論城市規劃的訴訟特性

　　【論文摘要】針對我國城市規劃的司法審查制度，通過(guò)法理分析，認為城市規劃成果以及城市規劃制定有著(zhù)不可訴的訴訟特性。依照我國目前的國情，應提倡城市規劃不可訴。樹(shù)立這種觀(guān)點(diǎn)將有助于促進(jìn)城市規劃的公眾參與和立法的創(chuàng )新。

　　【論文關(guān)鍵詞】城市規劃 訴訟特性 意義

　　隨著(zhù)我國城市社會(huì )經(jīng)濟的不斷發(fā)展涉及城市規劃的訴訟案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市規劃具體行政行為特別是諸如一些 陽(yáng)光權’‘，“防噪聲權’‘一通路權’‘等法律上相鄰關(guān)系的訴訟案件.這種現象說(shuō)明了社會(huì )公眾對城市規劃關(guān)注度的日益增強同時(shí)也引起了城市規劃工作者的爭論依法審批的城市規劃法定圖則是否會(huì )構成侵權①:我國是否明確可以對城市規劃進(jìn)行訴訟②。因而.對此進(jìn)行理論上的透徹分析有著(zhù)重要的意義。

　　為探討方便本文城市規劃的定義采用相關(guān)法規的規定。即城市規劃是對一定時(shí)期內城市的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理③。城市規劃在程序上包括城市規劃制定(包括編制和審批).城市規劃的實(shí)施管理在形式上包括總體規劃，分區規劃.詳細規劃④在內容上體現為城市規劃成果，由規劃文件和規劃圖貝}l組成⑤。

　　1.我國城市規劃的司法審查制度簡(jiǎn)述

　　這里的司法審查特指行政訴訟和準司法的行政復議。在我國城市規劃是政府行政機關(guān)的一項行政職能，因而城市規劃行政體系與法規體系包含于國家行政體系和行政法規體系中。其行政救濟手段主要有行政訴訟和行政復議，通過(guò)行政訴訟和行政復議對其合法性和適當性進(jìn)行審查。受理審查的機構分別為地方法院和復議機關(guān)訴訟所涉及的主要法律依據有《城市規劃法》、《行政訴訟法》.《行政復議法》。按照我國現行法律規定.地方法院只能受理對行政機關(guān)具體行政行為的訴訟.而復議機關(guān)只能受理對具體行政行為和部分抽象行政行為的審理。部分抽象行政行為指的是法律、法規和規章以外的規范性文件并且只能是在對具體行政行為審理時(shí)進(jìn)行附帶審理。訴訟原告(申請人)必須是與城市規劃有著(zhù)法律上的利害關(guān)系(權利義務(wù)關(guān)系)并認為自己的合法權益受到侵害的人它包括行政相對人和行政相關(guān)人。被告(被申請人)是指原告(申請人)對其城市規劃不服要求地方法院(復議機關(guān))進(jìn)行審查.并由地方法院(復議機關(guān))通知參加訴訟(復議)的行政主體。他必須是做出城市規劃行為的行政機關(guān)或者法律法規授權的組織。

　　按照我國法理程序意義上的“訴’‘指當事人向法院提出的訴訟請求.實(shí)體意義上的’‘訴“指當事人要求保護的臺法權益�！痹V訟標的“指當事人之間爭議的權利義務(wù)關(guān)系對本文來(lái)講指行政主體與公民、法人或其他組織在城市規劃行政管理過(guò)程中產(chǎn)生的權利義務(wù)關(guān)系。訴訟對象’‘也即訴訟標的物指權利義務(wù)關(guān)系所指的對象具體到行政訴訟，它指具體行政行為.

　　2，我國城市規劃的訴訟特性

　　2.1背景分析

　　從經(jīng)濟上看我國從計劃經(jīng)濟到有計劃商品經(jīng)濟再到社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的過(guò)程才只有短短的二十幾年‘經(jīng)濟將長(cháng)期處于社會(huì )主義初級階段。從社會(huì )文化看“修身、齊家‘治國、平天下”以及‘國家有難匹夫有責“的儒家思想深入人心.國家至上一、’公共利益“的價(jià)值取向有著(zhù)深厚的民眾基礎。從行政與法律傳統上看我國屬于典型的大陸法系國家與此相聯(lián)系的行政管理模式采用國家行政優(yōu)先的策略認為城市規劃法是規劃執法機關(guān)實(shí)施管理的法強調政府權力的行使。由此可見(jiàn)雖然我國行政體系正從“無(wú)限、管理“型政府向.有限服務(wù)“型政府轉變，但是由于社會(huì )主義初級階段的長(cháng)期性不管學(xué)術(shù)界如何爭論，我國在行政經(jīng)濟領(lǐng)域中強調的是效率優(yōu)先兼顧公平“的原則。城市規劃作為政府的一項重要行政手段肯定無(wú)法過(guò)度超越我國其他政治經(jīng)濟文化制度在效率與公平的問(wèn)題上‘同樣應該是選擇‘效率優(yōu)先“。在城市規劃的“剛性與‘彈性”問(wèn)題上.在穩定性與自由裁量性問(wèn)題上更應該突出’剛性一和穩定性以保證城市規劃的權威性。

　　2.2法理分析

　　2.2.!從程序上看，城市規劃的制定屬于一種廣義的立法活動(dòng)

　　按照法理廣義的立法指法定的國家機關(guān)制定規范性法律文件的活動(dòng).它具有如下特征川它是國家機關(guān)的活動(dòng);(2)它是國家機關(guān)的法定職權活動(dòng)(3)它是依照法定程序所進(jìn)行的活動(dòng)(4)它是具有專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性的活動(dòng)‘(5)它是產(chǎn)生或者變更法的活動(dòng)。

　　(城市規劃法}第9條規定制定城市規劃的主管部門(mén)為各地城市規劃行政主管部門(mén)第12條規定組織編制部門(mén)為所在地憲法。對此，城市規劃編制辦法第一章總則也做出了相關(guān)規定.可見(jiàn)城市規劃制定不僅是國家機關(guān)的活動(dòng)而且是法定職權活動(dòng).(城市規劃法》第21條規定了城市規劃的逐級審批制度第22條規定了調整和變更的程序‘第28條規定了公布制度。這些明確規定城市規劃制定必須依照法定程序進(jìn)行它是產(chǎn)生或者變更法的活動(dòng)。城市規劃編制辦法第二章對各種城市規劃的表現形式內容進(jìn)行了規定這些規定體現了城市規劃制定的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)I性。

　　(城市規劃法》、開(kāi)發(fā)區管理辦法與建制鎮規劃建設管理辦法都規定了城市規劃的審批程序。從建制鎮的詳細規劃到直轄市的總體規劃都須報上級政府批準.使得這些規劃成為規范性的文件.其中較大城市以上的城市規劃報同級人大常委會(huì )審查同意后還應報國務(wù)院審批按照(立法法》原理這是政府地方規章的審批程序因而這些規劃制定可以視同政府規章的制定。

　　由此可見(jiàn).城市規劃的制定是國家機關(guān)依照法定職權所進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)具有廣義的立法特征屬于廣義的立法活動(dòng)。按照行政學(xué)和行政訴訟法原理.立法活動(dòng)不可訴。

　　2.2.2從內容看，城市規劃成果是一種規范性法律文件

　　規范性法律文件通常是若干法律規范的集合即將某一類(lèi)或相近似的幾類(lèi)社會(huì )關(guān)系的規定集中于一個(gè)有總名稱(chēng)、貫穿了共同原則的法律文本中。規范性是指它為人們的行為提供了一個(gè)模式、標準和方向。法律性是指它是法定機關(guān)依法制定的、對人們的權利義務(wù)進(jìn)行了規定、并由國家強制力保證實(shí)施.

　　首先法律規定城市規劃成果包括規劃文件和規劃圖則規劃文件由規劃文本和附件組成因而在結構上城市規劃成果體現為文件形式。其次.(城市規劃法》第10條、第34條分別規定任何單位和個(gè)人都有遵守城市規劃的義務(wù)，都得服從城市規劃所做出的用地調整。因而在城市規劃區所覆蓋的區域內在城市規劃所確定的期限內任何人的城市建設活動(dòng)都受到城市規劃成果的制約.再次.從經(jīng)濟上看城市規劃是以規劃手段對城市資源的總體分配‘它對城市規劃區內部的不同局部配置的資源肯定不同比如規定了不同的功能分區不同的開(kāi)發(fā)控制條件等。所以人們進(jìn)行城市建設時(shí)其所應履行的規劃上的權利義務(wù)也肯定不同。最后.雖然城市規劃內容并沒(méi)有直接規定相應的法律責任也缺少法律規范在邏輯結構上的法律后果部分但是實(shí)際上它的強制力是通過(guò)其他法律規定來(lái)體現的。比如(城市規劃法》第五章就規定了違反城市規劃所應該承擔的法律責任.

　　行政法理論認為抽象行政行為在兩種意義上使用.一是靜態(tài)意義上的抽象行政行為指行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規范性文件r二是動(dòng)態(tài)的抽象行政行為指行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規范性文件的活動(dòng).按照這兩種意義，城市規劃的制定和城市規劃成果均為抽象行政行為。

　　從抽象行政行為的性質(zhì)上看抽象行政行為與具體行政行為相比較.有著(zhù)調整范圍的廣泛性以及反復適用的屬性。城市規劃也具有相應屬性。它的廣泛性在于城市規劃一經(jīng)批準在它所確定的時(shí)間空間范圍內.它對任何人都有法律效力.它的反復適用性在于城市規劃一經(jīng)批準生效它所確定的總體規劃、分區規劃詳細規劃在規劃期內只要未經(jīng)法定程序修改就一直是城市規劃實(shí)施管理的依據可以反復適用。

　　3提倡城市規劃不可訴

　　當然城市規劃還包括了戰略規劃概念性規劃和相關(guān)補充性規劃以及為實(shí)施管理而做的一些決策。按照我國法理這些都屬于行政機關(guān)不針對特定具體人的抽象行政行為也是不可訴的.當然，城市規劃也包括為實(shí)施管理而做的多數具體行政行為這當然是法定可訴的.但基于以上對目前我國國情的分析.應提倡城市規劃不可訴。

　　4意義

　　4,1進(jìn)一步樹(shù)立城市規劃的社會(huì )幸福觀(guān)

　　既然城市規劃的制定與成果不可訴那么，行使城市規劃行政權利就必須以整個(gè)社會(huì )的公共利益為目的。1933年(雅典憲法)就倡導在城市規劃過(guò)程中“廣大人民的利益應先于私人的利益一⑥。不少學(xué)者也認為城市規劃的核心概念為 面向公共利益的社會(huì )幸�！阿�。所以城市規劃應大力樹(shù)起公共利益優(yōu)先的旗幟.在可持續發(fā)展的前提下.關(guān)注整體利益讓城市規劃創(chuàng )造更大的社會(huì )幸福。

　　4.2促進(jìn)公眾參與

　　提倡城市規劃不可訴應該保障非政府組織、社會(huì )團體以及個(gè)人的合法利益得到保護應該保障他們的意見(jiàn)有正式的途徑可以反映，同時(shí)也應保障城市規劃權力得到有效的監督.這些都需要建立高度的社會(huì )公眾參與制度.

　　首先應該通過(guò)立法加以保障.只有通過(guò)立法的途徑才能真正規范和約束城市規劃制定和實(shí)施管理行為并對違法者進(jìn)行制裁.也才能確立公眾參與的法律地位對公眾參與的主體、內容‘時(shí)間、形式、程序等進(jìn)行嚴格的規定確保公眾參與機制健康運作。其次城市規劃的制定者和實(shí)施管理者應著(zhù)力做好以下工作:一是大力宣傳城市規劃。盡力將有關(guān)城市規劃的基礎知識以及相關(guān)法律法規宣傳到家喻戶(hù)曉，二是提高規劃透明度.應該從規劃的一開(kāi)始就讓城市的主人—市民知道將要進(jìn)行的規劃，而不是閉門(mén)造車(chē).等到實(shí)施規劃時(shí)才讓他們知道.在這方面深圳市的做法較好。該市立法規定了城市規劃某些階段公眾參與的程序。另外在規劃制定和實(shí)施管理過(guò)程中的一送規劃下鄉“.‘顧問(wèn)規劃師“等做法也是值得國內同行學(xué)習的.最后社會(huì )公眾應主動(dòng)關(guān)心規劃自覺(jué)學(xué)習有關(guān)規劃知識.積極參與規劃.從社會(huì )公眾利益出發(fā)對小到門(mén)前屋后的街道環(huán)境大到城市道路的建設再大到城市}h}質(zhì)、規模以至于城市在區域中的定位等問(wèn)題都可以提出自己的見(jiàn)解從而形成“人人為規劃、規劃為人人’‘的良性局面避免由于城市規劃的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性造成公眾參與只有行內人參與.

　　4.3提高行政效率促進(jìn)規劃立法創(chuàng )新

　　不管是作為立法活動(dòng)的城市規劃制定過(guò)程還是作為規范性文件或者抽象行政行為的城市規劃成果.從行政訴訟法的角度看都是不可訴的.當然作為規范性文件或者抽象行政行為的城市規劃還存在被行政復議附帶審查的風(fēng)險.但是由于城市規劃的制定具有類(lèi)同于地方政府規章立法的效力.從維護社會(huì )公共秩序和利益的角度出發(fā).這種審查應慎重.并且由于城市規劃的特殊性行政復議應將其排除在附帶審查的范圍之外.這就要求在立法上應有所創(chuàng )新.當然.最好的做法是能夠通過(guò)立法形式明確規定城市規劃不可訴.

　　實(shí)際上.一些地方的立法已經(jīng)走在前頭。香港(收回官地條例)明確規定港府為公共利益出發(fā)的收地‘不因任何人蒙受損失或損害而對官方或任何其他人采取任何法律行動(dòng)或進(jìn)行任何訴訟一⑧.深圳市(土地征用與收回條例)明確規定收回土地的決定生效后收地主管部門(mén)可以實(shí)際占用該地并可視具體情況進(jìn)行處分.雖然收回土地是地地道道的具體行政行為但是前法明示收地不可訴堪稱(chēng)典范;后法隱含收地不可訴可訴的只能是收地補償決定，也值得稱(chēng)道.這些立法上的創(chuàng )新保障了城市規劃的順利實(shí)施提高了行政效率.

　　5結論

　　按照我國法律規定，由于城市規劃的制定和成果是抽象行政行為它們是不可訴的。結合我國目前的國情，應進(jìn)一步提倡城市規劃不可訴。提倡這樣的觀(guān)點(diǎn)有重要的城市規劃意義。

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