綠色金融政策及其立法路徑論文

　　一、“兩型社會(huì )”建設與綠色金融政策

　　長(cháng)株潭城市群“兩型社會(huì )”建設試驗區的啟動(dòng)，對于長(cháng)株潭城市群和湖南的經(jīng)濟建設是一個(gè)巨大的戰略性機遇。兩型社會(huì )的建設，只有建立資源節約和環(huán)境友好的兩型產(chǎn)業(yè)，才能達到在經(jīng)濟利益發(fā)展的同時(shí)，同步實(shí)現環(huán)境保護效益和生態(tài)平衡效益。這種目標的達成，既需要市場(chǎng)經(jīng)濟主體主動(dòng)采取各種措施來(lái)建成兩型產(chǎn)業(yè)，也需要政府通過(guò)各種命令一控制型（Command—andContro1）的管制措施來(lái)強制企業(yè)符合兩型產(chǎn)業(yè)的要求，更應該通過(guò)市場(chǎng)激勵機制來(lái)促使企業(yè)向兩型產(chǎn)業(yè)的轉變，而綠色金融政策，正是一種具備這種功能的市場(chǎng)激勵機制。

　　“綠色金融”（greenfinance），也被稱(chēng)為“可持續性金融”（sustainablefinance）或“環(huán)境融資”（envi—ronmentalfinancing），主要指從環(huán)保角度重新調整金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念、管理政策和業(yè)務(wù)流程，從而實(shí)現社會(huì )的可持續發(fā)展[2]。具體而言，綠色金融是指金融部門(mén)將環(huán)境保護這一基本政策通過(guò)金融業(yè)務(wù)的運作來(lái)體現“可持續發(fā)展”戰略，從而促進(jìn)環(huán)境資源保護和經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，并以此來(lái)實(shí)現可持續發(fā)展的一種金融營(yíng)運戰略口]。目前，在綠色金融領(lǐng)域中影響最大的是“赤道原則”（theEquatorPrinciples），它是根據國際金融公司和世界銀行的政策、指南建立的旨在判斷、評估和管理項目融資中的環(huán)境與社會(huì )風(fēng)險的一個(gè)金融行業(yè)基準，以增加銀行業(yè)的社會(huì )責任，改進(jìn)壓力越來(lái)越大的環(huán)境和社會(huì )問(wèn)題。綠色金融政策的基本內涵是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律的要求，以建設生態(tài)文明為導向，以信貸、保險、證券、稅收以及其他金融衍生工具為手段，以促進(jìn)節能減排和經(jīng)濟資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展為目的的宏觀(guān)調控政策。

　　2007年以來(lái)，我國環(huán)�？偩值葯C構，相繼出臺了“綠色信貸”、“綠色保險”和“綠色證券”等政策，掀起了旨在保護環(huán)境的“綠色金融”的政策風(fēng)暴。這些綠色金融政策的出臺，強化了政府和企業(yè)的環(huán)境保護與節能減排的責任，對于我國經(jīng)濟的可持續發(fā)展具有重要意義，由于兩型社會(huì )與綠色金融政策都旨在實(shí)施環(huán)境保護與節能減排，二者在目標上具有高度的一致性。因此，綠色金融政策對于促進(jìn)兩型社會(huì )的建設，具有重要的工具性?xún)r(jià)值。

　　二、我國綠色金融政策的體系構成

　　從我國的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，作為環(huán)境經(jīng)濟政策的綠色金融政策，主要包括以下幾種：

　�。ㄒ唬┚G色信貸政策

　　金融機構依據國家環(huán)境經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策，對從事循環(huán)經(jīng)濟生產(chǎn)綠色制造和生態(tài)農業(yè)的企業(yè)或機構提供貸款扶持，并實(shí)施優(yōu)惠性的低利率；而對污染生產(chǎn)和污染企業(yè)的新建項目投資貸款和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制，并實(shí)施懲罰性高利率的政策手段�！熬G色信貸政策”是指致力于引導和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構、增長(cháng)方式、消費模式向節約能源資源和保護生態(tài)方向發(fā)展的信貸政策。我國綠色信貸政策的出臺，始于2007年中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)和加強節能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)工作的指導意見(jiàn)》，及環(huán)�？偩�、人民銀行和銀監會(huì )聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規防范信貸風(fēng)險的意見(jiàn)》，標志著(zhù)綠色信貸政策全面進(jìn)入到我國環(huán)境保護與污染減排的主戰場(chǎng)。同年l1月，中國銀監會(huì )又印發(fā)了《節能減排授信工作指導意見(jiàn)》，對綠色信貸政策的實(shí)施做了進(jìn)一步的規定。

　�。ǘ�）綠色保險政策

　　綠色保險即“環(huán)境污染責任保險”，是以環(huán)境污染事故對第三者造成人身和財產(chǎn)損害所依法應承擔的賠償責任為標的的一種責任保險。2008年環(huán)�？偩趾捅１O會(huì )聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見(jiàn)》，標志著(zhù)我國開(kāi)始建立環(huán)境污染責任保險制度。根據該《意見(jiàn)》要求，將對生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存、運輸和使用危險化學(xué)品企業(yè)、易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)和危險廢物處置企業(yè)，特別是近年來(lái)發(fā)生重大污染事故的企業(yè)和行業(yè)開(kāi)展環(huán)境污染責任保險的試點(diǎn)工作。這是繼綠色信貸政策之后，環(huán)�？偩滞瞥龅牡诙�項綠色金融政策。

　�。ㄈ�）綠色證券政策

　　綠色證券政策是指以上市公司環(huán)保核查制度和環(huán)境信息披露制度為核心，通過(guò)調控社會(huì )募集資金投向，遏制高能耗和高污染行業(yè)過(guò)度擴張，防范資本風(fēng)險，并促進(jìn)上市公司持續改進(jìn)環(huán)境表現。2008年環(huán)�？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強上市公司環(huán)保監管工作的指導意見(jiàn)》，標志著(zhù)我國開(kāi)始建立綠色證券政策。該意見(jiàn)要求對從事火電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)以及跨省經(jīng)營(yíng)的“雙高”行業(yè)（13類(lèi)重污染行業(yè)）的公司申請首發(fā)上市或再融資的，必須根據環(huán)�？偩值囊幎ㄟM(jìn)行環(huán)保核查。環(huán)保核查意見(jiàn)也作為證監會(huì )受理重污染行業(yè)IP0申請的必備條件之一。當然，綠色金融政策的體系范圍，還應包括綠色稅收、綠色采購、綠色風(fēng)險投資、綠色發(fā)展基金等制度，它們是我國在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中應逐步予以關(guān)注的經(jīng)濟政策工具。

　　三、我國綠色金融制度的規則分析

　　當前，我國綠色金融制度尚停留在試點(diǎn)和政策的層面，內容還不完整，效能也難以充分發(fā)揮，要發(fā)揮綠色金融政策保護環(huán)境的作用，應當逐步完善其規則內容。

　�。ㄒ唬┚G色信貸制度

　　環(huán)保部門(mén)和有關(guān)機構發(fā)布的綠色信貸指導意見(jiàn)，初步建立了綠色信貸政策的基本框架，但在具體的操作層面，還有一些規則需要完善。

　　1。建立環(huán)保與金融機構的信息溝通機制。環(huán)保部門(mén)應逐步把環(huán)保認證、環(huán)保獎勵等企業(yè)環(huán)保信息提供給金融機構，金融機構再把這些信息納入企業(yè)信息數據庫。在金融機構方面，應盡力完善企業(yè)征信系統和企業(yè)信息數據庫，為信貸審查提供良好的信息條件，而銀行在辦理管理信貸業(yè)務(wù)時(shí)，應審查企業(yè)信息數據庫中的企業(yè)環(huán)保信息，并把企業(yè)環(huán)保核查信息作為信貸的重要依據。

　　2。制定涉及基本環(huán)境風(fēng)險的“綠色信貸指南”。

　　環(huán)保部門(mén)和銀行機構在借鑒國外“綠色信貸指南”經(jīng)驗的基礎上，應建立和完善我國有關(guān)基本環(huán)境風(fēng)險的金融信貸指南和細則，必須結合國情完善綠色信貸風(fēng)險審核的規則和標準，為國內的企業(yè)和金融機構提供參考�！熬G色信貸指南”的制定，應主要從三個(gè)方面來(lái)設置指標：第一，建設項目授信的環(huán)保要求。建設項目或者新建項目必須滿(mǎn)足“三同時(shí)”制度的要求；第二，建設項目授信的產(chǎn)業(yè)政策要求。對允許類(lèi)的新建項目，在風(fēng)險可控的前提下積極地提供信貸支持，對限制和淘汰類(lèi)的項目則不能提供支持；第三，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要達到環(huán)保要求。根據企業(yè)是否遵守環(huán)保要求，對貸款企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理，不同類(lèi)別企業(yè)實(shí)行有差別的授信政策。

　�。ǘ�）綠色證券制度

　　我國雖在綠色證券的具體內容構建上取得了重要進(jìn)展，但還沒(méi)有建立完善的制度規則，應從四個(gè)方面改進(jìn)。

　　1。企業(yè)上市融資的環(huán)保準人與核查標準。證券監管部門(mén)在企業(yè)股票上市發(fā)行審核時(shí)，應將環(huán)保核查作為一項重要的準入指標進(jìn)行考察，對那些環(huán)境友好型企業(yè)，則應當優(yōu)先鼓勵其進(jìn)入資本市場(chǎng)融資，同時(shí)，對于中小型企業(yè)在創(chuàng )業(yè)板市場(chǎng)上市融資的，同樣應建立相應的準入機制，鼓勵中小型環(huán)境友好企業(yè)在創(chuàng )業(yè)板市場(chǎng)優(yōu)先上市融資。已經(jīng)上市的公司申請再次融資的，也要經(jīng)過(guò)環(huán)保核查環(huán)節的審查，以確保融資資金流向綠色產(chǎn)業(yè)。但是，目前只有重污染行業(yè)的IPO申請環(huán)節才需要環(huán)保核查意見(jiàn)，而沒(méi)有涵蓋所有行業(yè)的上市申請；另外，對于已經(jīng)上市企業(yè)的再融資行為，也沒(méi)有環(huán)保核查的要求。因此，證券監管部門(mén)與環(huán)保部門(mén)應制定一套具有可操作性的審查規則。

　　2。上市公司的環(huán)保核查制度。目前，在環(huán)保核查對象、核查內容以及核查程序等方面，已有一些具體規定，但仍然還存在著(zhù)需要完善的地方。首先，關(guān)于核查信息公開(kāi)的問(wèn)題，僅規定了對環(huán)�？偩诌M(jìn)行核查的結論予以公示，對于由省級環(huán)保部門(mén)負責核查的信息是否也應當進(jìn)行公示未作規定。本文認為所有上市公司的環(huán)保核查信息都應當予以公開(kāi)；其次，目前的環(huán)保核查是由環(huán)境保護部門(mén)進(jìn)行，核查公信力不足。應當允許社會(huì )公眾對公開(kāi)的環(huán)保核查結果進(jìn)行舉報和監督，公眾參與和輿論監督是確保環(huán)保核查真實(shí)性的重要基礎；再次，由于對上市公司的環(huán)保核查涉及到新制度的創(chuàng )立，其僅僅由效力層次較低的部門(mén)規章加以規定，顯然無(wú)法保障該制度的實(shí)效性，因此，應對其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，以法律的形式來(lái)保障其實(shí)施。

　　3。上市公司的環(huán)境信息披露制度。目前，我國信息披露制度的組成包括首次信息披露（招股說(shuō)明書(shū)、上市公告）、定期報告（中期報告、年度報告）和臨時(shí)報告（重大事項報告）三部分。但是，在上市公司的信息披露制度中，尚未包含有環(huán)境信息的強制披露要求。在《關(guān)于加強上市公司環(huán)保監管工作的指導意見(jiàn)》中，明確了上市公司重大環(huán)境事件的臨時(shí)報告制度，這表明我國環(huán)境保護部門(mén)要求上市公司把環(huán)境信息作為信息披露的內容來(lái)對待。因此，證券監管部門(mén)應修改有關(guān)法律法規，以保障環(huán)境信息披露制度的實(shí)效性。

　　4。上市公司的環(huán)境績(jì)效評估制度。上市公司的環(huán)境績(jì)效是上市公司披露的重要環(huán)境信息之一，因此，科學(xué)地確立上市公司的環(huán)境績(jì)效評估指標體系，是環(huán)境信息披露制度成敗的關(guān)鍵。在這方面可以借鑒國外成熟的經(jīng)驗，如ISO的環(huán)境績(jì)效評估標準，它包括企業(yè)內部的環(huán)境績(jì)效指標（EPI）和企業(yè)周?chē)�的環(huán)境狀態(tài)指標（ECD，其中前者（EPI）又分為管理績(jì)效指標（MPI）和操作績(jì)效指標（OPI）。

　�。ㄈ�）綠色保險制度

　　我國的環(huán)境保險制度的建立，要立足我國國情和經(jīng)濟發(fā)展水平，同時(shí)借鑒發(fā)達國家的有益經(jīng)驗。我國的環(huán)境責任保險制度應在以下方面加以考慮：

　　1。環(huán)境責任保險費率的設置。在保險公司對污染程度不同的企業(yè)收取統一保險費率的保費時(shí)，造成清潔生產(chǎn)企業(yè)與污染企業(yè)要同等保險，即意味著(zhù)污染較大的企業(yè)并不需要付出更多的保險費，這可能導致清潔生產(chǎn)企業(yè)的逆選擇行為，因此，需要對它們實(shí)行差別保險費率，從而在制度上刺激和引導企業(yè)采用環(huán)保技術(shù)和清潔生產(chǎn)。

　　2。環(huán)境責任保險模式的確定。在世界范圍內，主要有三種環(huán)境責任保險模式：一是以德國為代表的強制保險與財務(wù)保證相結合的環(huán)境責任保險制度；二是以瑞典為代表的單一強制保險制度；三是以任意保險為主，強制責任保險為輔的責任保險制度。第一種模式范圍窄，金融機構不愿參與，第三種模式是建立在發(fā)達的保險市場(chǎng)基礎上的，基于經(jīng)濟發(fā)展水平較低和企業(yè)風(fēng)險防范意識較差等原因，我國應采取強制性責任保險模式。

　　四、綠色金融政策的立法路徑及法理基礎

　　把綠色金融制度具體落實(shí)在“兩型社會(huì )”的建設之中，需要在“兩型社會(huì )”試驗區內對綠色金融進(jìn)行區域性立法。區域性立法的必要性，主要體現在：（1）綠色金融政策以法律形式固定下來(lái)，表現為一種法律形態(tài)的激勵機制，能夠使“兩型社會(huì )”試驗區內的企業(yè)有一個(gè)穩定的預期和固定的行為模式，避免了經(jīng)濟政策的易變性和短期性，從而有利于“兩型社會(huì )”建設中的可持續發(fā)展最終目標的實(shí)現。（2）我國目前的綠色金融政策，在總體上有局限性，并不能對“兩型社會(huì )”建設起到完全激勵機制的效應，例如綠色證券政策主要針對那些具有重大環(huán)境污染風(fēng)險的上市公司和準備上市的企業(yè)，而不能影響到那些不具有重大環(huán)境污染風(fēng)險的企業(yè)。綠色金融的理念，只有在“兩型社會(huì )”試驗區內通過(guò)“先行先試”立法模式來(lái)實(shí)現，反過(guò)來(lái)，這種創(chuàng )新型金融立法又有利于推進(jìn)“兩型社會(huì )”的建設。

　�。ㄒ唬┚G色金融政策的立法路徑

　　綠色金融政策法律化的路徑，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是把綠色金融政策轉化為綠色金融法律。綠色金融政策上升為法律后，可以發(fā)揮法律的規范作用，通過(guò)對行為的激勵以及對利益的調整而實(shí)現法律對社會(huì )的調控功能，以及實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境全面協(xié)調的可持續發(fā)展。當然，政策轉化為法律，應該遵循立法的正當程序，按照《立法法》的相關(guān)規定來(lái)進(jìn)行立法ll。把綠色金融政策轉化為綠色金融法律，在法律化的表現形式上，至少有兩種形式可以選擇：“軟法”或“硬法”。所謂“軟法”是指原則上缺乏法律拘束力但有實(shí)際效力的行為規范引。在法律表現形式，“軟法”主要指“促進(jìn)型立法”；“硬法”多指權利義務(wù)明確對應的“管理型立法”，強制性規范較多，且違反強制性規定后的法律責任占主導地位。而“軟法”或“促進(jìn)型立法”中，法律主體的責任主要是道義責任、社會(huì )責任，法律責任相對弱化，倡導性規范相對較多，強制性規范較少。

　　我國環(huán)境保護國策與節能減排戰略的實(shí)施，迫切需要金融業(yè)配合，通過(guò)環(huán)境金融政策工具來(lái)激勵企業(yè)踐行環(huán)保社會(huì )責任；我國“兩型社會(huì )”的建設，就是要建立資源節約型和環(huán)境友好型的社會(huì )，綠色金融制度，是推動(dòng)“兩型社會(huì )”建設的一個(gè)比較妥當的激勵機制，二者在目的上具有高度的一致性與契合性。我國目前的綠色金融政策符合“促進(jìn)型立法”的特點(diǎn)，因為綠色金融政策并不完全是一種強制性規范，在更多意義上是一種倡導性規定。我國綠色金融政策法律化的最佳形式應是“促進(jìn)型立法”，因此，由綠色金融政策轉化為“軟法”或“綠色金融促進(jìn)法”，是我國綠色金融政策法律化的合適路徑。

　　當然，由于時(shí)機并不成熟和實(shí)踐經(jīng)驗不足，目前要求制定全國性的“綠色金融促進(jìn)法”并無(wú)太大的可能性。但是，綠色金融政策轉化為法律還有兩種可能的路徑：一是采取分別修法的形式，即對《商業(yè)銀行法》、《證券法》或《保險法》等進(jìn)行修改時(shí)，加入綠色信貸制度、綠色證券制度以及綠色保險制度的內容，即“金融法的生態(tài)化”的法律化路徑。但這種立法模式，在目前似乎也不太現實(shí)，理由在于我國綠色金融政策還處于試點(diǎn)和摸索階段，缺乏綠色金融制度實(shí)施的實(shí)踐經(jīng)驗，而我國在立法上采取的“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的立法策略，因此這些制度要進(jìn)入各個(gè)金融單行法的可能性并不太大。因此，對于綠色金融政策轉化為法律而言，可能性最大的一種路徑，就是在“兩型社會(huì )”試驗區中，通過(guò)省級人大制定“綠色金融促進(jìn)條例”，這是一種比較好的立法策略。

　�。ǘ�）綠色金融政策法律化的法理基礎

　　在“兩型社會(huì )”綜合試驗區中，通過(guò)省級人大來(lái)制定“綠色金融促進(jìn)條例”，既具有現實(shí)性和必要性，也具有正當性與合法性。如前所述，綠色金融制度與“兩型社會(huì )”的目標完全一致，都致力于環(huán)境友好型和資源節約型社會(huì )的建設，同時(shí)，推行綠色金融制度，有利于建成“兩型產(chǎn)業(yè)”從而促進(jìn)“兩型社會(huì )”的建設，因此，制定“綠色金融促進(jìn)條例”，有利于在“兩型社會(huì )”綜合試驗區內推動(dòng)“兩型社會(huì )”的建設。另外，在“兩型社會(huì )”建設中通過(guò)“綠色金融促進(jìn)條例”，來(lái)推動(dòng)綠色金融制度的實(shí)施，也是在“兩型社會(huì )”綜合試驗區進(jìn)行金融制度創(chuàng )新的一種途徑，是踐行金融創(chuàng )新理念和權限的一種積極措施。當然，這種金融創(chuàng )新理念應具有正當的法理基礎。

　　那么，通過(guò)“綠色金融促進(jìn)條例”來(lái)實(shí)施金融制度創(chuàng )新的正當性何在？筆者認為，其正當性的法理基礎，在于“兩型社會(huì )”建設中“先行先試權”與“先行先試”立法模式�！跋刃邢仍嚈唷钡谋举|(zhì)是改革創(chuàng )新，就是要突破成規的限制，通過(guò)推行創(chuàng )新型的制度來(lái)對現行的體制、機制及制度進(jìn)行改革�？梢�(jiàn)，通過(guò)制定“綠色金融促進(jìn)條例”來(lái)推行綠色金融制度，也是“兩型社會(huì )”中的“先行先試權”一種制度實(shí)踐�！跋刃邢仍嚒绷⒎�模式是以適應性?xún)r(jià)值為核心的“變革性立法”模式和以安定性?xún)r(jià)值為基礎的“自治型立法”模式的結合體。它有兩個(gè)特點(diǎn)：一是“先行”要求通過(guò)“立法先行”的方法，發(fā)揮法律的指引功能，調整相應的社會(huì )關(guān)系，而達到對社會(huì )某種秩序的追求�！傲⒎ㄏ刃小笔侵饔^(guān)判斷的產(chǎn)物，其變量多來(lái)自外部，是通過(guò)立法這項制度安排適應社會(huì )現實(shí)的變革性活動(dòng)；二是“先試”則要求依賴(lài)“試錯先行”的方式，發(fā)揮實(shí)踐對理論的檢驗作用，通過(guò)在特定領(lǐng)域和時(shí)空背景下的試驗獲取一定的“地方性知識”，然后將其擴展，使其更具普適性�！霸囧e先行”是客觀(guān)性經(jīng)驗的獲取，其變量更多地發(fā)端于實(shí)踐本身，是通過(guò)檢驗立法的實(shí)效而進(jìn)行的自治性活動(dòng)[1。具體到“兩型社會(huì )”建設中的綠色金融制度，“先行先試權”要求首先是“立法先行”，即通過(guò)地方人大制定“綠色金融促進(jìn)條例”來(lái)實(shí)施綠色金融制度。此外，它還要求以“試錯先行”的方式來(lái)推行綠色金融制度，在綠色金融制度的實(shí)踐過(guò)程中獲取有益的經(jīng)驗與措施，一方面使綠色金融制度的法律規則更加完善，另一方面，為在全國范圍內實(shí)施綠色金融制度提供實(shí)踐經(jīng)驗和理論支撐。

　　五、結論

　　綠色金融政策，在我國作為一種新的環(huán)境經(jīng)濟政策來(lái)推行，還缺乏較為行之有效的操作措施。但是對于一項新政策而言，若沒(méi)有上升為法律，雖然具有較強的靈活性，但可能缺乏穩定性和權威性，從而很難在實(shí)踐中取得比較理想的制度績(jì)效，因此，應把綠色金融政策轉化為法律。在“兩型社會(huì )”建設中，通過(guò)制定“綠色金融促進(jìn)條例”來(lái)實(shí)施綠色金融法律制度，就是一種較為妥當的法律化路徑。這既是創(chuàng )新型金融理念的一種實(shí)踐方式，同時(shí)也是契合“兩型社會(huì )”建設目標的立法

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