我國個(gè)人征信運轉模式的法律構建
信用是人類(lèi)社會(huì )交往的基本行為準則,而個(gè)人信用在整個(gè)社會(huì )信用體系中有基礎性的地位。隨著(zhù)我國經(jīng)濟的發(fā)展,個(gè)人信用制度的缺失已越來(lái)越成為制約經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步的重要因素。
摘要:個(gè)人征信運轉模式就是以個(gè)人征信機構設置為核心，包括監管模式以及立法模式的制度系統�！肮郊骖櫋蹦Ｊ较�，在個(gè)人征信機構設置上，以公共征信機構為基礎以私營(yíng)征信機構為主導;在監管模式上，采用專(zhuān)門(mén)機構集中監管與其他監管體制有機結合的綜合性監管;在立法上采用專(zhuān)門(mén)立法與配套制度結合的混合式征信立法。
關(guān)鍵詞:個(gè)人征信運轉模式;個(gè)人征信機構;征信監管個(gè)人征信運轉模式是統一的、普遍的個(gè)人征信制度運轉的基礎，根據我國經(jīng)濟及社會(huì )發(fā)展特征，采用公共個(gè)人征信機構與私營(yíng)個(gè)人征信機構并存的“公私兼顧”模式是恰當的選擇。
1.“公私兼顧”個(gè)人征信運轉模式的具體設計
1.1“公私兼顧”模式下個(gè)人征信機構設置。公共個(gè)人征信機構方面，中國人民銀行個(gè)人信用信息基礎數據庫已經(jīng)發(fā)展成為全國性個(gè)人征信機構，因此以其作為公共基礎設施在成本和效率上都是最優(yōu)選擇;在性質(zhì)上，有關(guān)領(lǐng)導曾表示該機構目標是成為獨立于央行的第三方股份公司，但筆者認為此做法不妥，理由有二：其一，該數據庫是央行主導下運轉的，股份制公司性的轉化難免造就一個(gè)全國性壟斷的征信業(yè)巨型企業(yè)。其二，公共機構是作為行業(yè)公共基礎設施而設立的，應當面向征信市場(chǎng)平等開(kāi)放，而股份制公司形式就意味著(zhù)其將數據庫據為營(yíng)利的工具，這無(wú)疑不利于私營(yíng)個(gè)人征信機構的立足。因此，公共個(gè)人征信機構在性質(zhì)上只能是一個(gè)公共部門(mén)，也只有這樣才會(huì )充分實(shí)現其作為基礎數據庫的公共服務(wù)職能。
隨著(zhù)我國人口流動(dòng)性的加劇，需要對個(gè)人信息經(jīng)常地更新，若由公共征信機構負責則難保效率。筆者倡議：一要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò )的功能，將央行數據庫與公共部門(mén)信息系統連接，實(shí)現基礎數據隨公共部門(mén)對個(gè)人信息的更新而更新;二發(fā)揮私營(yíng)機構的主動(dòng)性，開(kāi)設通道便于其及時(shí)將在業(yè)務(wù)開(kāi)展中了解的更新?tīng)顩r反饋給基礎數據庫;三借鑒當前個(gè)人社保號查詢(xún)系統，以身份證號碼和姓名為依據為每位公民建立賬戶(hù)供公民登錄相應信息目錄核實(shí)自己的信息。
對私營(yíng)個(gè)人征信機構而言，其管理與運作完全按照市場(chǎng)化模式進(jìn)行。在組織形式上，可學(xué)習美國采用公司制，統稱(chēng)為個(gè)人征信公司。在市場(chǎng)準入上，筆者認為不加區分采用核準制原則是不恰當的，理由有二：第一，我國征信實(shí)踐從發(fā)起到推動(dòng)都是依靠公權力實(shí)現的，個(gè)人征信市場(chǎng)存在自主經(jīng)營(yíng)不足行政干預有余的缺陷，再加上核準制下苛刻的準入條件和繁雜的審批程序，新生個(gè)人征信公司發(fā)展必將難上加難。第二，對從事征信評級業(yè)務(wù)的征信公司理應采用高標準準入制度規范其業(yè)務(wù)，而對僅從事基礎性征信服務(wù)的公司也實(shí)行審批，對提高服務(wù)水平的作用不大反而提高了運營(yíng)成本，增加了腐朽機會(huì );也正因信用評級業(yè)務(wù)更高的專(zhuān)業(yè)性，我國征信條例修改稿才專(zhuān)門(mén)刪去適用于信用評級活動(dòng)的規定。因此筆者認為，應借鑒證券法律對證券業(yè)務(wù)分項許可的做法，根據個(gè)人征信公司從事業(yè)務(wù)的不同區別門(mén)檻，營(yíng)造公平、公正、有序的競爭環(huán)境。
私營(yíng)個(gè)人征信機構的運作設計應當建立激勵機制確保征信服務(wù)有效性。筆者認為其運作應如下設計：首先授信主體要征得信息主體對于其信用進(jìn)行調查的允許，此為前提;接著(zhù)由作為征信產(chǎn)品使用者的授信機構直接與征信公司進(jìn)行征信服務(wù)的交易，并向其支付相應的費用;最后，授信主體將具體的征信產(chǎn)品交由信息主體進(jìn)行確認，如有異議再進(jìn)行進(jìn)一步的處理。這樣一方面利于降低征信公司與信息主體利益勾結而產(chǎn)生的道德風(fēng)險;另一方面以受信主體作為服務(wù)對象來(lái)甄選個(gè)人征信公司，激勵著(zhù)征信公司改善其業(yè)務(wù)水平;同時(shí)信息主體對征信產(chǎn)品的自我確認，為異議權的及時(shí)行使提供機會(huì )，也為侵權救濟的實(shí)現明確主體和爭議內容。另外，此機制中對征信服務(wù)的收費標準可以交市場(chǎng)自由決定，節約社會(huì )成本，提高市場(chǎng)效率。
2.“公私兼顧”模式下個(gè)人征信的監管設置
2.1征信業(yè)集中監管機構的設立與運作。在集中監管機構的設立上，有學(xué)者主張設立征信監督管理委員會(huì )，由國務(wù)院直接領(lǐng)導，獨立行使對征信業(yè)的監管職能。然而單獨的監督機構首先應以充分發(fā)展的征信行業(yè)和市場(chǎng)為依托才能發(fā)揮必要的效用，其所必需的大量的專(zhuān)業(yè)征信管理人才也須由征信行業(yè)來(lái)提供，而我國征信業(yè)尚處初步發(fā)展階段，行業(yè)的規模發(fā)展和統一市場(chǎng)的建立都尚待時(shí)日。因此筆者認為，設立單獨的征信業(yè)監管機構利于保障執法的權威性和中立性，然而目前只是理性構想和長(cháng)遠目標，非制度設計的最優(yōu)之選。
面對我國個(gè)人征信監管主體不明、監管效力不高等理由，筆者認為由中國人民銀行進(jìn)行集中監管是明智之舉：一方面我國征信實(shí)踐過(guò)程中人民銀行承擔了主要的工作，由其來(lái)負責監管是對資源的充分利用;另一方面“公私兼顧”模式下央行信用信息基礎數據庫是征信行業(yè)的基礎設施，以其為平臺由人民銀行對個(gè)人征信進(jìn)行集中監管也是有效的便宜之舉。在監管內容方面，除了依法受理并審查個(gè)人征信公司的設立申請、公司變更名稱(chēng)等重要情形的批準等通常事項、接受征信機構年度業(yè)務(wù)開(kāi)展報告外，監管機構還應負責組織從業(yè)資格考試，對取得資格的從業(yè)人員進(jìn)行年度考核，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)人才的培養。
2.2其他監管機制的完善。首先，要完善我國個(gè)人征信機構的內控機制，對業(yè)務(wù)開(kāi)展流程全程監控，以保障信息安全和征信產(chǎn)品的真實(shí)有效性。筆者倡議借鑒證券法律，建立個(gè)人征信業(yè)務(wù)的回避制度，對于征信公司的負責人及其從業(yè)人員執行職責時(shí)，凡被征信對象與本人或其親屬有利害關(guān)系的應當回避，防止工作人員的違規操作。
其次，要健全個(gè)人監督和司法救濟體制，發(fā)揮信息主體對于自身信用信息維持的主動(dòng)性。征信條例修改稿有征信機構每年向公民個(gè)人免費提供一次本人的信用報告的規定，但缺乏可操作性。筆者倡議由公民個(gè)人在任意工作日都可向征信公司提出免費報告獲取申請，征信公司應當在合理的期限內作出相應報告并以電郵等適當形式發(fā)給申請人;在范圍上應限為除法律禁止外的一切內容，具體內容由信息主體自由選擇;另外，設立異議反饋通道，便于信息主體對異議信息向征信機構提出更正要求。在個(gè)人征信行為而產(chǎn)生的侵權救濟體制的完善理由上，筆者倡議應當建立相應侵權民事責任，直接對受害人賠償的責任承擔方式才是實(shí)現權利救濟最有效的方式，才能充分地調動(dòng)個(gè)人對于征信活動(dòng)監督的積極性。
最后，征信協(xié)會(huì )自律監管機制也是征信國家征信業(yè)飛速發(fā)展的重要條件，因此要通過(guò)對專(zhuān)業(yè)人才的培養和引進(jìn)以創(chuàng )造優(yōu)良的社會(huì )環(huán)境等措施培育行業(yè)協(xié)會(huì )組織，以發(fā)揮行業(yè)自律對于個(gè)人征信業(yè)的有效監管效用。
3.“公私兼顧”模式下個(gè)人征信的立法
3.1征信基本法的規范內容。第一，立法明確個(gè)人征信行為客體，為個(gè)人征信的信息收集行為提供統一的法律依據。首先要禁止任何征信機構收集個(gè)人基因和指紋信息，理由在于該信息與個(gè)人信用狀況的形成和變化明顯不存在任何相關(guān)性;其次借鑒歐盟指令的立法經(jīng)驗，征信機構只有在為了信息主體的重大利益前提下才能收集個(gè)人的宗教信仰、血型、醫療等其他敏感性信息，并要以書(shū)面形式明確告知信息主體提供該信息可能產(chǎn)生的不利后果并征得信息主體的書(shū)面同意;再次，“公私兼顧”模式下可以根據公共與私營(yíng)兩類(lèi)性質(zhì)機構并存的設計，劃分個(gè)人信息為由公共性收集的個(gè)人基礎信息和由私營(yíng)征信公司收集的其他個(gè)人信息兩大類(lèi)：前者主要集中于政府公共機關(guān)或金融機構等部門(mén)，公共征信機構以職權收集利于保證效率和真實(shí)性，此類(lèi)信息包括:
(1)戶(hù)籍信息等基本身份信息;
(2)個(gè)人賬務(wù)和信貸信息等金融機構記錄的信息;
(3)法定時(shí)效內已決判決執行狀況、欠稅及犯罪等信息;
(4)其他由政府公共部門(mén)信息系統記錄的信息。其他的信息均由私人征信公司根據客戶(hù)要求依法定程序收集，以便其征信業(yè)務(wù)的開(kāi)展。
第二，立法明確個(gè)人征信活動(dòng)相關(guān)主體權利與義務(wù)，保障信息的自由流通和安全。筆者認為可借鑒美國《公平信用報告法》，賦予信息主體以下權利：
(1)決定權，即自由決定是否同意征信機構對其進(jìn)行征信及征信范圍和用途的權利;
(2)知情權，即有權免費查詢(xún)公共征信機構的本人信用信息，知曉個(gè)人征信報告具體內容、信息來(lái)源及信息提供者的情況;
(3)異議權和更正權，信息主體享有對于不實(shí)或有效性已過(guò)的信息向征信機構和信息提供者提出異議并要求個(gè)人征信機構進(jìn)行更正的權利。對于那些征信機構無(wú)法核實(shí)的信息的處理，筆者倡議在充分核實(shí)之前應當暫時(shí)進(jìn)行封鎖，不做任何修改，同時(shí)也禁止公布，以杜絕無(wú)法取證的爭訟。
其次，為征信機構、個(gè)人信息提供者及使用者設立如下法定義務(wù)：
(1)個(gè)人征信機構只有在除信息主體之外的信息使用者依法提供信息主體的書(shū)面同意證明之后才能向其提供個(gè)人征信服務(wù);未經(jīng)信息主體同意，征信機構禁止收集負面個(gè)人信息;當征信機構擬采用負面信息時(shí)，應通過(guò)合理途徑通知信息主體;依法對超過(guò)留存期限的信息進(jìn)行清理，一旦刪除不得擅自恢復。
(2)信息提供者應當依法配合個(gè)人征信機構的信息收集，不得在明知或應當知道的情況下提供不實(shí)信息，發(fā)現其提供的信息存在不實(shí)的應當及時(shí)告知征信機構并予以更正。
(3)信息使用者在向征信機構提出服務(wù)要求之前，必須以書(shū)面形式準確告知信息主體對其進(jìn)行信息收集的內容、目的和征信機構狀況;告知信息主體所享有的權利并取得其書(shū)面同意;按照與信息主體約定的用途使用信息，禁止二次使用，對信息的持有時(shí)間應以目的所需為限;任何信息使用者不得因性別、年齡、民族、宗教信仰、婚姻狀況等因素對信息主體作出歧視性的決定。
3.2相關(guān)配套制度的完善。相關(guān)配套制度的完善是征信基本法順利有效實(shí)施的必要條件，根據前文對于征信基本法的論述，筆者認為個(gè)人征信相關(guān)配套制度的完善主要包括以下方面：
首先，構建完備的失信懲罰機制，提高失信成本，將個(gè)人失信行為的制約由道德約束提升至立法禁止�？山梃b美國經(jīng)驗，一方面建立快速反應的失信舉報機制和誹謗者法律懲處機制;另一方面將個(gè)人失信記錄按時(shí)間分錄，確立合理懲罰尺度對不同程度失信行為施以處罰，完善被懲罰人申訴機制。其次，對已存法律中與征信基本法相沖突的規范調整和完善，輔助征信基本法的實(shí)施，例如出臺司法解釋為侵犯公民信息罪提供更為全面可行的操作性規定，為個(gè)人征信活動(dòng)的開(kāi)展確立更明確的法律保證。再次，完善我國的個(gè)人隱私權保護制度，實(shí)現信息公開(kāi)和隱私權保護的有機平衡，對《侵權責任法》進(jìn)行司法解釋以明確隱私權的具體內容并確立完善侵權救濟體制，推動(dòng)征信法律體系的完善。另外，根據我國市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展階段和社會(huì )接受度逐步建立個(gè)人財產(chǎn)申報制度、完善我國社會(huì )保障制度等其他與個(gè)人征信相關(guān)的配套制度，逐步確立統一的征信立法體系并實(shí)現確保個(gè)人信息動(dòng)與靜兩方面安全的立法目標。
參考文獻：
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