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試論農村最低生活保障制度的建立
試論農村最低生活保障制度的建立【 作 者 】薛興利/靳相木/劉桂艷
【作者簡(jiǎn)介】作者單位：山東農業(yè)大學(xué)經(jīng)貿學(xué)院
【 正 文 】
農村最低生活保障制度是國家和社會(huì )為保障收進(jìn)難以維持最基本生活的農村貧困
人口而建立的一種社會(huì )救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時(shí)有效地保障農
民群眾的基本生活權益，促進(jìn)農村社會(huì )經(jīng)濟穩定協(xié)調發(fā)展，也是能否盡快建立與完善
農村保障制度的關(guān)鍵。目前這一制度固然在一些地區已具雛形，但大部分地區仍未真
正建立起來(lái)。因此，如何盡快建立農村最低生活保障制度，就成了人們關(guān)注的熱門(mén)。
本文擬對此題目作些探討。
一、盡快建立農村最低生活保障制度已勢在必行
首先，它是適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、保障農民基本生活權益的客觀(guān)需要。自農村實(shí)行
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟體制以來(lái)，農村社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系發(fā)生了深刻變
化，在農民基本生活保障方面產(chǎn)生了新的矛盾與題目。一是集體保障功能弱化與農民
基本生活保障之間的矛盾。聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實(shí)行，使原同一經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)的集體
經(jīng)營(yíng)形式變?yōu)橐赞r民家庭為基本生產(chǎn)單位經(jīng)營(yíng)形式，原集體的很多保障功能已弱化。
同時(shí)，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展過(guò)程中，農民（農戶(hù)）作為市場(chǎng)主體參與激烈的市
場(chǎng)競爭，在優(yōu)越劣汰的市場(chǎng)法則作用下，農民之間的收進(jìn)差距明顯拉大，出現了新的
貧困戶(hù)，非常需要幫助。二是家庭保障弱化與農民基本生活保障之間的矛盾。由于計
劃生養的實(shí)施和農民家庭觀(guān)念的變化，農民家庭規模趨于小型化，加上人口老齡化速
度的加快，農民的家庭負擔越來(lái)越重，其承擔風(fēng)險的能力顯得更為薄弱�？梢�(jiàn)，在市
場(chǎng)經(jīng)濟條件下，無(wú)論是集體還是家庭都不能很好地解決農村貧困人口基本生活這一問(wèn)
題，切實(shí)保障《憲法》賦予農民的基本生活權益。
其次，它是促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展的重要條件。目前，我國農業(yè)正在由傳統農業(yè)向現
代農業(yè)轉變，要加速這一轉變必須使大批勞力向非農產(chǎn)業(yè)轉移，土地公道活動(dòng)起來(lái)，
實(shí)行土地適度規模經(jīng)營(yíng)。然而，在現階段對于廣大農民來(lái)說(shuō)，土地既是農業(yè)最基本的
生產(chǎn)資料又是最大的生存保障，在沒(méi)有建立農村最低生活保障制度的情況下，那些從
事非農產(chǎn)業(yè)的農民因面臨著(zhù)失業(yè)、經(jīng)營(yíng)等諸多風(fēng)險而不愿轉讓土地。近些年一些收進(jìn)
主要來(lái)自非農產(chǎn)業(yè)的農民寧將土地撂荒也不轉讓的原因就在于此。因此，要使大批勞
動(dòng)力轉向非農產(chǎn)業(yè)，土地公道活動(dòng)起來(lái)，實(shí)行土地規模經(jīng)營(yíng)，必須建立農村最低生活
保障制度。同時(shí)，建立農村最低生活保障制度也可為鄉鎮企業(yè)職工及其家屬提供基本
生活保障，解除后顧之憂(yōu)，調動(dòng)鄉鎮企業(yè)職工的積極性，促進(jìn)鄉鎮企業(yè)的發(fā)展。
第三，它是實(shí)現社會(huì )穩定的重要保證。目前，全國還有5000多萬(wàn)農村人口的溫飽
題目沒(méi)有解決，每年還有很多難民、特困戶(hù)和孤老殘幼需要扶持與救濟。假如這些農
村貧困人口的基本生活題目不盡快解決，勢必會(huì )影響農村乃至全國的穩定。只有盡快
建立農村最低生活保障制度，才能及時(shí)有效地解決農村貧困人口的基本生活題目，才
能保障社會(huì )的穩定。
第四，建立最低生活保障制度是改革與完善傳統農村社會(huì )救濟制度的迫切需要。
建國以來(lái)，我國在城市和農村都建立了社會(huì )救濟制度，這對保障人民群眾的基本生活
起到了重要作用。但由于傳統的農村社會(huì )救濟制度不規范、政策不同一，使其在實(shí)施
過(guò)程中有很大的隨意性，錢(qián)多高救濟，錢(qián)少低救濟，無(wú)錢(qián)不救濟，難以適應市場(chǎng)經(jīng)濟
發(fā)展的需要，迫切需要對其進(jìn)行改革與完善。建立農村最低生活保障制度就是對我國
傳統農村社會(huì )救濟制度的重大改革與完善，它能極大地進(jìn)步農村社會(huì )救濟工作的法制
化、規范化水平，真正構筑起農村社會(huì )成員生活保障的最后防線(xiàn)。
第五，建立最低生活保障制度是盡快建立農村社會(huì )保障制度的關(guān)鍵所在。就目前
而言，農村社會(huì )保障制度主要包括養老保險、醫療保險、社會(huì )救濟、社會(huì )福利、優(yōu)撫
安置及社會(huì )互助等六項制度。在這些制度中，建立最低生活保障制度是盡快建立農村
社會(huì )保障制度的關(guān)鍵所在。我們簡(jiǎn)單分析一下即可得出這樣結論。養老保險是養老問(wèn)
題，不是解決眼前的困難，養老保險與醫療保險都必須具備一定的社會(huì )經(jīng)濟條件，即
農民只有在溫飽題目解決后才有可能投保參加；社會(huì )福利制度是為了進(jìn)步生活質(zhì)量，
優(yōu)撫安置制度是一種褒揚和補償性質(zhì)的特殊社會(huì )保障制度，二者都是以一部分特殊社
會(huì )群體為保障對象；社會(huì )互助是中華民族的傳統。而農村最低生活保障制度是對農村
全體社會(huì )成員的最低生活的保障，不僅經(jīng)濟發(fā)達地區需要，經(jīng)濟欠發(fā)達地區更需要。
在整個(gè)農村社會(huì )保障制度中，其它各項制度都不能直接、最及時(shí)、最大程度地解決廣
大農民群眾的生活困難題目，唯有農村最低生活保障制度才能做到這一點(diǎn)。因此，盡
管農村社會(huì )保障制度中的各項制度都很重要，都需建立起來(lái)，但相比而言，建立農村
最低生活保障制度是重中之重，要建立與完善農村社會(huì )保障制度應以建立農村最低生
活保障制度為戰略突破口。
二、建立農村最低生活保障制度的政策建議
建立農村最低生活保障制度，要以***理論為指導，以黨和國家的有關(guān)文件精
神為依據，采取有力措施，加快建設步伐，爭取到2000年在全國基本建立起較為完善
的農村最低生活保障制度。
第一，進(jìn)步熟悉，加強領(lǐng)導。思想是行動(dòng)的先導，農村最低生活保障制度能否盡
快建立并完善起來(lái)，在很大程度上取決于各級領(lǐng)導的思想熟悉。只有黨委、政府高度
重視，并切實(shí)加強領(lǐng)導，積極組織與支持，才能盡快建立農村最低生活保障制度。因
此，各級政府及有關(guān)部分應從農村社會(huì )經(jīng)濟穩定與發(fā)展的全局出發(fā)，認真做好宣傳工
作，進(jìn)一步進(jìn)步熟悉，增強緊迫感與責任感，重點(diǎn)消除畏難情緒，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達
地區要消除“本地經(jīng)濟條件差，農村最低生活保障制度不好建”的消極情緒，要把建
立農村最低生活保障制度列進(jìn)重要議事日程，認真研究建立這一制度的政策措施，下
大力氣抓好這一制度建設。各地還應留意建好組織機構，配備好工作職員。
第二，科學(xué)確定農村最低生活保障線(xiàn)標準。確定農村最低生活保障線(xiàn)標準的基本
要求是：既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過(guò)高而形成養懶
漢的傾向。其主要考慮因素是：（1 ）維持農民最基本生活的物質(zhì)需要。鑒于目前農
民住房題目已基本解決，應重點(diǎn)考慮吃飯和穿衣的需要。各地要在認真調查研究的基
礎上，正確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。（2 ）農村經(jīng)濟
發(fā)展水平。主要考慮當地的人均國民生產(chǎn)總值、農民人均純收進(jìn)等指標。（3）地方財
政和村集體的承受能力。（4）物價(jià)上漲指數。由于以上各因素是不斷變化的，保障線(xiàn)
標準應隨著(zhù)這些因素的變化而每隔一段時(shí)間（一般為一年）調整一次，各地也應在綜
合考慮以上因素的基礎上，確定一個(gè)科學(xué)可行的最低生活保障線(xiàn)標準的參照系數。根
據我國的實(shí)際情況，較為科學(xué)可行的最低生活保障線(xiàn)標準應為占農民人均純收進(jìn)的28
％左右（這一數值略高于1996年國家確定的全國農村貧困線(xiàn)標準與農民人均純收進(jìn)的
比值）�？紤]到各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，參照系數亦有差異。經(jīng)濟發(fā)達地區，農民
收進(jìn)水平高，貧困程度輕，基本生活費支出在人均消費支出中的比重小，恩格爾系數
低，參照系數可低一點(diǎn)，以25％左右為宜。經(jīng)濟欠發(fā)達地區，農民收進(jìn)水平低，貧困
程度重，基本生活費支出在人均消費支出中的比重大，恩格爾系數高，參照系數可高
一點(diǎn)，以30％左右為宜。為能盡快建立農村最低生活保障制度，保障線(xiàn)標準在起步階
段可低一點(diǎn)（但不要低于國家貧困線(xiàn)標準），以后隨著(zhù)農村經(jīng)濟的發(fā)展、農民生活水
平的進(jìn)步及物價(jià)上漲幅度的變化而逐步調整、進(jìn)步。農村最低生活保障線(xiàn)標準以縣市
為單位劃線(xiàn)為好。
第三，公道籌集農村最低生活保障資金。通過(guò)社會(huì )救濟制度來(lái)保障人民群眾的基
本生活，歷來(lái)都是政府的職責。如清朝的縣政府有六項職能，其中一項就是災荒賑濟
工作。封建社會(huì )的政府尚且能這么做，更何況我們是社會(huì )主義國家，政府是人民的政
府。因此，保障廣大農民群眾的最低生活是政府的職能，保障資金的來(lái)源應以政府為
主，決不能向農民個(gè)人伸手。在實(shí)際工作中，保障資金可由省、市、縣、鄉各級財政
和村集體公道分擔，社會(huì )捐贈和社會(huì )互助等再補充一點(diǎn)。至于各級財政及村集體的分
擔比例應根據各地實(shí)際確定。一般說(shuō)來(lái)，鄉村經(jīng)濟條件好的主要由鄉鎮與村集體負擔
；鄉村經(jīng)濟條件差的主要由省與地、縣、鄉三級負擔，負擔比例可為2∶4∶4；鄉村經(jīng)
濟條件一般的主要由縣、鄉、村三級負擔，負擔比例各為三分之一或3∶3∶4。 各級
政府要將農村最低生活保障資金列進(jìn)財政預算。
第四，正確界定農村最低生活保障對象。農村最低生活保障對象一般包括因缺少
勞動(dòng)力、低收進(jìn)造成生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無(wú)勞動(dòng)能力、
無(wú)生活來(lái)源及無(wú)法定扶養義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。據各地的調查，需要
保障的對象一般占農村總人口的5—6％。界定農村最低生活保障對象要以通過(guò)最大勞
動(dòng)努力，仍然達不到最低生活保障線(xiàn)為衡量標準。要在全面調查了解把握貧困家庭的
成員結構、收進(jìn)水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線(xiàn)
標準的確定，分種別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進(jìn)
行。另外，還要建立最低生活保障對象資料檔案卡片，以便及時(shí)把握保障對象家庭經(jīng)
濟狀況的變化，一年調整一次。
第五，正確選擇農村最低生活保障資金治理方式與保障方式。農村最低生活保障
資金的治理可采取的方式有二種：一是將保障資金集中到縣一級同一治理，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)
專(zhuān)帳，按時(shí)下拔到鄉鎮同一發(fā)放。二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級同一管
理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時(shí)發(fā)放。相
比而言，第二種方式更可行一些。農村最低生活保障方式可靈活多樣，其主要方式有
三種：一是發(fā)放救濟金；二是發(fā)給部分救濟金和部分實(shí)物（如糧食、燃料等）；三是
制定優(yōu)惠政策，如免除“三提五統”、義務(wù)工、學(xué)雜費、部分醫療費等。
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