試論當前我國行政決策聽(tīng)證制度的幾點(diǎn)思考
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論文摘要 建立健全科學(xué)民主決策機制包括健全行政決策機制，完善行政決策程序，健全決策跟蹤反饋和責任追究制度三部分內容。行政決策聽(tīng)證制度是完善決策機制的重要組成部分。本文將從實(shí)際具體案例入手，通過(guò)透徹的分析案例，總結出我國當前行政決策聽(tīng)證制度的幾點(diǎn)弊端，從而提出合理性建議，完善聽(tīng)證制度。
論文關(guān)鍵詞 聽(tīng)證 困境 行政決策
一、聽(tīng)證制度的淵源及在我國的形成過(guò)程
聽(tīng)證(hearing)來(lái)自于英國法古老的“自然公正”原則，由兩個(gè)程序原則所組成：一是任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官;二是任何人的辯護必須被公正地聽(tīng)取，亦即“聽(tīng)取另一方意見(jiàn)”原則。其第二個(gè)程序規則就是現在構成行政聽(tīng)證制度最早的法理基礎。而從法律意義上說(shuō)，聽(tīng)證制度最早是英國1215年的《自山人章程》中有關(guān)公民“法律保護權”的觀(guān)念和制度。后來(lái)，這種制度傳到美國，美國受其影響將它應用到立法和行政實(shí)踐當中，成為增加立法和加強行政民主化以及獲取資源的主要方法。隨著(zhù)民主觀(guān)念的提高，聽(tīng)證制度成為司法、立法和行政領(lǐng)域中一種行之有效的民主程序。
在我國，1996年通過(guò)了《中華人民共和國行政處罰法》，標志著(zhù)聽(tīng)證制度在我國的基本確立。1999年9月9日廣東省人大常委會(huì )舉行《廣東省建設工程招投標管理條例(草案)》聽(tīng)證會(huì )，成功標志著(zhù)聽(tīng)證制度在我國立法中的應用。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會(huì )議通過(guò)了《立法法》，其中第三十四條規定，列入議程的法律案，立法機關(guān)“應當聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )等多種形式”，我國聽(tīng)證制度正式進(jìn)入立法領(lǐng)域。
二、從具體案例分析我國的聽(tīng)證制度的主要弊端
(一)案例回顧：“出租車(chē)風(fēng)波”
2004年7月28日，銀川市政府在《銀川晚報》上刊登了“銀川市城市客運出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)權有償使用管理辦法”，準備自2004年8月1日起，對銀川市客運出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)權實(shí)行有償轉讓。這一新管理辦法顯然讓原有的城市客運出租車(chē)司機的利益受到很大損害，他們普遍對市政府收取有償使用金的做法不滿(mǎn)，7月30日開(kāi)始，出租車(chē)司機們開(kāi)始群體性上訪(fǎng)，并以集體來(lái)表達抗議。他們分別組織起來(lái)，到市政府、自治區政府和新聞單位進(jìn)行上訪(fǎng)，并組織一部分人圍堵道路、阻塞交通，并對堅持營(yíng)運的出租車(chē)和中巴車(chē)實(shí)施打砸行動(dòng)，導致40多輛機動(dòng)車(chē)被毀。銀川市政府面對危機首先采取強硬手段，出動(dòng)公安警察把4名涉嫌違法阻塞交通組織者刑事拘留，然后組織23個(gè)工作小組，深入全市各出租公司進(jìn)行調查研究，宣布停止執行引發(fā)爭議的新管理《辦法》，銀川市長(cháng)發(fā)表電視講話(huà)，首先對由于出租車(chē)停運給全市人民所帶來(lái)的不便表示道歉，再宣布《辦法》停止執行后，市政府在堅持依法、充分調研聽(tīng)證的基礎上，吸取外地經(jīng)驗，盡快制定出新的，讓各方都能夠接受的《辦法》來(lái)。8月3日，風(fēng)波終于平息，出租車(chē)全部恢復營(yíng)運。
(二)案例分析：聽(tīng)證，聽(tīng)而不證
這件事情的發(fā)生，我認為是由于部分出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者和營(yíng)運者，對市政府印發(fā)的《銀川市城市客運出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)權有償使用管理辦法》和《銀川市城市客運出租汽車(chē)更新管理規定》有一些誤解和意見(jiàn)引起的。但是事關(guān)廣大人民切身利益的規定出臺為何會(huì )招致這么多的誤解和意見(jiàn)呢?究其原因，銀川市政府在公共政策出臺的決策過(guò)程中沒(méi)有聽(tīng)取社會(huì )公眾的意見(jiàn)，沒(méi)有做到?jīng)Q策為民，民主行政。
在我國，國務(wù)院規定，涉及人民群眾切身利益的，一般應通過(guò)社會(huì )公示或聽(tīng)證會(huì )等形式聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，而銀川市卻從未向社會(huì )公示，也沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )。行政許可法規定，實(shí)施時(shí)必須有30天的準備期，而銀川市從公布到實(shí)施只有四五天的時(shí)間。對于依法行政，國務(wù)院有要求，其中包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民等等，銀川市的做法恰恰與這些要求相悖。如果銀川政府在做出決策前能通過(guò)各種公開(kāi)透明的渠道向社會(huì )公示，收集各利益相關(guān)者的意見(jiàn)和建議，充分權衡利弊再做出決策，那么這場(chǎng)風(fēng)波是完全可以避免的�！奥�(tīng)證”成為近年來(lái)我國公共生活的一個(gè)關(guān)鍵詞。通過(guò)聽(tīng)證，使處于博弈雙方的利益主體達成妥協(xié)與認同，能夠消解公共管理的初始風(fēng)險，更容易提升公共管理的效率。
而在另一方面，銀川事件也讓我們看到了聽(tīng)證制度的尷尬。銀川市政府相關(guān)部門(mén)最終放棄了聽(tīng)證這一點(diǎn)上，顯示出，聽(tīng)證并沒(méi)有成為公共生活的一種必由路徑，在公共生活中政府對“我說(shuō)了算”的“自信”仍遠遠大過(guò)對民意的尊重。這種尷尬也讓我們看出，聽(tīng)證制度之所以在很多地方形同虛設的原因。
套用一句話(huà)就是：聽(tīng)證必須被信仰，否則它形同虛設。在公共管理中，我們需要的不僅是聽(tīng)證的形式，更需要聽(tīng)證的效力。與其說(shuō)銀川事件凸顯出了聽(tīng)證是不可或缺的，不如說(shuō)，只有真正發(fā)揮聽(tīng)證的效力，才能保證不再發(fā)生類(lèi)似的事件。如何減少決策失誤，建立科學(xué)民主的決策機制，實(shí)現決策的科學(xué)性、正確性一直是我國政府和學(xué)界對決策問(wèn)題討論的核心和關(guān)注焦點(diǎn)。
(三)總結我國聽(tīng)證制度的幾點(diǎn)弊端
通過(guò)對“銀川市出租車(chē)風(fēng)波”這一案例的透徹分析，我們可以總結出當前我國聽(tīng)證制度的主要弊端。
第一，體制規范缺陷。盡管聽(tīng)證制度在我國的推行還是有些成果的。但是仍然還存在一些不可避免的問(wèn)題所在：什么樣的公共事務(wù)需要舉行公眾聽(tīng)證會(huì )以及什么樣的人有資格參加聽(tīng)證會(huì )等等的現實(shí)問(wèn)題。根據我國現有法律的規定，這些還不是很明確。諸如案例中的銀川市，并沒(méi)有把出臺的《辦法》作為要采取聽(tīng)證的公共事務(wù)，這勢必會(huì )引起相關(guān)利益者的不滿(mǎn)，引發(fā)騷亂，既影響了《辦法》的執行，又擾亂了公共秩序。
第二，體制主體缺陷。政策的制定者往往才是召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )的發(fā)動(dòng)者�？墒�，這些制定政策的人往往把聽(tīng)證會(huì )所搜集到的信息和材料置之一旁，所召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì )也只是向社會(huì )和公眾下達政策，并不是通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )來(lái)得到的公眾信息，從而進(jìn)一步的來(lái)改善意見(jiàn)。使得在政策發(fā)布之后，無(wú)法收到公眾的支持，導致政府形象受損。而銀川推行的《辦法》就沒(méi)有考慮采取聽(tīng)證的形式，對于放棄聽(tīng)證這一舉動(dòng)可以看出，我國的聽(tīng)證會(huì )多半還是形同虛設的，沒(méi)有發(fā)揮其真正的功能。
第三，體制客體缺陷。與政策利益相關(guān)的公民或團體被稱(chēng)為聽(tīng)證會(huì )的客體。但由于我國在選取聽(tīng)證代表的制度上還不完善，一些與政策無(wú)關(guān)的公民，或是與政府聯(lián)系緊密的機構常常被選為聽(tīng)證代表。甚至這些代表會(huì )站在政府的立場(chǎng)，為政策宣傳，這就使得公共政策失去了公共性和合法性，公民們參與聽(tīng)證會(huì )的積極性受挫，從而導致政治的冷漠。從案例中我們可以看出，銀川市政府在出臺政策時(shí)，并沒(méi)有顧及城市客運出租車(chē)司機的利益，也沒(méi)有在出臺前爭取他們的意見(jiàn)，這直接導致了出租車(chē)司機們的強烈抗議，最終是的政策夭折。
三、對于完善我國聽(tīng)證制度的幾點(diǎn)建議
(一)進(jìn)一步規范、完善現行聽(tīng)證制度的具體程序
目前，在我國不管是價(jià)格法、還是許可法，雖然這些法律都確立了與之對應的公眾聽(tīng)證制度，但是卻沒(méi)有明確的規定聽(tīng)證會(huì )的具體內容和程序，這就使得聽(tīng)證會(huì )的公平、公正的價(jià)值無(wú)法得到有效的體現，所以，明確規定公眾聽(tīng)證會(huì )的具體內容和程序，是為了使得聽(tīng)證制度更加的完善和規范。
(二)提高聽(tīng)證的透明度，確保聽(tīng)證制度作用的體現
眾所周知，公眾聽(tīng)證制度的具體要求就是公開(kāi)、透明。聽(tīng)證制度是否能做到透明也是最為突出、嚴重的問(wèn)題。任何級別、任何性質(zhì)的聽(tīng)證會(huì )，都應該在召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )之前，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間通過(guò)新聞媒體和記者來(lái)向社會(huì )大眾公布相關(guān)材料和方案。只有這樣，才能讓社會(huì )大眾第一時(shí)間內通過(guò)不同的渠道或間接或直接的表達出自己的相關(guān)見(jiàn)解。如此之外，聽(tīng)證會(huì )還應該有一定數量的聽(tīng)眾作為旁聽(tīng)，一些涉及社會(huì )重大熱點(diǎn)問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì )還可以通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò )的形式進(jìn)行現場(chǎng)直播，來(lái)確保聽(tīng)證制度的實(shí)施作用。
(三)公開(kāi)聽(tīng)證結果和決策結果，建立對聽(tīng)證會(huì )意見(jiàn)的反饋機制
由于我國的聽(tīng)證制度在公共政策制定的領(lǐng)域中只是扮演者咨詢(xún)的角色，所以，聽(tīng)證制度能否有效的實(shí)現它的意義就是要看最終的決策結果是否可以得到采用。為了使得聽(tīng)證的效果對于重大決策的影響力，向社會(huì )和公眾公布聽(tīng)證結果和最終決策還是十分的必要的。最后，還應該建立對聽(tīng)證會(huì )意見(jiàn)的反饋機制，及時(shí)吸收反饋意見(jiàn)，不斷做出調整和努力，對于已經(jīng)采納和未經(jīng)采納的意見(jiàn)都要附有詳細的原因說(shuō)明。
(四)廣泛的征求聽(tīng)證參與者和利益相關(guān)者的意見(jiàn)，并從法律角度上進(jìn)行大力宣傳
要想聽(tīng)證制度能有良好的效果，最重要的輔助手段就是應該向各個(gè)聽(tīng)證代表們廣泛的爭取意見(jiàn)，再對這些看似毫無(wú)關(guān)系的意見(jiàn)進(jìn)行細致的分析，得出重要的結論。具體征求意見(jiàn)的的方式可以是通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)家講座和專(zhuān)題會(huì )議、無(wú)記名的投票方式，讓公眾了解即將做出的行政決策的內容，從而提出各種可行的意見(jiàn)，能否舉行聽(tīng)證制度以及如何舉行聽(tīng)證會(huì )的重要依據就在于這些寶貴的意見(jiàn)中。同時(shí)，在社會(huì )宣傳方面，我們還要進(jìn)行大量的法制宣傳，充分利用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )等現代化的傳播手段，積極倡導公民參與到各種聽(tīng)證中來(lái)，逐步形成“先聽(tīng)證后許可”的社會(huì )聽(tīng)證狀況，也使得使政府的公共管理更加得透明與科學(xué)，進(jìn)一步提高政府的公信力。
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