完善法律制度 推進(jìn)村民自治

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　　【摘要】村民自治屬于典型的“鄉政村治”模式，即在鄉鎮建立政府，實(shí)行行政管理，鄉鎮以下設立村民委員會(huì )，實(shí)行村民自治。

　　這種模式在一定程度上推進(jìn)了農村經(jīng)濟社會(huì )建設，但隨著(zhù)時(shí)間的推移，此模式設計的局限性已日益顯現，尤其是鄉鎮行政權與村民自治權關(guān)系不和諧理由日益突出。

　　在堅持村民自治制這一農村基本政治制度前提下，必須創(chuàng )新完善村治機制。

　　【關(guān)鍵詞】村民自治;主導性;協(xié)調性;自主性

　　隨著(zhù)1990年代的村民自治制在我國農村的普遍推行，村莊治理模式發(fā)生了根本變化。

　　其突出表現是：在鄉一級建立鄉鎮政府，實(shí)行行政管理，鄉鎮以下設立村民委員會(huì )，實(shí)行村民自治。

　　這種制度在建立之初確實(shí)推動(dòng)了農村物質(zhì)文明和政治文明的發(fā)展，但隨著(zhù)農村社會(huì )的轉型與分化，村民自治制度的設計與農民自治權的現實(shí)行使尚存在一定差距。

　　因此，完善村民自治機制，實(shí)現十八大提出的“要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿(mǎn)活力的基層群眾自治機制”的目標，是當前做好農村工作必須著(zhù)力研究的一個(gè)課題。

　　一、鄉鎮行政權與村民自治權關(guān)系的法制基礎

　　我國82年憲法明確規定：“城市和農村居民按居住地區設立的居民委員會(huì )或村民委員會(huì )是基層群眾性自治組織。”這表明憲法從根本法角度把國家的政治組織與村級自治組織作了制度化的區分。

　　《村民委員會(huì )組織法(試行)》規定：村民委員會(huì )是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織;村民自治方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

　　《村民委員會(huì )組織法》第4條規定：“鄉鎮政府對于村民委員會(huì )的工作給予指導、支持和幫助，鄉鎮政府不得干預屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會(huì )協(xié)助鄉鎮政府開(kāi)展工作。”該項規定明確了鄉鎮政府與村委會(huì )的權力邊界。

　　因此，鄉鎮政府與村委會(huì )不是上下級的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，而是工作上的指導、支持和幫助關(guān)系。

　　二、鄉鎮行政權與村民自治權關(guān)系的現實(shí)困境

　　雖然憲法與法律都已規定了鄉鎮與村委會(huì )之間的關(guān)系，劃定了鄉政治權力與村自治權各自的運作空間，但我國政治體制的特殊性以及鄉鎮作為我國最基層的地方政權的特殊地位造成了鄉政治權與村自治權的斷裂;同時(shí)鄉村利益的分割在一定程度上造成了“兩權”在功能上的沖突，由此導致了在實(shí)際運作中兩種權力界限不清、職責不明、互相侵權的現象時(shí)有發(fā)生。

　　從某種作用上說(shuō)，農村中絕大部分村是“行政村”，而非法律作用上的“自治村”。

　　現實(shí)情況是，鄉鎮政府往往直接領(lǐng)導村委會(huì )工作，甚至以粗暴方式干預村自治權。

　　況且村一級的權力組織，不僅有村委會(huì )，還有村黨組織，且村黨組織與村委會(huì )關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，村黨組織又受鄉鎮黨委領(lǐng)導。

　　這種制度設計使得鄉與村的關(guān)系變得模糊起來(lái)。

　　同時(shí)一些地方的村委會(huì )則片面理解村民自治制度，認為自己是村民選舉產(chǎn)生的，是能合法代表村民的，力求擺脫鄉鎮政府的指導，他們對承擔的協(xié)助鄉鎮政府的工作職責，持消極、冷淡的態(tài)度，甚至對鄉鎮政府進(jìn)行對抗。

　　三、處理鄉鎮行政權與村民自治權關(guān)系的路徑選擇

　　在農村要在堅持村民自治這一基本民主制度的前提下，改革和完善民主選舉、民主管理、民主監督的具體內容與程序，創(chuàng )新村治機制，這需要政府、村民以及相關(guān)組織各司其職，通力協(xié)調。

　　(一)政府視角：發(fā)揮主導性

　　村治機制的創(chuàng )新與完善需要制度保障。

　　這些制度都是由政府建構的，首先是全國性的制度安排，然后是地方性的法規與政策，由此形成兩個(gè)層級的制度基本框架。

　　首先是要完善民主選舉制。

　　各級黨委政府要保護村民正當的選舉權利，尊重和保障他們的推選權、選舉權、提名權、投票權、罷免權，引導選舉工作在法制軌道上有序進(jìn)行，保證村民權利運用的理性化，防止賄選和非理性選舉的存在，逐步排除封建勢力、家族勢力及上級部門(mén)對選舉的干擾，真正選出能代表村民意愿，能帶領(lǐng)村民共同致富的村委會(huì )班子。

　　二是規范民主決策機制。

　　凡是與農民群眾切身利益密切相關(guān)的事項，都要實(shí)行民主決策。

　　尤其要創(chuàng )新民主決策方式，采用民主懇談、協(xié)商民主等形式，使決策充分反映民意。

　　三是完善民主管理和民主監督機制。

　　應從二個(gè)層面強化村級民主監督：一是上級有關(guān)部門(mén)做好對村級集體財務(wù)的審計監督工作;二是建立和完善對村干部的民主監督約束機制，強化村務(wù)監督委員會(huì )職責。

　　(二)組織視角：體現協(xié)調性

　　村民自治制的有效運作，離不開(kāi)相關(guān)組織的積極作為。

　　這些相關(guān)組織主要包括：鄉鎮黨委、政府、村黨組織、村委會(huì )。

　　因此，必須厘清以下兩個(gè)關(guān)系：首先，要厘清鄉鎮黨委政府與村委會(huì )關(guān)系。

　　鄉鎮要轉變職能，為農村經(jīng)濟社會(huì )的全面發(fā)展服務(wù)。

　　目前作為一級政府的鄉鎮對村委會(huì )的管理方式必須作重大調整，從直接參與管理轉變?yōu)殚g接地更多地運用經(jīng)濟、法律手段進(jìn)行管理。

　　要理順鄉鎮與村委會(huì )關(guān)系，矛盾的主要方面在鄉鎮而不在于村委會(huì )，矛盾的解決有賴(lài)于鄉鎮黨委政府轉變思想觀(guān)念，積極依法推進(jìn)村民自治。

　　其次，要厘清村兩委會(huì )的職責關(guān)系。

　　解決這個(gè)理由，一方面要發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導核心作用，使農村各項工作在黨的領(lǐng)導下依法進(jìn)行，要依法保障村委會(huì )各項權利的行使，積極支持村民當家作主。

　　另一方面，村委會(huì )要自覺(jué)接受村黨組織的領(lǐng)導。

　　要建立和完善村級公共權力的運轉機制，用制度對村兩委會(huì )行使權力的邊界、程序、各個(gè)環(huán)節進(jìn)行規范。

　　(三)農民視角：尊重自主性

　　尊重農民自主性有幾個(gè)要求：一是在村治實(shí)踐中，政府應尊重村民意愿，轉變制度選擇、全新界定，或者放棄、修改原來(lái)的制度安排;二是政府要助推民間村治創(chuàng )新實(shí)踐，把行之有效的村治方式上升為國家實(shí)踐并發(fā)展成制度體系，如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì )”;三是就農民自身而言，要適應基層民主建設努力提升自身素質(zhì)，如提升政治法律素質(zhì)，從而更好地行使民主權利。

　　參考文獻：

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