論新民事訴訟法下公益訴訟的困境和完善

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       摘 要：新修改的民事訴訟法規定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)、有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。民事訴訟法的這一修改，使得公益訴訟有法可依，但是，對于實(shí)踐中的公益訴訟出現的各類(lèi)問(wèn)題，這樣的修改仍是遠遠不夠的，公益訴訟的主體的明確，法條中對于公益訴訟類(lèi)型的規定等問(wèn)題仍是亟待理論的支撐和立法的完善。

　　關(guān)鍵詞：公益訴訟 群體性利益 公共利益

　　一、 我國公益訴訟的現狀

　　近年來(lái)，公益訴訟大多是“雷聲大雨點(diǎn)小”，媒體總是以公益訴訟為噱頭，博眼球，但是真正成功的公益訴訟確是少之又少，大多是無(wú)疾而終，后期的關(guān)注也很少。我國也在公益訴訟領(lǐng)域長(cháng)期處于立法空白的狀態(tài)。新修改的《民事訴訟法》第55條增加了公益訴訟的內容，又將公益訴訟擺到人們的眼前。

　　(1)我國的群體性利益保護

　　改革開(kāi)放后，隨著(zhù)經(jīng)濟水平和各行各業(yè)的不斷發(fā)展，大規模生產(chǎn)、大范圍消費便成為社會(huì )發(fā)展的基本特征之一。隨著(zhù)現代社會(huì )的復雜化，簡(jiǎn)單的一個(gè)行動(dòng)往往導致一連串的反應，這也就使得“傳統的把一個(gè)訴訟案件僅放在兩個(gè)當事人之間進(jìn)行考慮的框架越發(fā)顯得不甚完備”。 在公益訴訟立法之前，我國對于群體性利益的保護只能通過(guò)代表人訴訟制度來(lái)解決。我國的代表人訴訟與美國的集團訴訟在功能和具體方面有明顯的差別。美國的集團訴訟受案范圍比我國的代表人訴訟廣，并且相關(guān)的利害關(guān)系人可以選擇退出訴訟，而我國的代表人訴訟中要想加入訴訟，要到法院進(jìn)行登記。對于我國是否需要引進(jìn)美國的集團訴訟這個(gè)問(wèn)題，在我國的理論界長(cháng)期存在著(zhù)爭議，最終，立法沒(méi)有采取這樣的方式筆者認為是可取的。美國的集團訴訟對于公民自身的素質(zhì)和消息的傳播度的要求是十分高的，我國是人口大國，各地的教育水平和信息透明度的水平也是參差不齊的，因此若是采取美國的“退出制”必然會(huì )侵害眾多當事人的知情權和處分權，反而達不到應有的效果。

　　(2)我國公益訴訟的實(shí)踐現狀

　　在公益訴訟制度得到正式的立法之前，我國的公益訴訟長(cháng)期處于進(jìn)退維谷的狀態(tài)。受害人因為各種原因不愿意提起訴訟，法院以主體不適格等原因拒絕立案或判決敗訴。“浙江畫(huà)家嚴某對位于小學(xué)周邊的色情場(chǎng)所進(jìn)行多次投訴，要求相關(guān)機關(guān)進(jìn)行整頓，但是行政機關(guān)沒(méi)有給予回應。于是他提起行政訴訟。法院最終以嚴某沒(méi)有起訴資格為由判決其敗訴。” 諸如此類(lèi)的案例在我國是比比皆是的，大多提起公益訴訟的人都不指望能勝訴，只是希望得到社會(huì )各界的關(guān)注。

　　在新民事訴訟法出臺后，也不乏公益訴訟的案例，主要以環(huán)境公益訴訟為主，為日后公益訴訟制度的不斷完善提供實(shí)踐經(jīng)驗。由環(huán)境污染引發(fā)的訴訟在全國各地都出現過(guò)，但是結果卻都不相同。有的法院以原告沒(méi)有資格而拒不立案，有的法院雖然受理了，但是也無(wú)疾而終，還有的法院只是走個(gè)“過(guò)場(chǎng)”，環(huán)境污染的現象結案后也沒(méi)有得到改善。新民事訴訟法增加的公益訴訟條款，雖然引起了各界關(guān)注，但是成功的公益訴訟卻寥寥無(wú)幾。新民訴法中的公益訴訟法條變成了“死法條”，由于相關(guān)的法律法規不健全，沒(méi)有司法解釋?zhuān)�新民訴法中的規定也是模糊不清，導致在司法實(shí)踐中公益訴訟不能運用起來(lái)，成了“好看的擺設”。

　　二、我國公益訴訟發(fā)展的困境

　　(1)社會(huì )組織發(fā)展不健全

　　新法增加的公益訴訟中，規定了特定的起訴主體，這就使得公益訴訟原告的資格抬高。如果沒(méi)有適格的原告，那么公益訴訟也就是形同虛設了。在我國的國情下，社會(huì )組織發(fā)展的不健全在很大程度上阻礙了公益訴訟的發(fā)展。

　　我國對于社會(huì )組織的管控可以說(shuō)是“方方面面”的。首先，在社會(huì )組織的成立上，政府就嚴格把關(guān)，在組織的運行上，政府也是處處干預，這就導致我國的社會(huì )組織大多都帶有濃重的行政化色彩。加之，當出現一種新的社會(huì )問(wèn)題時(shí)，我們習慣于設立各種行政機關(guān)，導致政府對于很多事情都大包大攬，社會(huì )組織的生存空間狹窄。其次，我國一直沒(méi)有相應的法律法規來(lái)規范社會(huì )組織，導致我國的社會(huì )組織大多規模小，名存實(shí)亡，很難在社會(huì )上發(fā)揮作用。新民事訴訟法將有關(guān)組織列為公益訴訟的原告，實(shí)際上是不符合我國的國情的，要想使得公益訴訟發(fā)揮真正的作用，就要促進(jìn)社會(huì )組織的完善和發(fā)展。

　　(2)行政機關(guān)不作為

　　新修訂的民事訴訟法還有不完善的地方，在這個(gè)法條中并沒(méi)有明確的機關(guān)，那就會(huì )導致相關(guān)機關(guān)不作為或者機關(guān)之間相互推諉的事件發(fā)生。在大多數的公益訴訟中，被告都是一些大型的企業(yè)或者是其他行政機關(guān)，這就導致應該提起訴訟的行政機關(guān)不愿行使職能。另外，規定有關(guān)機關(guān)作為公益訴訟的原告也有不合理的地方。作為行政機關(guān)擁有行政處罰權，對于某些企業(yè)、個(gè)人的侵害公共利益的行為，有權用行政強制手段來(lái)制止，那么就沒(méi)有必要成為原告，將案件推給法院來(lái)判決。公益訴訟從立案到判決往往經(jīng)歷比較長(cháng)的時(shí)間，對于一些侵害案件，如果不及時(shí)制止可能會(huì )造成侵害的擴大，相比較公益訴訟來(lái)說(shuō)，如果采用行政手段就能更快的制止不法行為，維護公共利益。

　　司法機關(guān)在受理公益訴訟案件時(shí)也會(huì )存在不作為的現象。司法機關(guān)在遇到這樣的案件時(shí)，往往不能做到司法獨立，在行政機關(guān)的重壓下，導致許多公益訴訟無(wú)疾而終，最終導致司法公信力下降，市民和社會(huì )組織參與積極性下降，阻礙公益訴訟制度的發(fā)展。

　　(3) 社會(huì )效果難以達到

　　公益訴訟不同于傳統的民事訴訟，它所產(chǎn)生的效果不應該只局限于原被告之間，還應該產(chǎn)生相應的社會(huì )效果，產(chǎn)生廣泛的影響。公益訴訟有其獨特的社會(huì )價(jià)值，可以促進(jìn)相關(guān)立法的完善，產(chǎn)生社會(huì )示范效果，同時(shí)，提高弱勢群體的參與度，加強對于弱勢群體的保護力度，實(shí)現社會(huì )各階層利益的平衡和協(xié)調，提高社會(huì )管理水平的提高。但是，在我國公益訴訟的社會(huì )價(jià)值并沒(méi)有很好的發(fā)揮出來(lái)，許多案件原告雖然勝訴，但是損害公共利益的現象仍然存在，沒(méi)有相關(guān)機關(guān)督促判決的執行。

　　河南農民葛銳訴鐵路局廁所亂收費案。該案耗時(shí)三年，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還其0.3 元廁所收費，并承擔訴訟費用。然而根據事后的采訪(fǎng)，廁所的收費情況沒(méi)有改觀(guān) 許多的公益訴訟都停留在形式上，事后沒(méi)有任何的改變，那么這樣的公益訴訟又有什么意義呢?本來(lái)公益訴訟存在的目的是為了維護社會(huì )公共利益，最后反倒成了許多行政機關(guān)的“面子工程”。因此，切實(shí)的完成公益訴訟的執行監督是必不可少的。

　　三、公益訴訟制度的健全完善

　　(1)公民個(gè)人作為發(fā)起公益訴訟的主體

　　我國可以適當放松對于公益訴訟原告資格的限制，讓公民個(gè)人參與到公益訴訟中來(lái)，這樣既可以讓公民自己行使監督權，親身進(jìn)入到社會(huì )管理中來(lái)，真正實(shí)現當家作主;同時(shí)，對于整個(gè)社會(huì )結構和利益形式也有長(cháng)足發(fā)展。另一方面，公民個(gè)人參與到公益訴訟中來(lái)，也有利于構建和諧社會(huì )，協(xié)調社會(huì )內部各利益集團的不平衡。為了防止濫訴，可以規定公民個(gè)人在提起公益訴訟時(shí)要委托公益律師或組織協(xié)助，這樣避免個(gè)人對于訴訟程序不了解造成的濫訴。同時(shí)，為了保障公民的訴訟權利，在費用承擔和舉證責任上也要有適當的政策傾斜，例如對于公益訴訟適當的減少訴訟費用，或是鼓勵律師承接公益訴訟的案子等等。各類(lèi)的社會(huì )組織也應該吸納公民個(gè)人加入到公益訴訟中來(lái)，培養公民的主人翁意識。

　　(2) 檢察機關(guān)的公益訴訟主體資格

　　鼓勵檢察機關(guān)進(jìn)入到公益訴訟中來(lái)，是有其必要性的。大部分的公益訴訟的被告不是大型企業(yè)，就是政府機關(guān)，原告在一開(kāi)始就已經(jīng)處于弱勢了，而檢察機關(guān)的加入，無(wú)疑使得原被告兩方勢均力敵。另外，檢察機關(guān)行使公益訴訟原告起訴權也是其行使檢察監督權的具體體現。檢察機關(guān)加入到公益訴訟中來(lái)又會(huì )產(chǎn)生另外的問(wèn)題，就是檢察機關(guān)是一個(gè)代表國家的強勢的地位，就有可能會(huì )侵奪其他公益訴訟起訴主體的權利。那么，筆者認為可以這樣規定，在其他主體不主動(dòng)履行權利，造成環(huán)境嚴重污染、國家的資產(chǎn)流失嚴重等重大影響時(shí)，檢察機關(guān)就要行使其職責，來(lái)維護社會(huì )公共利益。同時(shí)，為了保證原被告地位的平等性，檢察機關(guān)在進(jìn)行公益訴訟時(shí)，享有民事訴訟中原告的權利，不享有其他特權。

　　(3) 證明責任倒置

　　在民事訴訟中，證據是整個(gè)訴訟的核心點(diǎn)，因此證明責任的分配也至關(guān)重要。迄今為止，結果責任說(shuō)是我國學(xué)者的普遍觀(guān)點(diǎn)，即在事實(shí)真偽不明時(shí)由哪一方當事人承擔敗訴的風(fēng)險。證明責任的多少對于原被告的訴訟地位有很大的影響，因為承擔證明責任的一方可能會(huì )承擔敗訴的風(fēng)險。在公益訴訟中，原被告的訴訟地位不平等，以消費者權益案件為例，商家侵害消費者的權益，但是要求消費者舉證商家的過(guò)錯無(wú)疑是強人所難。因此，在公益訴訟中應該合理分配證明責任。

　　筆者認為在當前的情況下適用證明責任倒置更加有利于公益訴訟的施行。證明責任倒置被應用在環(huán)境污染的相關(guān)案件中�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據的若干規定》第4條第3款規定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關(guān)系承擔證明責任。”在這類(lèi)案件中被告大多是實(shí)力雄厚的企業(yè)，規定由他們負擔證明責任有利于原被告在訴訟中的平衡。同樣地，筆者認為其它的公益訴訟也可以借鑒之，這樣不僅可以鼓勵更多的公益訴訟，促進(jìn)各項事業(yè)的發(fā)展，還會(huì )改善現在公益訴訟多敗訴的現象。

　　(4) 公益組織的培養

　　之所以強調要發(fā)展我國國內的民間公益組織，是因為我國現存的大量社會(huì )組織都存在“行政化”的趨勢，我國也對市民的自由結社管控甚嚴，導致真正意義上的民間組織在我國寥寥無(wú)幾。民間組織多是擁有共同利益的群體組成的有組織的團體，與官方的團體相比，民間組織更貼近于普通百姓，與個(gè)人相比，民間組織又具有一定的專(zhuān)業(yè)性，對于公益訴訟中需要的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，可以提出意見(jiàn)和方便搜集證據。因此，適當放開(kāi)對于民間組織的限制，利用民間組織來(lái)維護廣大群眾的權益是有現實(shí)意義的。例如，吸取國外的經(jīng)驗，廣泛設立各行各業(yè)的工會(huì )，保障工人的權利。四川樂(lè )山煤炭工人的塵肺事件得到了社會(huì )大眾的廣泛關(guān)注，這些普通的工人不懂法，教育水平都不高，單憑他們個(gè)人是難以維護自身的權益的，這就需要工會(huì )的力量或是相關(guān)公益組織的援助。勢單力薄的工人只能用“開(kāi)胸驗肺”的極端手段來(lái)得到公正的說(shuō)法和獲得賠償。在美國經(jīng)常有工會(huì )組織工人罷工來(lái)提高工資待遇等事件，這也就可以對比的看到社會(huì )組織的重要性。

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