新公共服務(wù)與新公共管理論文

　　公共行政學(xué)從十九世紀末發(fā)展到今天，已有一百多年的歷史，期間經(jīng)歷了數次范式的轉換，新公共管理和新公共服務(wù)就是西方新近出現的兩種不同的范式。

　　一、新公共管理和新公共服務(wù)之爭

　　20世紀80年代以后，在西方大部分發(fā)達國家，均出現了大規模的政府再造運動(dòng)，這一運動(dòng)被冠以不同的稱(chēng)號，如“管理主義”、‘‘以市場(chǎng)為基礎的公共管理”、“企業(yè)型政府”、“后官僚制典范”等，盡管名稱(chēng)各異，但基本上卻描述著(zhù)相同的現象，即對以官僚制為基礎的傳統行政模式的批判，主張用私營(yíng)部門(mén)的管理思想、方法和技術(shù)來(lái)改造公共部門(mén)，強調市場(chǎng)取向等。學(xué)者們把這一理論和實(shí)踐的形態(tài)統稱(chēng)為“新公共管理”。至于新公共管理的內涵，依據0ECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)所作的界定，包括以下幾個(gè)方面：（1)企業(yè)管理技術(shù)的采用；（2)服務(wù)及顧客導向的強化；（3)公共行政體系內的市場(chǎng)機制及競爭功能的引入。學(xué)者胡德認為新公共管理的特質(zhì)為：（1)在公共部門(mén)之中放手給專(zhuān)業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；（2)目標必須明確，績(jì)效必須能夠加以測量；（3)特別強調產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4)走向分解的轉變；（5)轉變?yōu)楦�大的競爭性；�?)重視私人部門(mén)形態(tài)的管理行為；(7)資源運用上的克制與節約。

　　作為一種試圖超越傳統公共行政理論的現代公共行政理論，新公共管理因其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規律和趨勢，而對于西方國家的行政改革起到了重要的推動(dòng)和指導作用，特別是作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論一問(wèn)世，便在美國等西方世界產(chǎn)生了重大影響。但其對管理主義的過(guò)度迷信，也是一種“致命的自負”，致使其在風(fēng)靡歐美等西方國家之時(shí)就遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑乃至尖銳的批評。新公共服務(wù)理論正是美國著(zhù)名學(xué)者登哈特基于對新公共管理的反思，特別是針對企業(yè)家政府理論缺陷的批判，提出的一種新的公共行政理論。具體來(lái)說(shuō)，新公共服務(wù)理論的基本理念包括：

　�。�1)政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。（2)公共利益是目標而非副產(chǎn)品。（3)在思想上要具有戰略性，在行動(dòng)上要具有民主性。（4)為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。（5)責任并不簡(jiǎn)單。(6)重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。（7)公民權和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。新公共服務(wù)對新公共管理的批評主要集中在以下幾個(gè)方面：

　�。�1)人性認識的偏頗。新公共管理以經(jīng)濟人的自利性為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行公共部門(mén)的制度設計，這是其與民主社會(huì )核心價(jià)值沖突的“癥結所在”。很顯然，一個(gè)受自利動(dòng)機驅動(dòng)的組織顯然無(wú)法對公共利益傾注太多的關(guān)注。正如萊芮*D?泰瑞所指出的：“既然公共選擇和組織經(jīng)濟學(xué)傾向于方法論上的個(gè)人主義，既然個(gè)人利益是其核心理念，那么任何關(guān)于‘公共利益’的概念都變得毫無(wú)意義”。登哈特用盲人摸象的故事說(shuō)明了這一點(diǎn)，他指出，如果參與者只是追逐自我利益，他們看到的始終是各自的利益，而不能發(fā)現共同的公共利益，并齊心協(xié)力地達成共同利益。（2)片面強調工具理性。新公共管理認為，政府施政的基本價(jià)值在于“HE”：經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性。然而公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會(huì )公正、公共利益、社會(huì )責任等多元價(jià)值的。登哈特認為，以效率為導向的工具理性只會(huì )引導人們關(guān)注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切。也就是說(shuō)在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來(lái)越遠離社會(huì )價(jià)值的體現，只是斤斤計較地減少行政成本，從而淪為公務(wù)產(chǎn)生過(guò)程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的“道德系絡(luò )”。（3)視公民為顧客的不當隱喻。新公共管理堅持以“顧客導向”、“顧客滿(mǎn)意”為宗旨，將公民降格為被動(dòng)的服務(wù)者和消費者(顧客），也就忽視了當代公共行政的基礎一公眾參與。正是這種不當的顧客隱喻阻塞了公民進(jìn)入公共管理領(lǐng)域的途徑，使“公民相對于國家的個(gè)人權利和法律地位無(wú)形中被降低了”。鑒于此，新公共服務(wù)理論指出公民應具有多重角色，他是公共服務(wù)的接受者、參與者和監督者，亦是納稅等義務(wù)的承擔者，行政官員應當把公民當作公民來(lái)看待，而不只是把他們看作投票人、委托人或顧客。（4)企業(yè)家政府理論。企業(yè)家政府理論是新公共管理的精髓，奧斯本認為企業(yè)家式的政府能“運用智謀以新的途徑使生產(chǎn)力與效果最大化”。但是新公共服務(wù)認為，在這種足智多謀之外，企業(yè)家精神還暗含了其他的意義：首先，企業(yè)家精神意味著(zhù)每個(gè)政府代理人應該以自己或代理機構的利益為基礎來(lái)行動(dòng)；其次，在企業(yè)家精神注重創(chuàng )新和改革的背后，是習慣于冒險、不愿意遵守制度和受到約束，甚至對員工橫行霸道。

　　二、新公共管理與新公共服務(wù)爭論的實(shí)質(zhì)

　　縱觀(guān)這一百多年的發(fā)展歷程，可以發(fā)現在公共行政思想史上歷來(lái)存在著(zhù)管理主義和憲政主義兩種傾向，公共行政改革的鐘擺一直在兩者之間擺動(dòng)，這在美國表現的尤為突出。新近新公共管理與新公共服務(wù)的爭論也沒(méi)逃出這一窠臼，其實(shí)質(zhì)仍然是管理主義與憲政主義之爭。

　　管理主義以效率為中心，技術(shù)至上，以威爾遜、韋伯，中經(jīng)西蒙到今天的奧斯本為代表，而憲政主義則關(guān)注社會(huì )平等、民主和回應性，以杰斐遜，中經(jīng)弗雷德里克森到今天的登哈特為代表。1887年威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提出了政治與行政二分原則，認為政治關(guān)注的是民主，行政關(guān)注的是效率。從此，效率成為公共行政的首要目標和指導原則。如懷特提出：公共行政的目標是最有效地利用由政府官員和雇員處置的資源。古利克認為行政科學(xué)中最高的善就是效率，公共行政的管理主義傳統得以確立。憲政主義則源于美國建國之初漢密爾頓和杰斐遜圍繞聯(lián)邦憲法所展開(kāi)的激烈爭論，杰斐遜的有限政府、分權政府和人民主權理念無(wú)疑是憲政主義公共行政的重要思想淵源。

　　傳統管理主義總是試圖通過(guò)科學(xué)化、技術(shù)化的管理來(lái)實(shí)現政府的目標，效率中心、技術(shù)至上、價(jià)值中立是其核心內容。但其總是試圖通過(guò)管理技術(shù)來(lái)解決所有社會(huì )性問(wèn)題，把行政人員視為不受政治影響，完全沒(méi)有感情和欲望，只有工具理性而從屬于行政職位的“冷血動(dòng)物”。由此，傳統管理主義遭到一些學(xué)者的質(zhì)疑和批評。20世紀50至70年代以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派就對“效率至上”的觀(guān)念進(jìn)行了反思和批判，認為公共行政最重要的目的在于促進(jìn)人類(lèi)幸福，其核心價(jià)值在于促進(jìn)社會(huì )公平�！靶鹿�共行政”的出現表明歷史的鐘擺擺向了憲政主義，這一時(shí)期“福利主義”國家在西方的盛行就是有力的證明。

　　20世紀70年代末新公共管理運動(dòng)在西方國家興起，它試圖擺脫傳統管理主義對官僚行政的依從，對傳統官僚制的僵化進(jìn)行大力批判，堅持顧客導向、呼吁改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，試圖改變管理主義對民主的背離，這是新公共管理試圖調和管理主義與憲政主義的體現。然而，在實(shí)踐中新公共管理在管理主義的道路上走得更遠了。誠然，與傳統官僚體制相關(guān)聯(lián)的術(shù)語(yǔ)是集權、內部效率、規制、穩定性等；而與新公共管理相關(guān)聯(lián)的術(shù)語(yǔ)是分權、市場(chǎng)化、顧客導向、績(jì)效評估、靈活性等，所有這些使新公共管理與傳統公共行政之間似乎相互對立。然而在這些“新鮮”術(shù)語(yǔ)背后，“效績(jì)”仍是其最重要的評判標準。在新公共管理模式的“字典”里，“效績(jì)”的本質(zhì)內涵就是“花費更少、獲取更多”。由此可見(jiàn)，與當年公共行政借鑒企業(yè)科學(xué)管理方法一樣，新公共管理的實(shí)質(zhì)在于用企業(yè)精神塑造政府，其本質(zhì)仍然具有鮮明的管理主義色彩，只不過(guò)與傳統行政采取靜態(tài)研究方法相比，新公共管理拓寬了傳統行政學(xué)的研究范圍、方法、理論基礎和實(shí)踐模式。正如胡德所說(shuō)：“新公共管理是廣告式的，而不是實(shí)質(zhì)性的，它實(shí)際上沒(méi)有發(fā)生什么變化。頂多瓶子是新的，但里面的觀(guān)念卻是舊的”②。從這個(gè)意義上說(shuō)，新公共管理與早期的科學(xué)管理主義一脈相承，管理主義從韋伯的官僚制到新公共管理運動(dòng)并未發(fā)生質(zhì)變。新公共管理運動(dòng)的出現表明了公共行政在管理主義與憲政主義之間的鐘擺，由于將經(jīng)濟規則引入政治領(lǐng)域而再次擺向了管理主義。

　　新公共管理在西方乃至全世界都產(chǎn)生了重要的影響，然而其從產(chǎn)生之時(shí)就遭到了多方面的質(zhì)疑和批評，以美國學(xué)者登哈特為代表的新公共服務(wù)理論就是眾多批評中較為成熟的一種。其以民主社會(huì )的公民權理論、社區和市民社會(huì )的模型、組織人本主義和組織對話(huà)理論為理論基礎；強調公共行政的優(yōu)先權應該放在個(gè)人價(jià)值上而不是組織效率上；強調政府角色由領(lǐng)航轉變?yōu)榉��?wù)，重視公民社會(huì )與公民主義，注重政府與社區之間的溝通；旨在提升公共服務(wù)的尊嚴與價(jià)值，并再次確保公共行政的民主、公民資格與公共利益等前提及核心目標。顯然，新公共服務(wù)既重申了洛克、盧梭等啟蒙思想家的自由、民主的基本理念，又直接繼承了美國以杰斐遜為開(kāi)端的民主自治的思想傳統，同時(shí)，它與新公共行政也是一脈相承的。其核心理念與憲政主義主張的公平、代表與正義等民主價(jià)值不謀而合，實(shí)際上是對憲政主義公共行政的回歸與張揚，這可能預示著(zhù)公共行政改革的鐘擺又一次從管理主義擺向了憲政主義。

　　三、新公共管理與新公共服務(wù)在多元行政觀(guān)下的整合

　　公共行政學(xué)的發(fā)展歷程中，盡管每次學(xué)科范式的轉換都無(wú)疑可以從不同的角度深化人們對公共行政的認識，但同時(shí)它也常常會(huì )使人們因過(guò)于倚重某一認識視角和研究途徑而影響其對公共行政的完整認識。毋庸置疑，倚重于管理主義的新公共管理運動(dòng)賦予了行政組織成本和收益的意義，表現出貫通市場(chǎng)決策與公共選擇之間界限的一種積極嘗試。然而這種單一地從管理主義途徑切入行政改革核心的取向，不可避免地將公民社會(huì )、公共利益等民主社會(huì )的基本價(jià)值置于公共行政的目標函數之外，破壞了政府與市民社會(huì )的關(guān)系，也弱化了公共部門(mén)中的道德和責任約束機制。自從登哈特提出新公共服務(wù)理論以來(lái)，有相當的學(xué)者尤其是國內學(xué)者認為其是對新公共管理的一種替代。姑且不論新公共服務(wù)能否取代新公共管理目前尚存爭議，就算是一種替代，它也只是一種側重于從憲政主義的角度對政府治理模式的探索，不免有過(guò)于追求政治代表性和憲政性正當法律程序等價(jià)值而忽視公共行政的效率價(jià)值之虞。

　　正是為了避免這種公共行政研究的單一視角所帶來(lái)的狹隘性，美國當代著(zhù)名公共行政學(xué)家羅森布魯姆提出了一種多元行政觀(guān)的思想，認為應當從管理、政治和法律等多元認識視角和研究途徑來(lái)認識和探究公共行政以全面、系統地把握公共行政的本質(zhì)。他所謂的管理途徑包括傳統管理途徑和新公共管理途徑，傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政二分的基礎之上的，在實(shí)踐中以官僚制為主要形態(tài)，而新公共管理途徑強調管理的一般性，在實(shí)踐中表現為大規模的市場(chǎng)化改革；公共行政研究的政治途徑視公共行政為一種政治過(guò)程，其核心價(jià)值觀(guān)是代表性、回應性、責任等；公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政視為特定情境中應用和施行法律的活動(dòng)，其核心價(jià)值是程序性正當法律程序。此外，羅森布魯姆還提出，目前公共行政的迫切任務(wù)在于對政治、管理和法律這三種不同研究途徑所擁有的價(jià)值、結構與程序安排以及技術(shù)方法進(jìn)行整合。

　　于此，我們完全可以將新公共管理和新公共服務(wù)納入這種多元行政觀(guān)的思想圖譜里。新公共管理的研究是基于一種管理的視角，而新公共服務(wù)關(guān)注公民權、公平、正義等民主價(jià)值，無(wú)疑是一種政治的研究途徑，也就是說(shuō)兩者在多元的行政觀(guān)下是可以共生的。以美國為例，不難發(fā)現其政府執政的精華實(shí)為自由、平等、民主與效率之間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發(fā)展的歷程中。新公共管理與新公共服務(wù)理論，代表的正是以效率為中心和強調民主價(jià)值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實(shí)踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構造與運作方式。

　　雖然羅森布洛姆的多元行政觀(guān)主要是就美國公共行政的發(fā)展而言的，但是在全球經(jīng)濟一體化的今天，中國公共行政理論和實(shí)踐的發(fā)展何嘗不是如此呢？目前中國的公共行政還處在一個(gè)轉型期，無(wú)論是在行政體制層面行政運作層面，還是行政文化層面，都還存在著(zhù)大量的非理性行政的遺跡，行政實(shí)踐中的不良問(wèn)題在很大程度上是由于官僚制不足而非過(guò)剩造成的。這意味著(zhù)中國應從傳統管理主義的途徑加強對公共行政的研究，按照理性官僚制的邏輯全面改造現行的行政管理體制。在這方面，美國著(zhù)名行政學(xué)家蓋伊?彼得斯的提醒值得我們深思：

　　“對于體制轉換中國家和發(fā)展中國家而言，在追求政府部門(mén)最大經(jīng)濟利益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預測的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府”③。但我們也不能因此而忽視新公共管理、政治及法律的研究途徑。中國當代行政改革的基本任務(wù)是強化理性官僚制，但面臨來(lái)自后工業(yè)社會(huì )和信息時(shí)代的挑戰，中國完全有可能實(shí)現某種“超越”，在健全完善理性官僚制的同時(shí)，借鑒新公共管理和新公共服務(wù)等西方先進(jìn)的理念與方法，并積極尋求這些創(chuàng )新舉措的法律支持。概而言之，中國現階段的政府管理模式應該是以官僚制為主體，新公共服務(wù)和新公共管理為輔助的多元化治理模式。

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