淺談我國環(huán)境保護法的立法模式論文
淺談我國環(huán)境保護法的立法模式內容提要： 受傳統立法模式的影響，我國的環(huán)境保護立法采單一立法模式。而結合我國環(huán)境保護與管理的理論和實(shí)踐，采取綜合立法模式將是我國環(huán)境保護立法的最佳選擇。
一、環(huán)境保護立法模式概要
立法模式是指一國立法所采取的方法、結構、體例及形態(tài)。環(huán)境保護法的立法模式則是指在環(huán)境保護立法的決策和制定過(guò)程中，立法機關(guān)所采取的方法、結構、體例及形態(tài)的總稱(chēng)。
總體而言，環(huán)境保護法的立法模式主要分為環(huán)境保護立法的目標模式和環(huán)境保護立法的法體模式。
環(huán)境保護立法的目標模式?jīng)Q定著(zhù)環(huán)境保護法的指導思想和調整對象。明確環(huán)境保護立法的目標模式，有利于確定環(huán)境保護法的任務(wù)和目的。從目前環(huán)境保護與管理的理論和實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境保護立法的目標模式主要體現在以下立法理念和立法原則上，即：運用綜合生態(tài)系統方法進(jìn)行管理，發(fā)揮各自然生態(tài)系統及人工生態(tài)系統的整體功能;改善生產(chǎn)工藝和技術(shù)，促進(jìn)區域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展;綜合協(xié)調人的利益與生態(tài)系統自身的自然利益，促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )的和諧、持續發(fā)展。
環(huán)境保護立法的法體模式主要是指各種不同層級的環(huán)境保護法以何種形態(tài)作為表現方式。大體來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護立法的法體模式可分為三種類(lèi)型：
(一)統一基本立法模式，即一國制定一部統一的環(huán)境保護基本法對各種環(huán)境保護和管理活動(dòng)進(jìn)行調整。如1969年美國制定的《國家環(huán)境政策法》，1973年羅馬尼亞制定的《環(huán)境保護法》，1995年2月俄羅斯聯(lián)邦杜馬通過(guò)的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì )主義共和國自然環(huán)境保護法》等都屬于各國的環(huán)境保護基本法;
(二)單行法律法規模式，即指通過(guò)分別制定單獨的環(huán)境保護法律、法規對表現為各環(huán)境要素和環(huán)境組分的環(huán)境進(jìn)行保護和管理的活動(dòng)進(jìn)行調整，如瑞典的《水系保護法》，英國的《土地排水法》，甘肅省于2003年通過(guò)的《甘肅省濕地保護條例》等法律、法規的制定即屬該立法模式;
(三)混合立法模式。該立法模式具體是指根據各個(gè)國家和地區濕地保護的特點(diǎn)，采用統一基本立法模式和單行法律法規模式相結合的方式進(jìn)行濕地保護立法的模式�；旌狭⒎Ｊ绞乾F代各國環(huán)境保護立法最為多見(jiàn)的立法模式。自上個(gè)世紀六、七十年代以來(lái)，世界范圍內許多國家曾先后開(kāi)始采用該立法模式，將其運用于環(huán)境保護立法之中。如美國、日本、英國、俄羅斯等國曾先后制定了關(guān)于環(huán)境保護的基本法律，也制定了針對各環(huán)境要素的保護和利用以及具體環(huán)境污染防治等方面的法律。
除單獨采用目標模式和法體模式進(jìn)行立法之外，綜合運用目標模式和法體模式相結合的立法模式，即環(huán)境保護的綜合立法模式也是現代許多國家所采用的環(huán)境保護立法模式，這主要是由環(huán)境保護法所保護的生態(tài)系統所具有的結構和功能的完整性、體系性等特點(diǎn)決定的，如荷蘭、德國、美國等國在其環(huán)境保護立法中都采用這種立法模式。
二、我國環(huán)境保護法的立法模式選擇--綜合立法模式
目前，綜合生態(tài)系統方法 [1] [1]已經(jīng)成為指導包括我國環(huán)境法在內的全球“第二代環(huán)境法”發(fā)展的重要理念和方法。結合綜合生態(tài)系統方法的綜合性 [1] [1]、公益性、靈活性等特點(diǎn)和已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗，我國環(huán)境保護立法應采取綜合立法模式。具體而言，綜合立法模式至少包括以下內容：
(一)目標模式和法體模式的綜合
目標模式通常表現為一定歷史階段國家、社會(huì )對相關(guān)立法的宗旨、任務(wù)、目的的總體認識和態(tài)度，彰顯著(zhù)時(shí)間向度的立法特點(diǎn)，因而體現出一國立法理念的更新和法律的動(dòng)態(tài)發(fā)展情況;法體模式則是指國家在既定的立法體制下創(chuàng )制的各法律形態(tài)，反映著(zhù)空間向度的立法形式特點(diǎn)，因而具有相對靜止性。因此，立法應當綜合體現時(shí)間向度和空間向度的動(dòng)態(tài)變化特征，以適時(shí)、適地地調整特定社會(huì )關(guān)系，尤其對于理念正在不斷更新，區域特征非常明顯的環(huán)境保護法來(lái)說(shuō)，其立法更應體現目標模式和法體模式相結合的綜合立法模式。因而，目標模式和法體模式的綜合是當下我國環(huán)境保護立法模式最為重要的內容和特征。
根據對立法目標模式的一般理解，環(huán)境保護立法的目標模式?jīng)Q定著(zhù)該立法的指導思想和調整對象。明確我國環(huán)境保護立法的目標模式，有利于確定立法任務(wù)和目的。當下，在我國環(huán)境保護中，確立綜合生態(tài)系統管理的理念有著(zhù)重要的理論基礎、制度基礎、社會(huì )基礎和實(shí)踐基礎。
具體而言，現代自然科學(xué)和人文社會(huì )科學(xué)的深入、綜合發(fā)展為我國生態(tài)環(huán)境保護確立綜合生態(tài)系統管理的理念提供了重要的理論基礎;我國生態(tài)環(huán)境保護中的現有管理體制為確立綜合生態(tài)系統管理的理念提供了制度基礎;我國生態(tài)環(huán)境保護工作的整體性要求是確立綜合生態(tài)系統管理理念的社會(huì )基礎;其它國家和地區在綜合生態(tài)管理理念下的成功立法經(jīng)驗和中國/全球環(huán)境基金干旱生態(tài)系統土地退化防治伙伴關(guān)系的國家規劃框架(PRC-GEF-OP12-CPE)的第一個(gè)項目(簡(jiǎn)稱(chēng)GEF-OP12)，即旨在防治甘、青、新、寧、蒙、陜六省區土地退化能力的合作項目為我國生態(tài)環(huán)境保護確立綜合生態(tài)系統管理理念奠定了重要的實(shí)踐基礎。因而，我國環(huán)境保護立法的目標模式應當體現在以下立法理念和立法原則，即：運用綜合生態(tài)系統方法進(jìn)行管理，發(fā)揮各自然生態(tài)系統及人工生態(tài)系統的整體功能;改善生產(chǎn)工藝和技術(shù)，促進(jìn)區域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展;綜合協(xié)調人的利益與生態(tài)系統自身的自然利益，促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )的和諧、持續發(fā)展。
對于我國環(huán)境保護立法的法體模式，則應當采取混合型模式，即統一基本立法模式和單行法律法規模式相結合的模式，而不宜采用某種單一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我國環(huán)境保護的立法體制和立法特點(diǎn)所決定的。就我國環(huán)境保護的立法體制而言，中央立法就環(huán)境保護的全局性、一般性要求作出規定。地方立法應在中央立法的框架內，根據具體情況，作出補充規定或執行性規定。
其中，對于特殊的生態(tài)區域，還有各效力層級的特殊區域生態(tài)保護立法。這種“一元二級多層次”的生態(tài)保護立法模式遵循了從一般到特殊、從抽象到具體的基本規律，對于整體生態(tài)系統、區域生態(tài)系統以及各生態(tài)要素的單獨保護有重要意義。就我國環(huán)境保護的立法特點(diǎn)來(lái)看，全國各區域的自然生態(tài)環(huán)境各異。西有荒漠戈壁，南有丘陵水鄉。不同的自然生態(tài)環(huán)境應附之以不同的保護手段。在立法層面，各區域生態(tài)系統、生態(tài)要素保護法須因地制宜，分別規制。這種需求反映在立法法體模式上，就是一般基本立法和各單行立法相結合，即混合立法。在我國環(huán)境保護立法中，法體主要表現為有關(guān)我國全國性環(huán)境保護的法律、法規，地方性環(huán)境保護法規、規章，民族地區有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單性條例以及特殊“一區一法” �；旌狭⒎ǖ姆w模式就是指上述法體的相互協(xié)調與配合。
作為重要的部門(mén)立法，我國環(huán)境保護立法也應當在綜合生態(tài)系統管理理念的指導下，整合已有的各環(huán)境保護立法，制定具有普遍指導意義的全國性環(huán)境保護法律法規、地方性環(huán)境保護法規、規章，民族區域有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例以及特殊的“一區一法”,以全面維護我國生態(tài)環(huán)境功能與結構的完整性。其中，具有普遍指導意義的全國性環(huán)境保護法律法規是指全國人大及其常委會(huì )或國務(wù)院制定的法律效力及于全國范圍，即對全國整體的環(huán)境保護具有普遍指導意義的基本法律和重要法規。
目前，社會(huì )各界正在呼吁由全國人大制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》
[3]盡快出臺，以全局、系統、協(xié)調地規制各種不當的自然資源開(kāi)發(fā)、利用行為和各種破壞、污染環(huán)境的行為，維護生態(tài)系統的平衡。由全國人大制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》的盡快出臺，既是環(huán)境與資源法作為一門(mén)獨立法律部門(mén)出現的重要標志，更是協(xié)調該部門(mén)法與其他部門(mén)法關(guān)系的必需;地方性環(huán)境保護法規、規章則是指地方人大和政府在立法權限范圍內，依照全國性環(huán)境保護法律法規所制定的適用于地方環(huán)境保護的各種立法形態(tài)。
2003年出臺《甘肅省濕地保護條例》即屬此種立法;民族區域有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例是指我國廣大的民族自治地方的立法機關(guān)在立法權限范圍內，依照上位法的基本原則和精神，結合本民族區域的環(huán)境與資源特點(diǎn)，制定的適用的該自治地方區域生態(tài)環(huán)境保護的特殊立法形態(tài)，如今年年初新疆維吾爾自治區人大代表提議的《自治區濕地保護條例》;“一區一法”則是指按照特殊自然生態(tài)區域進(jìn)行特殊立法的方法，如2003年青海省人大常委會(huì )通過(guò)的《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》。
(二)各級、各類(lèi)立法的相互綜合
1.國家立法和地方立法的綜合
國家立法和地方立法的綜合實(shí)指國家立法和地方立法的相互配合和協(xié)調的問(wèn)題。根據我國立法法第六十三條、第七十一條、第七十三條的規定，地方各立法機關(guān)在不同憲法、法律、行政法規等中央立法相抵觸的前提下，可以在本轄區內制定執行性或創(chuàng )制性的地方性法規和規章。按照綜合立法模式的要求，在我國環(huán)境保護立法過(guò)程中，必須要處理好全國性環(huán)境保護法律、法規與地方性環(huán)境保護法規、規章及民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例之間的關(guān)系，以及全國性環(huán)境保護法律、法規，地方性環(huán)境保護法規、規章，民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例與特殊“一區一法”之間的關(guān)系。全國性環(huán)境保護法律法規為地方性環(huán)境保護法規、規章和民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例的制定提供原則性、一般性指導;地方性環(huán)境保護法規、規章和民族地方有關(guān)環(huán)境保護的自治條例、單行條例應在全國性環(huán)境保護法律法規的范圍內進(jìn)行具體規定;特殊的“一區一法”也應與全國性環(huán)境保護法律法規和地方性環(huán)境保護法規、規章相互協(xié)調。只有處理好國家立法與地方立法的相互配合和協(xié)調問(wèn)題，才能有效地發(fā)揮處于不同效力層級的環(huán)境保護法律的作用。
2.創(chuàng )制性立法和執行性立法的綜合
環(huán)境保護的創(chuàng )制性立法是指一定的立法機關(guān)在法定立法權限范圍內，依照憲法等上位法進(jìn)行的自主性的環(huán)境保護立法。如全國人大及其常委會(huì )、國務(wù)院等創(chuàng )制全國性的環(huán)境保護法律、法規的立法活動(dòng)、地方有權人大和政府在法律規定的范圍內制定的該地方區域環(huán)境保護的法規和規章等。環(huán)境保護的執行性立法則是指有關(guān)立法機關(guān)為了貫徹、實(shí)施上一層級的環(huán)境保護法而制定的具體執行性規則。如國務(wù)院制定的關(guān)于具體執行全國人大制定的法律的實(shí)施細則即屬此類(lèi)。我國在環(huán)境保護立法時(shí)，創(chuàng )制性立法和執行性立法應當實(shí)現最大程度的綜合：創(chuàng )制性立法為執行性立法提供了全局性、一般性指導;執行性立法為創(chuàng )制性立法的實(shí)施設計了具體可行的步驟、方法。
3.環(huán)境保護基本立法和環(huán)境各要素、組分保護立法的綜合
環(huán)境保護基本立法是就全國性生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體性、一般性法律保護的立法類(lèi)型;環(huán)境各要素、組分保護立法則是指單獨就組成生態(tài)系統的各生態(tài)要素如土壤、水流、動(dòng)植物等以及表現為生態(tài)系統各組成部分的生態(tài)單元進(jìn)行法律保護的立法類(lèi)型。從現有立法來(lái)看，環(huán)境保護基本立法不夠完善，而各生態(tài)要素、組分保護法卻層出不窮。
加之各生態(tài)要素保護法的制定往往側重各要素主管部門(mén)的自身利益，因此，這種狀況易造成了我國環(huán)境保護中的有法不治，各種環(huán)境與資源破壞行為有增無(wú)減，生態(tài)環(huán)境的整體功能每況愈下。因此，從生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，其法律保護應當體現整體性、全局性的特點(diǎn)，即在我國環(huán)境保護立法中，一方面，應當全面統籌各生態(tài)要素、組分保護立法之間的協(xié)調，另一方面，應當協(xié)調環(huán)境保護基本立法和各要素、組分保護立法之間的關(guān)系。
4.國家制定法和地方環(huán)境習慣法的綜合
國家制定法和地方環(huán)境習慣法的綜合是指正確處理好國家制定法和地方環(huán)境習慣法在適用中的協(xié)調和沖突關(guān)系的問(wèn)題。
相對于國家制定法來(lái)說(shuō)，地方環(huán)境習慣法是人們在長(cháng)期的生活中所形成的為本地區所特有的關(guān)于人與自然關(guān)系的法文化形態(tài)，與人們賴(lài)以生存的自然環(huán)境緊密相關(guān)，體現了人們與自然相互抗爭和妥協(xié)的歷史進(jìn)程。作為一種獨特的法文化形態(tài)，地方環(huán)境習慣法的形成以一系列與自然環(huán)境有關(guān)的地方習慣為基礎，最初主要表現為生活在一定區域的先民對生存環(huán)境和自然狀況的直觀(guān)認識、信仰、依賴(lài)、愛(ài)憎等情感和對自然環(huán)境進(jìn)行改造而形成的物質(zhì)形態(tài)。這些習慣長(cháng)期地被人們遵守，并被反復適用于調處人與自然以及與自然相關(guān)的人與人之間的關(guān)系中，因而形成了具有約束力的習慣法。
我國是一個(gè)多民族聚居的國家，民族分布極為廣泛，因而，有關(guān)環(huán)境保護的地方習慣法便被賦予了更強的生命力。這些地方習慣法在規制人們破壞自然環(huán)境的行為、調處人們在自然資源利用中的各種糾紛時(shí)，對適用于各環(huán)境區域的國家制定法起到了極大的補充、輔助作用，甚至在某些情況下不同程度地替代了國家制定法的適用。因此，在進(jìn)行我國環(huán)境保護立法時(shí)，必須要處理好國家制定法與地方環(huán)境習慣法之間的協(xié)調和沖突問(wèn)題，使國家制定法與該區域地方環(huán)境習慣法相互融合，內化為當地人們保護環(huán)境的內心意志和自我行為。
(三)方法的綜合
1.按照生態(tài)環(huán)境的整體性進(jìn)行管理
綜合立法模式源自生態(tài)系統結構和功能的完整性。因此，綜合立法模式要求在我國環(huán)境保護立法時(shí)，要突破傳統的按照行政區域和部門(mén)進(jìn)行管理的模式。通過(guò)跨行政區域和跨部門(mén)管理來(lái)保護生態(tài)環(huán)境，是綜合生態(tài)系統方法的基本要求。國內已有一些成熟的經(jīng)驗值得考慮，例如黃河流域管理委員會(huì )對全流域的生態(tài)環(huán)境具有綜合協(xié)調和咨詢(xún)功能，鄱陽(yáng)湖流域的山江湖開(kāi)發(fā)治理委員會(huì )具有部門(mén)協(xié)調和決策咨詢(xún)功能�？缧姓䥇^域管理并沒(méi)有一個(gè)固定的模式，而要根據我國的政治體制、區域政府行政能力、文化歷史背景、資源利用方式和傳統管理模式等多種政治、經(jīng)濟、社會(huì )和文化因素做長(cháng)期的、漸進(jìn)的機制安排。這種機制安排包括法律、法規、政策和地方規章的安排，上一級行政首長(cháng)領(lǐng)導下的協(xié)調機構安排以及區域政府之間長(cháng)期或短期的協(xié)調和合作機制安排等。
[2]針對目前部門(mén)分治、部門(mén)利益嚴重的管理現狀，從立法層面上確立環(huán)境保護主管機關(guān)享有相應的行政權力以協(xié)調各環(huán)境要素主管機關(guān)的制度，將是實(shí)現跨部門(mén)管理濕地的基礎和前提。
2.科學(xué)方法和制度管理方法的綜合
環(huán)境科學(xué)、生物科學(xué)等先進(jìn)自然科學(xué)的發(fā)展為我國生態(tài)環(huán)境保護提供了現代方法論指導，也為環(huán)境管理制度的革新提供了強有力的理論支撐。推廣先進(jìn)的自然科學(xué)知識，大力發(fā)展區域循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)效益補償等措施，是我國環(huán)境保護的重要舉措，也是綜合生態(tài)系統方法的基本要求，更是我國環(huán)境管理的必需抉擇。
3.綜合三種調整機制的方法
三種調整機制即行政機制(第一種調整機制)、市場(chǎng)機制(第二種調整機制)和社會(huì )公眾參與的機制(第三種調整機制)。傳統的行政機制對于環(huán)境與資源管理起到了重要的作用，但是，行政機制的單純調整往往導致政府失靈，如“公有地的悲劇”暴露了單純行政機制的不足。于是市場(chǎng)機制應用而生，但是自發(fā)的市場(chǎng)調整機制在環(huán)境與資源的保護與利用上亦出現了市場(chǎng)的自我盲目等市場(chǎng)失靈現象。面對政府能力的有限和市場(chǎng)的先天缺陷，試圖從制度層面確立并維護一個(gè)強大的、活躍的、參與式的第三領(lǐng)域或公民社會(huì )，使國家對公民更加負責任，使市場(chǎng)更具有人情味、道德味和文化味，彌補政府能力不足和市場(chǎng)缺陷，是很有必要的。
[3]在我國環(huán)境保護中，也同樣存在第一、二種調整機制的不足，因此，充分發(fā)揮第三種調整機制即社會(huì )公眾參與機制的作用，對于彌補第一、二種調整機制的不足，實(shí)現我國環(huán)境保護中的環(huán)境民主有著(zhù)重要的革新意義。
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