試論訴前調解制度的程序設置及完善
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論文摘要 訴前調解，是指人民法院在民商事案件立案審查時(shí)，認為該糾紛有可能通過(guò)調解解決的，經(jīng)由當事人同意暫緩立案，而將案件轉交人民調解委員會(huì )對糾紛進(jìn)行調解的一種糾紛解決方式。訴前調解有著(zhù)方便、高效、節約司法資源等優(yōu)勢。然鑒于我國立法目前并未對訴前調解制度加以明確規定，該制度在應用于實(shí)踐時(shí)也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。本文擬從訴前調解制度的實(shí)施背景、以及該制度較于民事訴訟糾紛解決方式的優(yōu)劣、及在實(shí)踐中存在的缺陷并嘗試就該制度的完善談?wù)勛约旱目捶ā?/p>
論文關(guān)鍵詞 訴前調解 調解協(xié)議 司法實(shí)踐
一、訴前調解制度產(chǎn)生的背景
自古以來(lái)，因調解制度在有效解決民事糾紛，減輕節約國家司法資源，維護社會(huì )的和諧穩定方面頗有成效，故而被廣泛的應用在我國的司法實(shí)踐中，是中國司法制度中極具特色的一部分。
不僅在我國，訴訟外調解制度的良好效果在世界各國也得到充分的認可，許多國家相繼創(chuàng )設了替代性糾紛解決機制，即ADR (Altemative Dispute Resolution) ，如美國制定的《解決糾紛法》明確鼓勵各地成立民間調解組織、實(shí)行民間調解制度;日本1951年頒布的《民事調解法》也規定調解協(xié)議書(shū)具有與判決書(shū)同等的法律效力。
但在當今和諧社會(huì )創(chuàng )建的形勢下，單純的訴訟調解顯然因糾紛解決途徑的單一性和制度本身的缺陷，已不能為社會(huì )轉型期較多的矛盾糾紛提供高效的糾紛解決機制，探索的目光轉而投向構筑多元化的糾紛解決機制，人民調解，行業(yè)性調解、陪審員調解等社會(huì )化調解方式紛紛進(jìn)入實(shí)踐并發(fā)揮積極作用。
訴前調解作為多元化糾紛解決機制之一，因克服了訴訟方式解決糾紛的成本高、時(shí)間長(cháng)、效率低等缺點(diǎn)，成為了我國替代性糾紛解決機制的重要形式。
二、訴前調解制度的優(yōu)勢所在
訴前調解制度，是指法院?jiǎn)?dòng)訴訟程序之前，經(jīng)法官釋明引導，在經(jīng)當事人同意暫緩立案后而將民事糾紛案件轉交人民調解委員會(huì )促成糾紛雙方達成調解協(xié)議，進(jìn)而化解糾紛的一項制度。若雙方達成協(xié)議的，可要求法院據協(xié)議書(shū)內容制作調解書(shū)，當事人可憑調解書(shū)申請法院強制執行;如若調解不成，當事人則可直接選擇立案進(jìn)入正常的訴訟程序。
訴前調解制度是一種將法院調解與社會(huì )調解相結合的新型調解方式，既獨立于民事訴訟程序而又與民事訴訟程序密切相連。在性質(zhì)上它屬于替代訴訟的糾紛解決機制，較民事訴訟程序他有著(zhù)自己獨特的優(yōu)勢：
一是對當事人來(lái)說(shuō)，訴前調解程序靈活簡(jiǎn)便，省時(shí)省力。鑒于當前立法在訴前調解制度并未有有明確的法律規定和相對繁瑣的程序要求，故糾紛當事人可不必嚴格遵循實(shí)體法和程序法規則進(jìn)行訴訟，所以該制度在操作上具有極大的靈活性和簡(jiǎn)便快捷性，能有效減少了審判工作的中間環(huán)節、縮短訴訟周期。大大節省了訴訟程序中訴訟當事人需大量支出的時(shí)間和金錢(qián)，能夠更好的挽回當事人的利益損失，讓其權益得到更快的救濟。
且訴前調解程序不需像訴訟程序經(jīng)過(guò)公開(kāi)審判，而是在人民調解員的主持下進(jìn)行的面對面的調節，能夠有效的保護雙方當事人的隱私。還有正是由于訴前調解程序簡(jiǎn)便，調解員甚至可以直接到當事人家中或所在的社區開(kāi)展調解活動(dòng)，在化解雙方矛盾的同時(shí)，也可在當地起到良好的教育示范作用，為緩和家庭成員間矛盾，維護鄰里間關(guān)系的和解方面作用明顯。
二是對于法院來(lái)說(shuō)，訴前調解程序節約了司法資源，減輕法院的工作壓力。訴前調解制度可以很好地起到分流案件的作用，一些事實(shí)清楚、爭議不大的民事糾紛在立案前通過(guò)調解就得以化解，能夠大大減少法院案件數量，緩解了目前法院工作案多人少的局面、從另一方面也保證了法院和法官可以有更多的精力投入到真正需要審判的案件上，更有利于提高法院法官的辦案質(zhì)量。
一些經(jīng)過(guò)訴前調解達成調解協(xié)議而進(jìn)入法院訴訟程序進(jìn)行確認的案件，同時(shí)也在一定程度上也提高了法院的民商事案件的調撤率與執行案件的自動(dòng)履行率。
三是對于社會(huì )來(lái)說(shuō)，訴前調解制度能緩和社會(huì )矛盾，改善司法的社會(huì )效果。訴前調解的面對面的協(xié)商比較民事訴訟中的審判對質(zhì)，能夠大大緩和雙方當事人在訴訟程序中表現出來(lái)的對抗性，避免正面沖突，在人民調解員主持下雙方當事人進(jìn)行的調解、協(xié)商能夠促使雙方理性、平和地解決糾紛。且從最終化解糾紛矛盾的效果上講，訴前調解比判決更能有效消除民事糾紛，且在調解過(guò)程中調解員在法律法規允許的范圍內還可將社會(huì )上的情理道德、公序良俗、傳統習慣等引入用以解決糾紛，較之民事訴訟依據法律法規進(jìn)行判決更符合社會(huì )實(shí)際，更具被大眾所接受的親和力。
三、訴前調解制度在實(shí)踐中存在的問(wèn)題
當前訴前調解制度作為我國一項重要的法制補充制度，彌補了目前民事訴訟制度所固有的一些缺陷而被許多法院廣泛采用，且如上所述存在著(zhù)諸多優(yōu)點(diǎn)，但在現階段作為新生事物的訴前調解制度相應的也存在一些問(wèn)題：
一是我國在立法上對于訴前調解制度的相關(guān)法律規定的缺失。目前我國現行民事訴訟法中還沒(méi)有明確的規定訴前調解制度，其在第八章所規定的調解也僅是是訴訟調解。2007年3月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調解在構建和諧社會(huì )中積極作用的若干意見(jiàn)》的第二條中指出，訴訟調解是我國訴訟制度的重要組成部分，是人民法院行使審判權的重要方式，是和諧司法的重要內容。和第十條規定人民法院應當進(jìn)一步完善立案階段的調解制度。立案后并經(jīng)當事人同意后，人民法院可以在立案階段對案件進(jìn)行調解�？梢钥闯鲆陨戏梢幎ㄒ矁H局限于對立案階段的訴訟調解的認可，而有關(guān)立案程序前的訴前調解的立法規定尚屬于空白。雖然各地法院對于訴前調解都有做一些嘗試的改革，并取得了一定的成效，但仍沒(méi)有統一的模式，缺乏相應的法律規范。在沒(méi)有法律明確規定的情形下所作的訴前調解行為有著(zhù)相當大的隨意性，而欠缺規范性的更容易導致各地區人民調解室的做法不一，影響到司法工作的公信力。
二是訴前調解人員的素質(zhì)有待提升。目前我國基層調解組織從業(yè)人員同實(shí)際需求還存有差距。一些發(fā)達地區的人民調解員可以經(jīng)過(guò)資質(zhì)考核從社會(huì )中吸取較為優(yōu)秀的調解人員擔任，但在基層農村，一般做法則是選擇當地村民或居民中擁有較高的威望和豐富的社會(huì )經(jīng)驗的老干部擔任，但相當這部分人因自身經(jīng)歷所限往往缺乏相關(guān)的法律知識儲備和法律適用經(jīng)驗，對于法律、法規了解不多、不深，讓這樣的調解員參與社會(huì )糾紛的調解，由其依照社會(huì )經(jīng)驗對糾紛事實(shí)來(lái)下判斷是不夠嚴肅的，也可能導致一些合情而不合法的結果出現，進(jìn)而有可能會(huì )損害國家或第三人的利益。而且現階段人民調解員的隊伍也才剛剛形成相應的調解人員也并未像律師執業(yè)隊伍那樣形成完善的道德規范和執行監督機制，顯然缺乏職業(yè)規范約束，這對于訴前調解長(cháng)遠發(fā)展是不利的。
三是訴前調解案件操作流程也需統一。目前我國對于訴前調解制度沒(méi)明確規定的情形下，各地法院實(shí)施的程序也形成了各自的調節模式，也涌現了一批優(yōu)秀的人民調解室，如湖州市吳興區法院“沈金汝法官調解工作室”和杭州市江干區法院“朱學(xué)軍法官調解工作室”，積累了一些豐富、有益的經(jīng)驗，但實(shí)際上各個(gè)人民調解室的做法并未統一。特別是在關(guān)于訴前調解制度在程序操作中，訴前調解案件的案件受理范圍、管轄范圍及證據材料要求方面，法院與人民調解室之間文書(shū)的交接、案件登記，訴前調解案件的審限要求，調解協(xié)議確認類(lèi)的案件的承辦庭室。省高院《民商事案件審前調解工作規程》(定稿)僅對審前案件的收費進(jìn)行了規定，卻未對確認民事調解協(xié)議案件收費標準進(jìn)行統一。
四是人民群眾對于訴前調解制度了的解和信任度還不夠。在立案引導階段發(fā)現大部分群眾表示不知道不大清楚可經(jīng)過(guò)訴前調解方式解決糾紛這項救濟途徑，對于人民調解委員會(huì )的職能作用也了解不深，同時(shí)也表現出來(lái)對人民調解行為效力的懷疑，還未能知道訴前調解所有的解決糾紛周期短、免費、方便等優(yōu)勢。
四、對于完善訴前調解制度的幾點(diǎn)思考
一是在立法上對訴前調解制度規定缺失的空白予以彌補。鑒于我國現行民事訴訟法中并沒(méi)有明確規定訴前調解制度，因此法院在訴前對糾紛進(jìn)行調解缺乏明確根據，所以筆者建議民事訴訟法對民事訴訟訴前調解制度予以專(zhuān)門(mén)的立法規定，并明對相應的程序規范予以明確，并可對一些特定類(lèi)的民事糾紛案件在立法上設定為進(jìn)入民事訴訟程序的前置程序，提高民商事案件進(jìn)入訴訟階段的準入門(mén)檻，有效地對各類(lèi)案件進(jìn)行分流進(jìn)而也能有效地促使司法效率的提高。
二是對調解人員進(jìn)行統一管理與培訓。要嚴格人民調解工作專(zhuān)職調解員資格準入制度，要綜合考核調解員的文化水平、業(yè)務(wù)能力、思想道德品質(zhì)等個(gè)方面素質(zhì)，由業(yè)務(wù)能力好、調解經(jīng)驗豐富、責任心強的優(yōu)秀審判員擔任調解員，要人民調解員素質(zhì)的好壞直接影響糾紛的調解效果，進(jìn)而影響到人民群眾對訴前調解這項制度的認同。
各地區法院可參考杭州余杭法院的做法，與司法局聯(lián)合從政法系統和基層退休老干部中擇優(yōu)聘用專(zhuān)職人民調解員，向社會(huì )公開(kāi)招聘專(zhuān)職人民調解員兼記錄員，同時(shí)實(shí)行勞動(dòng)派遣制，派遣至司法局后，再由司法局統一調度使用。
同時(shí)在人民調解員的培訓方面，可由由人民法院陪審員定期組織業(yè)務(wù)培訓，不定期的進(jìn)行工作指導，邀請人民調解員參與案件庭審等方式提升調解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
三是明確程序流程，充分保證當事人的訴訟權利�？茖W(xué)的程序設計應當堅持以效率、快捷為主要原則，注重糾紛解決的法律效果與社會(huì )效果統一，同時(shí)避免妨礙當事人訴權的自由行使。為能盡快的解決當事人的糾紛，應對訴前調解的期限予以限制，以十五日為限，根據實(shí)際情況經(jīng)當事人同意后可再延期一個(gè)月，期滿(mǎn)后仍不能達成調解協(xié)議的應當及時(shí)移交人民法院及時(shí)立案。
而對于訴前調解協(xié)議之訴的案件收費標準問(wèn)題，從鼓勵當事人積極通過(guò)人民調解途徑解決糾紛更好的實(shí)現司法社會(huì )效果方面考慮，建議免于收取案件受理費或可案件計費的方式收取費用。
對于民事調解協(xié)議書(shū)確認法院調解書(shū)的制作可統一由人民法院立案庭予以制作，并對確認案件的審理期限予以限制。建議明確規定訴前調解的時(shí)間為十五天，調解不成及時(shí)立案轉入審判庭開(kāi)庭審理，切實(shí)實(shí)現訴調對接，為化解糾紛提速。
亦可嘗試建立調“執行快速通道”，可在訴前調解中，對當事人達成的調解協(xié)議中有金錢(qián)給付義務(wù)的案件，及時(shí)立案并制作調解書(shū)，如一方不履行調解協(xié)議的，直接進(jìn)入執行程序，節省訴訟時(shí)間的同時(shí)，保護當事人的權利。
四是加大對訴前調解制度的宣傳力度。鑒于人民群眾對法院委托調解工作還不很了解，人民調解制度在糾紛解決機制中的作用被不斷邊緣化。人民法院可將人民調解工作室設立在法院立案窗口旁，加快訴前調解程序與民事訴訟程序間快速的銜接，充分發(fā)揮訴前調解制度快速、高效的優(yōu)勢，也減輕當事人的不必要的奔波訴累。另外為加深人民群眾對訴前調解糾紛調解機制的了解與信任，可在相關(guān)新聞媒體、報刊上加強宣傳活動(dòng)。亦可在各村委或居委會(huì )設立人民調解點(diǎn)，密切與群眾的聯(lián)系，經(jīng)當事人同意后也可邀請群眾旁聽(tīng)，加深宣傳效果。
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