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公路工程建設中內部審計監視的新探討
公路工程內部審計是與公路基本建設的密不可分的。1998年，國家作出了加快基礎設施建設、擴大內需的戰略決策。全國公路建設總投資規模不斷擴大，在世紀之交，我國公路建設實(shí)現了“兩個(gè)突破、三個(gè)進(jìn)步”，即：全國公路通車(chē)里程突破140萬(wàn)公里，高速公路里程突破1.6萬(wàn)公里；等級公路在路網(wǎng)中的比重進(jìn)一步進(jìn)步，通公路的鄉村比重進(jìn)一步進(jìn)步，公路工程建設質(zhì)量進(jìn)一步進(jìn)步。進(jìn)進(jìn)2000年后，國家做出“西部大開(kāi)發(fā)”的戰略決策，公路建設投資又成為各項投資中的重中之重，公路建設面臨新的發(fā)展機遇。為了加強公路建設資金的治理，規范公路建設市場(chǎng)，保證工程質(zhì)量，進(jìn)步投資效益，加強公路工程內部審計具有十分重要的意義。具體來(lái)講包括以下幾個(gè)方面：1公路建設投資的審計監視的重點(diǎn)
多年來(lái)，審計部分沿用的辦法一直是等到工程完工后，對決算報告進(jìn)行審查，檢查其套用定額是否正確，有無(wú)多計工程量的。很顯然，這種辦法已遠遠脫離了審計監視職能的范疇。隨著(zhù)現在工程招標制、工程監理制等新事物的出現，審計監視也應相應的改變其重點(diǎn)和，主要是以下幾個(gè)方面：
（一）公路工程招投標的全過(guò)程。公路建設投資項目從立項伊始，到公然進(jìn)行招投標，其中隱躲著(zhù)很多不為人知的秘密，如標底的多少、投資者對標底上下浮動(dòng)的最大承受能力等，這些雖屬業(yè)內秘密、機密，但應該是審計監視的重點(diǎn)，以避免虛假招投標或暗箱操縱題目的發(fā)生。除此之外，承包商的施工資質(zhì)、招投標過(guò)程的正當、合規性都應列為審計監視的重點(diǎn)。
（二）主體工程，即投資者所要得到的道路、大橋、橋涵等的主體。審計監視的重點(diǎn)應是工程的規劃有無(wú)超標準、超預算的情況，即所謂的小批大干現象[1]。
（三）附屬工程，如道路兩邊的綠化工程、防護、邊溝等，審計監視的重點(diǎn)同樣應放在有無(wú)夾帶工程等計劃外工程，或人為改變設計方案，變相加大工程概算的題目。
（四）隱蔽工程，如橋梁基礎，竣工后無(wú)法看見(jiàn)和計量的工程。隱蔽工程因其隱蔽性和重要性而增加了監視的難度，監視的重點(diǎn)應放在核實(shí)設計要求和實(shí)際施工的差異上，如開(kāi)挖土石方量、投進(jìn)的基礎用料量等題目上。
（五）工程決算，即對提報的工程決算報告進(jìn)行審計，依據國家公路建設方面的法規仔細審查施工過(guò)程有無(wú)多計工程量、重復計量、分歧規定、高套定額、故意錯套定額、多計取用度、亂攤銷(xiāo)用度、挪用轉移公路建設資金等現象。 2公路建設投資審計監視的內容和
由于近年來(lái)，公路建設投資規模進(jìn)一步擴大，如何做到既充分發(fā)揮公路建設資金的使用效益，又對公路建設投資重大工程項目進(jìn)行有效監視，審計監視的方法題目尤為重要。 2．1招投標過(guò)程監視
招投標過(guò)程是公路建設投資進(jìn)進(jìn)實(shí)質(zhì)性工作中至關(guān)重要的一步，它不僅能從施工能力、施工信譽(yù)等方面擇優(yōu)選擇承包商，也通過(guò)施工合同對投資、進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)一步細化和控制，用、合同手段保證公路建設總體目標的實(shí)現。因此招投標工作是否規范、正當，將直接招投標結果的公正性以及投資的經(jīng)濟性與否，從以往經(jīng)驗和教訓來(lái)看，招投標過(guò)程中出現的暗箱操縱關(guān)系標、人情標，不僅使招標的目的難以從合同價(jià)上表現出來(lái)，也會(huì )為以后施工過(guò)程中的投資失控埋下隱患。具體表現在以下幾個(gè)方面：
（1）建設單位（以下稱(chēng)業(yè)主）的招標（或招標代理）是否規范�！吨腥A人民共和國招投標法》[2]以及我省關(guān)于招投標工作的一些規定已經(jīng)全面實(shí)施，按照法定招標程序應按公然發(fā)布招標公告、資格預審、投標、評標定標、發(fā)出中標通知書(shū)這一流程來(lái)進(jìn)行，在招標前應具體編制招標文件（含項目專(zhuān)用本）、招標總體實(shí)施辦法、資格預審評審辦法、評標實(shí)施細則等報主管部分審核批準，在各階段應認真正確客觀(guān)地編寫(xiě)評標報告、定標決議等，并應全程做好公證。作為審計部分應從以下幾方面檢查自身在招投標中有無(wú)違規現象：
①在招標公告、招標文件、資格預審、評標中是否有地區、行業(yè)的限制性條款和做法；
②按照國家規定必須進(jìn)行公然招標的項目是否公然招標，是否將該公然招標的項目實(shí)施小范圍的邀請招標、議標，是否將大的項目肢解逃避招標，是否將前期小的項目招標后期大的項目直接交給前期項目施工單位； ③指定分包的項目是否符合國家對可以由業(yè)主指定分包的條件；
④合同簽定價(jià)及中標通知書(shū)的合同價(jià)是否為承包商的中標價(jià)；
⑤本項目的招標文件和實(shí)施辦法中是否有與《中華人民共和國招投標法》[2]以及我省關(guān)于投標工作的一些規定有嚴重抵觸的地方。
（2）建設單位是否嚴格遵循國家建設項目建設程序，在各項上級批復、建設資金到位、施工圖設計完成并經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評審通過(guò)后再實(shí)施招標。果斷杜盡邊設計邊施工，以往的經(jīng)驗教訓已經(jīng)不少，強攻硬上、盲目施工只能是勞民傷財，必然造成一些總體上考慮不周的地方，頻繁返工，是對國家和人民的極端不負責。
（3）建設單位是否在招標前將該項目的招標用圖紙和工程量清單（或調整工程量清單）進(jìn)行了認真的對比審核。工程量清單是根據招標用圖紙，按照招標文件上的各詳目計量方法匯總出來(lái)的。它既是招投標時(shí)各投標單位報價(jià)的共同基礎，也是合同簽定后施工過(guò)程中變更、計量的基礎。目前工程量清單大多由設計院或工程咨詢(xún)事物所編制，沒(méi)有第二家單位復核，正確度較低，假如清單量與實(shí)際施工圖數目出進(jìn)太大，會(huì )使合同價(jià)（或中標價(jià)）過(guò)高或過(guò)低，即使在中標以后另行調整，也會(huì )給施工單位按合同文件提請變更單價(jià)埋下伏筆。因此復核工程量清單數目顯得尤為重要。在復核過(guò)程中，土石方工程（含軟基處理）又是復核的重點(diǎn)，由于在實(shí)際月計量支付中，土石方是按分層、分段計量的，相對來(lái)講比較粗略，所以只有在工程量清單上進(jìn)行總量控制才能有效地防止超計量。發(fā)現有不符合時(shí)，則應按規定及時(shí)予以更正。
2．2 施工過(guò)程監視
施工過(guò)程是履行合同、處理變更、對實(shí)物工程量進(jìn)行計量的過(guò)程，具有時(shí)間跨度大、可變因素多、矛盾集中、對決算價(jià)影響大等特點(diǎn)，因此也是我們工程監視治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在處理這個(gè)階段的工程治理題目，應牢牢把握住合同這個(gè)原則，這里所講的合同是個(gè)廣義的概念，不僅包括施工合同，而且包括招標文件、投標文件、圖紙等；假如碰到以上文件都解決不了的題目，則要依照《部國內公路工程招標文件范本》[3]進(jìn)行處理。在這個(gè)階段應重點(diǎn)加強以下幾個(gè)方面的監視治理：
（1） 履約保函及動(dòng)員預支款保函應按合同規定及時(shí)足量提交。履約保函的作用是保證承包商能按合同規定承擔工程的實(shí)施和完成及其缺陷修復的銀行擔保，其有效期至業(yè)主向承包商頒發(fā)交工證書(shū)之日。承包商應按在規定的期限內向業(yè)主提交履約保函，未提交之前不得對其計量。
動(dòng)員預支款保函的作用是對業(yè)主支付給承包商用于開(kāi)工前預備工作啟動(dòng)資金的銀行擔保，按工程進(jìn)度以一定比例分期從各月的中期支付中扣回。其有效期至全部扣回之日起失效。承包商應按在規定的期限內向業(yè)主提交動(dòng)員預支款保函，未提交之前不得支付動(dòng)員預支款。
（2） 重點(diǎn)加強工程量清單的合同內計量工作。工程量清單計量一般是根據每月完成的合同內實(shí)物工作量經(jīng)監理工程師簽認合格準予計量的工程詳目，它有階段性、按實(shí)計量的特點(diǎn)。根據這個(gè)特點(diǎn)，應在過(guò)程中來(lái)進(jìn)行控制，而不是依靠事后發(fā)現超計量以后再扣回。計量職員（業(yè)主工地工程部、合同部）均應認真合同文件和招標文件中的計量條款，心中應明確哪些項目可以計量，哪些項目不能計量，屬于包含在其他工程項目中的均不能單獨計量，業(yè)主工地工程監管職員應重點(diǎn)審核施工期內各工程詳目的合同內計量總額是否超出調整后的清單總額，對于超出的項目應查找原因，與總監辦結合及時(shí)予以核減。
（3）指定專(zhuān)人負責治理變更設計工作。變更設計是施工階段工程造價(jià)最大的因素，但客觀(guān)的講，任何工程項目都不可避免的會(huì )發(fā)生變更設計；變更設計既可以由業(yè)主（或設計單位）提出，也可以由承包商提出。對于這方面有以下幾點(diǎn)值得留意：
①變更設計是否必要，是否有施工單位和設計代表通過(guò)變更將低單價(jià)詳目更改為高單價(jià)詳目的現象。
②是否清單上已有適合或類(lèi)似的項目單價(jià)，而另行審批單價(jià)的現象；在批復新的合同外單價(jià)時(shí)，應根據合同及實(shí)際情況認真編寫(xiě)審核批復意見(jiàn)，經(jīng)相關(guān)部分會(huì )簽，總監簽發(fā)。不得隨意無(wú)根據批復。
③對于同時(shí)有核增核減的變更設計工程數目，是否在核增的同時(shí)對相關(guān)詳目數目進(jìn)行核減。
④對于招標文件或投標書(shū)中明確由承包商承擔的施工方案、材料、機械、施工配適用度，是否通過(guò)變更予以支付。
⑤一般來(lái)說(shuō)，土方工程變更的重點(diǎn)集中在土方運距的增量上，從其他的高速公路項目上的審計情況來(lái)看，這部分的比較多，涉及的金額也比較大�？陀^(guān)上講由于項目全線(xiàn)的取土坑不是同時(shí)落實(shí)到位，地點(diǎn)及取土數目也不可能與施工圖設計完全一樣，因此必然引起施工便道及土方均勻運距的變化，正由于如此，往往導致此項變更比較混亂，這是我們工程治理監視的重點(diǎn)。對于施工便道，有的招標文件明確規定在投標時(shí)由承包商自行報價(jià)，總額包死，不因取土場(chǎng)的變化而調整；有的規定調整的范圍，例如均勻運距變化在1Km以?xún)鹊牟挥枵{整；而有的則按實(shí)際便道的長(cháng)度進(jìn)行計量，針對以上幾種情況，應根據具體合同區別對待，嚴格按合同條款執行。對于這類(lèi)題目，建設單位應及早著(zhù)手制定具體的變更辦法和原則，隨時(shí)調查核實(shí)和簽署相關(guān)的基礎資料，為以后整體土方均勻運距的打下基礎，避免以后甲乙雙方引起爭議。實(shí)際計算時(shí)，應先計算出施工圖土方的均勻運距，再按監理工程師簽認的取土坑平面位置、上土里程、取土數目、便道長(cháng)度等計算出變更后的均勻運距，兩者之差即為運距增量。
⑥另一個(gè)值得重視的題目就是隱蔽工程的變更，主要指軟基處理、溝塘回填等，這部分項目主要發(fā)生在路基施工的前期，工程點(diǎn)多面廣，工作量也比較大。在路基本體開(kāi)始填筑后，即使發(fā)現數目上有題目，核查的難度也是相當大的。對于此部分的變更及計量，從其他公路建設的成功的經(jīng)驗來(lái)看，業(yè)主工地監管部分或總監辦應明確指派不同部分的兩個(gè)人在現場(chǎng)同時(shí)核準并在計量表上簽字，這樣可以做到互相監視，當場(chǎng)核定，一方面避免一人隨意操縱，另一方面避免事后甲乙雙方相互推脫。
2．3 竣工結算監視
竣工結算是在承包商按合同要責備部完成其施工項目后，對施工單位所做的實(shí)際工作量及其他應付用度做一匯總，據此確定終極支付給施工單位的計量總額。工程竣工結算應在工程量現清單總量控制的條件下，按實(shí)際的公道的月計量支付數目進(jìn)行匯總，對于某些項目的實(shí)際計量總數目未達到現清單數目，應原因，假如不是漏計、錯計，則不能再將差額補給施工單位，尤其是路基土石方這一塊，施工單位會(huì )以種種理由說(shuō)明前期土石方計量得比較粗略，要求結算時(shí)一次補足，這是違反計量支付原則的。
3對進(jìn)一步完善公路基本建設投資審計的建議
要進(jìn)步監視質(zhì)量，就必須改進(jìn)方式、和手段。首先是提前參與、全程把關(guān)，就是在工程立項、招標投標、合同的簽訂、材料采購、現場(chǎng)勘查、工程變更、竣工決算等環(huán)節都要有審計職員的參與或實(shí)施實(shí)質(zhì)性的審計，它是加強工程治理、減少舞弊現象、進(jìn)步審計質(zhì)量的有效手段。在全程監視過(guò)程中，要重點(diǎn)做好以下幾個(gè)環(huán)節的工作：一是根據《招投標法》的有關(guān)規定，參與招投標工作，實(shí)施審計監視權；二是從信息評審、投標報價(jià)評審、合同治理措施評審等環(huán)節進(jìn)手，發(fā)現并糾正違規行為；三是參與大宗物資（如瀝青、鋼材等）的采購工作，加強市場(chǎng)調研和可行性，對材料價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行有效的控制；四是對隱蔽工程進(jìn)行現場(chǎng)驗證；最后是嚴把決算審計關(guān)，核實(shí)工程量，杜盡多計重復計算工程量的題目等。
[1]于建書(shū)。為宏觀(guān)決策服務(wù)的著(zhù)力點(diǎn)[J].山東審計，1996，（6）：40－41。
[2]王亞軍。論我國投招標市場(chǎng)中存在的題目[J].基建優(yōu)化，2004，25（4）：11－12。
[3]王大慶，李卓，王欣群。我省公路項目質(zhì)量治理題目的對策[J].黑龍江，2002，（10）：69－70。
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