中央銀行效益審計探析

【摘要】中央銀行作為國家管理部門(mén)，具有維護金融穩定、推進(jìn)金融改革、改進(jìn)金融服務(wù)的職責，只有積極探索開(kāi)展效益審計，才能不斷提高工作質(zhì)量和效率。筆者結合人民銀行內部審計的現狀，對今后中央銀行開(kāi)展效益審計的內容以及進(jìn)行了初步的思考，以達到拋磚引玉之效。
【關(guān)鍵詞】效益審計，中央銀行，性，效率性，效果性

　　李金華審計長(cháng)在今年的全國審計工作會(huì )議上的講話(huà)中，對于今后審計業(yè)務(wù)工作提出了兩個(gè)要關(guān)注的重點(diǎn)之一就是積極探索效益審計，注意揭露由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費等，促進(jìn)提高經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益。中央銀行內審部門(mén)要順應形勢發(fā)展變化的要求，積極探索開(kāi)展形式多樣的效益審計，促進(jìn)中央銀行內部監督工作的開(kāi)展，全面提高中央銀行履行各項職責的能力。
　 一、中央銀行效益審計的基本概念
　 當前界對效益審計的概念有許多提法，效益審計的實(shí)踐也各有特點(diǎn)，比較代表性的觀(guān)點(diǎn)認為，“效益審計關(guān)注的主要是對經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計”施青軍（2005）。所謂經(jīng)濟性，是指“從事一項活動(dòng)并使其達到合格質(zhì)量的條件下耗費資源的最小化”。效率性是指“投入資源和產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務(wù)或其他成果之間的關(guān)系”。效果性是指“目標實(shí)現的程度和從事一項活動(dòng)時(shí)期望取得的成果和實(shí)際取得的成果之間的關(guān)系”。
　　效益審計是傳統審計和管理咨詢(xún)二者的混合物，它吸收了審計人員的獨立性、客觀(guān)性和報告技術(shù)之類(lèi)的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)，又從管理咨詢(xún)中攝取了專(zhuān)業(yè)系統和專(zhuān)業(yè)分析技能的養分，其報告不應提供詳細的解決方案，只應喚起人們對存在問(wèn)題的注意�？偟膩�(lái)說(shuō)，只要圍繞著(zhù)經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行，就可以認為是抓住了綱要。因此，筆者認為對于中央銀行來(lái)說(shuō)，效益審計就是指內審人員運用技術(shù)方法、經(jīng)濟管理理論，客觀(guān)、系統地對各行或職能部門(mén)的項目、活動(dòng)、功能以及人財物管理和使用并就其實(shí)現經(jīng)濟性、效率性和效果性的程度進(jìn)行獨立地評價(jià)。
　 二、中央銀行開(kāi)展效益審計的必要性
　 (一) 開(kāi)展經(jīng)濟效益審計可全面發(fā)揮中央銀行內部審計的職能
　　多年來(lái)，中央銀行內部審計職能定位主要體現在監督職能上，基本上是以查錯糾弊、堵塞漏洞為目的，以真實(shí)性、合規性檢查為重點(diǎn)，確實(shí)發(fā)揮了不可或缺的作用。隨著(zhù)內部管理的不斷加強，內控制度日趨完善，業(yè)務(wù)操作日趨規范，違規現象日趨減少，內部審計的職能、作用、目標和重點(diǎn)客觀(guān)上要求向效益審計延伸。在審計的職能作用上，開(kāi)展效益審計除繼續體現出監督這一基本職能外,將更加突出建設性職能，既要保證內部審計活動(dòng)的真實(shí)性，又要保證內部審計活動(dòng)對組織經(jīng)營(yíng)增殖，還要主動(dòng)為領(lǐng)導層提供解決管理難題的咨詢(xún)信息，充分發(fā)揮內審咨詢(xún)保證作用；在審計的目標和重點(diǎn)上，開(kāi)展效益審計將從評價(jià)內控執行是否具有合法性、合規性層面上，擴大到主要評價(jià)、反映被審計對象的工作績(jì)效，幫助被審計對象尋找管理漏洞，防止損失浪費，挖掘工作潛力，改進(jìn)管理等方面，充分發(fā)揮內部審計的高層次監督作用。
（二）開(kāi)展效益審計可有效促進(jìn)中央銀行職能依法高效履行
中央銀行承擔著(zhù)制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務(wù)的職能，在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、深化金融改革、維護金融穩定等方面的任務(wù)非常艱巨。通過(guò)開(kāi)展績(jì)效審計，對中央銀行各項管理活動(dòng)的有效性、機構設置的性、管理人員素質(zhì)及管理效率等方面的檢查與評價(jià)，一方面揭示各行各部門(mén)在履行職責中存在的問(wèn)題和潛在的隱患，促進(jìn)各行各部門(mén)及其工作人員嚴格執行有關(guān)法規和政策，從而有效地控制和防范風(fēng)險；另一方面為各行各部門(mén)出謀劃策，有助于被審計對象不斷挖掘工作潛力，改進(jìn)管理,完善制度，規范行為，從而提高工作質(zhì)量和效率，促進(jìn)中央銀行依法、公正、高效履行職責。
　 （三）開(kāi)展效益審計有利于加強對領(lǐng)導干部的監督
　　央行領(lǐng)導干部管理基本上是實(shí)行民主測評、筆試、面試為主的選拔任用機制，缺少對競聘者工作業(yè)績(jì)和效率方面的考核環(huán)節。目前中央銀行內審開(kāi)展的離任審計、履行職責審計等都是對領(lǐng)導干部的監督，側重于工作成果方面的審計，雖然已經(jīng)帶有效益審計的色彩，但是按效益審計要求還不是很規范，也不夠全面。通過(guò)開(kāi)展效益審計，在審計內容上圍繞經(jīng)濟性、效果性和效率性對領(lǐng)導干部的工作績(jì)效優(yōu)劣進(jìn)行重點(diǎn)檢查和綜合評價(jià)，從而為干部隊伍的正確調配使用提供依據，進(jìn)一步完備考察考核干部體系的內容，有利于提高中央銀行選拔任用干部的水平。
　　三、目前中央銀行開(kāi)展效益審計的難點(diǎn)
�。ㄒ唬┬б鎸徲嫮h(huán)境的不成熟性。首先是對開(kāi)展效益審計的認識不足。效益審計，對于央行大多數人來(lái)說(shuō)，還是個(gè)新鮮的事物，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)，即使是內審人員也不一定完全了解。其次是開(kāi)展效益審計缺乏相關(guān)法規制度和科學(xué)可行的評價(jià)標準。對中央銀行來(lái)說(shuō)，需要大力加強效益審計基礎方面的建設，如建立效益審計制度、完善審計評價(jià)標準、制定效益審計程序等等，為效益審計的開(kāi)展提供審計依據和技術(shù)支持。況且現行中央銀行內審工作尤其在同級監督方面，存在很多掣肘，內審的地位更多取決于主要領(lǐng)導的重視和支持程度。
　 （二）審計對象特征的不可量化性。中央銀行屬于非營(yíng)利機構，業(yè)務(wù)包括貨幣政策、金融穩定、國庫、支付結算、貨幣發(fā)行、安全保衛、外匯管理等等，如果開(kāi)展效益審計，涉及的審計對象多是制度建立健全、崗位設置、業(yè)務(wù)操作、制度執行等方面的工作，業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jì)效大多是非經(jīng)濟方面的，不論是評價(jià)還是指標的比較都存在一定的難度，對于涉及資金方面的業(yè)務(wù)，從風(fēng)險控制的角度來(lái)衡量的話(huà)，很難從數量上進(jìn)行和比較，更難以在價(jià)值上加以描述。
　 （三）審計人員素質(zhì)的不適應性。效益審計的特點(diǎn)是綜合性強，審計質(zhì)量的優(yōu)劣直接取決于內審人員對客觀(guān)現實(shí)的分析判斷能力，這就對審計人員的綜合素質(zhì)提出了較高的要求。它不僅僅是審查財政財務(wù)收支活動(dòng)，還涉及單位或部門(mén)經(jīng)濟管理活動(dòng)的方方面面，需要多樣化的創(chuàng )新方法和多學(xué)科知識的綜合運用，才能達到效益審計的目的。目前，中央銀行內審人員、特別是基層審計人員的知識結構比較單一，知識面狹窄，且基本上來(lái)自業(yè)務(wù)崗位，綜合分析、判斷能力不強，不能很好地適應效益審計工作的需要，綜合素質(zhì)亟待提高。
　　四、對中央銀行開(kāi)展效益審計的思考
　　開(kāi)展中央銀行效益審計，既要借鑒世界各國效益審計的經(jīng)驗，又要結合我國的國情，根據自身的特點(diǎn)和實(shí)際，探索央行效益審計的新路子。在當前中央銀行全面開(kāi)展效益審計的條件尚不完全具備的情況下，要堅持循序漸進(jìn)、先易后難、突出重點(diǎn)的原則，圍繞促進(jìn)央行依法、高效履行職責展開(kāi)，從揭露問(wèn)題入手，通過(guò)分析原因、提出建議，達到促進(jìn)規范、提高效益的目的。
�。ㄒ唬┮载泿刨Y金為切入點(diǎn)，逐步推進(jìn)。
在效益審計的探索階段，我們應選擇以貨幣資金為切入點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，逐步推進(jìn)。人民銀行貨幣資金主要是指財務(wù)預算資金管理和基本建設項目資金管理。在目前已開(kāi)展對貨幣資金收支、運用真實(shí)性、合規性審計的基礎上，延伸開(kāi)展效益審計。
　　1.預算資金執行的效益審計�？芍攸c(diǎn)突出以下三個(gè)方面的：一是對各級行預算編制的性、真實(shí)性進(jìn)行審查和評價(jià)，查看預算編制是否可靠，有無(wú)編制虛假預算、擴大開(kāi)支范圍以及是否存在搞人情預算的；二是對各級行收入的合法性及其結構進(jìn)行審查和評價(jià)，看有無(wú)收入不納入預算、截留挪用預算外收入、收入不合法等問(wèn)題；三是對各級行經(jīng)費支出的合理性、及其結構進(jìn)行審查和評價(jià)，看是否按預算用途合理使用，以最低的費用取得一定質(zhì)量的資源，達到預期目標。由于中央銀行執行的預算制度，在一般情況下不存在成本核算和資金周轉等問(wèn)題，因而審計中應著(zhù)重其費用支出結構，如公務(wù)費、業(yè)務(wù)費等支出各占多少，其中郵電費、會(huì )議費、差旅費、汽車(chē)費用分別占多少，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比重怎樣，從而判斷是否貫徹節約原則，有無(wú)鋪張浪費情況等，并通過(guò)對各級行經(jīng)費支出與業(yè)務(wù)工作量進(jìn)行比較，衡量行政成本的高低和支出效果，從中及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，找出原因，提出建議，促使各級行提高經(jīng)費的使用效益。
　　2.基本建設項目的效益審計。人民銀行基本建設項目的效益審計，重點(diǎn)應該審查因決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。具體從投資決策、項目管理、資金使用三個(gè)環(huán)節進(jìn)行：一是對投資決策環(huán)節進(jìn)行審計和評價(jià)。項目決策是否遵循科學(xué)化、民主化的原則，是否經(jīng)過(guò)嚴密科學(xué)論證，項目方案是否進(jìn)行了多方案比較，達到方案的最優(yōu)化，立項程序是否合規，有無(wú)違反程序擅自立項的情況。二是對項目管理環(huán)節進(jìn)行審計和評價(jià)。主要對建設項目管理制度的落實(shí)情況進(jìn)行審計，看有無(wú)因制度不落實(shí)、責任不明確、管理不到位等造成項目質(zhì)量低下、延誤建設工期、投資增加等問(wèn)題，審計中應特別注意檢查對工程項目出包或物資設備采購等是否按照招投標法有關(guān)規定，履行合法程序，實(shí)行招投標管理，防止暗箱操作。三是要對項目資金使用環(huán)節進(jìn)行審計和評價(jià)。主要包括資金來(lái)源的合規性、資金的撥付管理、項目竣工決算審查等，看項目資金是否專(zhuān)戶(hù)存儲，有無(wú)違規違紀轉移、借占、挪用截留建設資金和因管理不善造成損失浪費等問(wèn)題。
　�。ǘ�）履職審計與效益審計有機結合，相互促進(jìn)。
　　2005年以來(lái)，中央銀行探索開(kāi)展了領(lǐng)導干部履行職責審計，從審計內容來(lái)看已經(jīng)有了一定效益審計的特點(diǎn)。但要全面反映和評價(jià)領(lǐng)導干部履行職責情況，還要對各項管理活動(dòng)的經(jīng)濟性、效率性、效果性進(jìn)行分析和評價(jià)，用以核實(shí)經(jīng)濟成果，評價(jià)經(jīng)濟責任，改善管理，提高效益。
　　1.工作效果性評價(jià)。一是決策評價(jià)。領(lǐng)導決策的正確與否，關(guān)系到一個(gè)單位能否有效地配置經(jīng)濟資源、人力資源，還有決策程序的科學(xué)與否，重大決策是否有科學(xué)的論證程序，是否有適當的控制程序，都會(huì )從根本上到單位的工作效率和效益。因此，領(lǐng)導干部履職審計中，對決策的審計是必不可少的內容。通過(guò)查看黨組會(huì )、行長(cháng)辦公會(huì )、采購委員會(huì )等議事記錄，主要看領(lǐng)導干部任期內對重大事項的決策的科學(xué)性和可行性是否經(jīng)過(guò)充分的調查和論證，是否經(jīng)集體討論研究決定，關(guān)鍵要看決策執行的結果如何，是否存在決策失誤導致重大損失的事件。二是工作目標完成情況評價(jià)。重點(diǎn)是通過(guò)對照計劃目標和進(jìn)行比較，看領(lǐng)導干部任職期間目標管理責任制所規定的各項職責及管理目標是否已經(jīng)實(shí)現和落實(shí)、各項工作成果是否真實(shí)準確、各項業(yè)務(wù)活動(dòng)是否按照黨和國家的有關(guān)規定開(kāi)展。三是工作業(yè)績(jì)的評價(jià)。從任期內當地主要的、經(jīng)濟指標的歷史比較、金融生態(tài)環(huán)境狀況和各項業(yè)務(wù)績(jì)效考評名次、獲得上級行、地方政府的表彰通報情況等方面，評價(jià)其在促進(jìn)發(fā)展地方金融、經(jīng)濟發(fā)展上履行職責情況。
　　2.管理效率性評價(jià)。具體包括人力資源管理是否合理、機構設置是否科學(xué)、管理思想和工作作風(fēng)是否端正、管理和手段是否先進(jìn)以及內部管理制度是否健全有效，職工的精神風(fēng)貌是否積極向上等。這里重點(diǎn)關(guān)注人力資源管理的效益審計。相同文化結構的單位，由于其內部人員的安排與調配及內部機制等多種因素，其員工的工作績(jì)效也是不一樣的。在具體實(shí)施上，可對以下情況進(jìn)行調查統計：基層組織結構不合理、效率較低的；組織內部人員搭配不合理、工作不協(xié)調的；人員不適應本崗位、工作績(jì)效差的；人員專(zhuān)業(yè)知識與工作崗位不對口造成人力資源浪費的，任期內是否執行了干部交流和定期崗位輪換制度，是否存在任人唯親、用人失察、失控并造成重大損失或不良后果的情況。通過(guò)對人力資源管理的效益審計，發(fā)現人力資源管理中存在的問(wèn)題對經(jīng)濟效益產(chǎn)生的影響，并對人力資源管理中存在的不合理因素提出審計意見(jiàn)或管理建議書(shū)，從而幫助被審計單位合理有效地調配職工，提高經(jīng)濟效益。
　�。ㄈ�）圍繞央行職責履行情況開(kāi)展效益審計，向多領(lǐng)域邁進(jìn)。
　　中央銀行作為國家金融體系的核心，在實(shí)施宏觀(guān)調控、促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展等方面有著(zhù)極為重要的作用。圍繞央行履行職責情況開(kāi)展效益審計，必須從宏觀(guān)著(zhù)眼，對經(jīng)濟管理活動(dòng)的諸如政策、措施、手段、方法等開(kāi)展審計評價(jià)，促進(jìn)央行各項職能的依法、高效履行。
　　 1.貫徹執行貨幣政策方面的效益審計。中央銀行內審部門(mén)開(kāi)展貨幣政策執行情況審計可針對央行各分支機構，這里效益主要是指宏觀(guān)效益或效益，重點(diǎn)是貨幣政策執行情況的審計和評價(jià)。一是被審分支行是否根據貨幣政策積極對銀行業(yè)金融機構進(jìn)行窗口指導，組織協(xié)調金融機構貫徹實(shí)施，是否積極協(xié)調銀政、銀企、銀行之間的關(guān)系，優(yōu)化信用環(huán)境，資金簽約合同率與實(shí)際履約率情況是否低下，有無(wú)貨幣政策傳達不及時(shí)、不全面，貫徹措施不落實(shí)或偏離貨幣政策方向的情況等等。二是比較被審分支行轄區一定時(shí)期貨幣信貸統計數據資料及相關(guān)經(jīng)濟指標，檢查再貸款、再貼現等貨幣政策工具的運用，是否體現了國家經(jīng)濟結構調整、產(chǎn)業(yè)結構和中央銀行貨幣政策的要求，是否充分運用支農再貸款等貨幣政策工具，支持“三農”的發(fā)展。以上幾點(diǎn)，代表性的反映了貨幣政策的貫徹落實(shí)所產(chǎn)生的社會(huì )效益，在審計評價(jià)時(shí)，要將被審分支行轄區支農再貸款、再貼現的累計發(fā)放數、不良貸款率、增長(cháng)率等連續幾個(gè)年度的有關(guān)指標進(jìn)行橫向、縱向比較，檢查被審分支行貨幣政策的貫徹落實(shí)在支持或推動(dòng)了地方經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用。
　　2.提供金融服務(wù)方面的效益審計。中央銀行職能的調整，迫切需要進(jìn)一步增強服務(wù)意識，改進(jìn)服務(wù)手段，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，切實(shí)提高服務(wù)效率和水平。這里，一是要開(kāi)展支付結算管理的審計評價(jià)。主要檢查是否能夠充分運用中央銀行集中核算系統，建設資金匯劃“綠色通道”，確保資金清算匯劃高效安全，是否開(kāi)展結算紀律檢查、協(xié)調解決結算糾紛、查處違規行為，是否存在影響支付渠道暢通，造成支付清算秩序混亂的情況。二是要對國庫資金管理開(kāi)展審計評價(jià)。主要檢查是否嚴格執行國庫各項規章制度，準確及時(shí)地辦理財政預算收入的收納、劃分、報解以及財政預算資金的支撥和退庫，有效防范國庫資金風(fēng)險，保證國庫資金在區域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。三是要開(kāi)展外匯管理的審計。是否能夠堅持監管與服務(wù)并重，盡可能的降低經(jīng)營(yíng)成本，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等。四是要開(kāi)展貨幣發(fā)行管理的審計評價(jià)。檢查是否能夠根據市場(chǎng)需求，做好發(fā)行基金調撥；查看該轄區金融詐騙、洗錢(qián)等犯罪是否頻發(fā)；通過(guò)實(shí)地調查的方法了解流通中人民幣的整潔度以及有損人民幣信譽(yù)和公眾切身利益的事件發(fā)生情況。
　　3.維護金融穩定方面的效益審計。人民銀行與監管職能的分離，基層人民銀行承擔著(zhù)轄區金融市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展的重要職責，務(wù)必保持地方金融秩序的穩定。這里可突出以下三個(gè)方面的檢查內容：一是對金融穩定協(xié)調機制進(jìn)行審計評價(jià)，不同監管機構之間、人民銀行和監管機構之間、人民銀行和地方政府之間是否存在未建立協(xié)調機制，以致監管信息資源難以共享，存在容易引發(fā)系統性金融風(fēng)險的情況；二是對風(fēng)險監測和預警系統進(jìn)行審計評價(jià)，查看監測手段是否僅局限于非現場(chǎng)監管和金融調查統計方面，系統監測指標體系是否科學(xué)，是否監測和預警到可能發(fā)生的風(fēng)險等；三是對風(fēng)險處置進(jìn)行審計和評價(jià)，主要查看能否查清待處置金融機構的資產(chǎn)，并予以保全，是否存在國有資產(chǎn)流失現象，對不易保全的資產(chǎn)是否能夠及時(shí)處置，是否存在侵害人債權、機構債權人利益的情況，是否存在引發(fā)區域社會(huì )風(fēng)險的事件。

：
[1]、施青軍·效益審計的一種可行框架：成本——效益分析·《審計研究》·2005（2）·p48-52
[2]、孫黎，邢傳飛·芻議經(jīng)濟效益審計的領(lǐng)域與方法·《審計文匯》·2006·p8-9
[3]、于靜華，龐彥明，林春燕·提升基層人民銀行金融服務(wù)水平要切實(shí)做好“五個(gè)”結合·《吉林金融研究》·2006（6）·p53-54

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