國家公園建設中集體土地權屬處置分析論文

　　1存在的一些突出問(wèn)題

　　1.1土地征收中存在的問(wèn)題

　　土地征收過(guò)程中的強征、以租代征、補償不到位問(wèn)題：強征集體土地，凸顯現行制度缺陷；補償不到位，土地征收補償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點(diǎn)。以杭州西溪國家濕地公園強征集體土地為例。首先，違反農民意愿，給農民生產(chǎn)生活帶來(lái)不便；其次，由于建設公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權限而分割地塊現象存在；再者，采用“撤村并居”和“農轉非”手段來(lái)進(jìn)行集體土地征用，違反相關(guān)法律解釋2；最后，農民則認為貨幣補償標準較低，傾向于返還建設用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設國家公園為例：首先，違反不能出讓、轉讓、出租農村集體土地用于非農建設的規定；其次，干擾正常的建設用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協(xié)議不受法律保護，向農民許諾的補償可能落空。

　　1.2土地流轉中存在的問(wèn)題

　　流轉中的強制流轉、流轉定價(jià)偏低、不合法征用等問(wèn)題：強制流轉違反自愿原則，不利于社會(huì )穩定；由于集體土地的流轉市場(chǎng)不完善，導致土地定價(jià)偏低，不利于提高農民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿(mǎn)足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規定。以四川宜賓紅巖村建設生態(tài)公園為例。政府強行流轉處于城鄉結合部紅巖村200多戶(hù)農民的宅基地和300畝耕地建設生態(tài)公園。這帶來(lái)以下幾方面的負面效應：首先，以種地為生的農民本不想流轉土地而被強制流轉，嚴重影響了農民正常生活，引發(fā)社會(huì )問(wèn)題；其次，政府主導下的強制流轉，在價(jià)格方面表現為農地流轉的價(jià)格偏低。

　　1.3土地權屬不變時(shí)存在的問(wèn)題

　　權屬不變情況下，生態(tài)保護與農民自主經(jīng)營(yíng)權相矛盾：作為以生態(tài)保護為目的的國家公園，其管理條例、辦法均有相應的措施來(lái)進(jìn)行土地管理。而在權屬不變條件下，農民對自己所擁有承包經(jīng)營(yíng)權的土地可以依法行使自主經(jīng)營(yíng)權，而其用途不符合公園規劃時(shí)，就會(huì )產(chǎn)生矛盾。因此，如何在保護生態(tài)利益和自主產(chǎn)權中找到平衡點(diǎn)，是國家公園建設中需要進(jìn)一步思索的問(wèn)題。以龍虎山風(fēng)景區村民建房為例，當村民的自主需求與風(fēng)景區的生態(tài)保護發(fā)生矛盾時(shí)，結合龍虎山的實(shí)際情況，制定了《龍虎山風(fēng)景名勝區村民建房管理辦法》。該辦法規定了分區分級審核、統一規劃、統一設計以及保證金制度，切實(shí)平衡了兩方面的需求。

　　2建議

　　建設國家公園使用農民集體土地，應當在符合法律法規的前提下，將生態(tài)保護與農民意愿有機地結合起來(lái)。本文就上述三方面的問(wèn)題對國家公園建設中集體土地權屬處置情況提出以下四點(diǎn)建議。

　　2.1加強部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成合力

　　國家公園建設涉及國土部、環(huán)保部、農業(yè)部、林業(yè)局等多個(gè)國家部委以及各級地方政府，審批建設過(guò)程時(shí)間長(cháng)、任務(wù)重，需要加強各部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成合力。在前期集體土地處置時(shí)，由地方政府和國土部門(mén)主控，按照土地征收以及流轉規定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國家公園管理委員會(huì )負責土地使用的監管。

　　2.2尊重農民意愿，嚴控征地范圍，提高補償標準

　　強調農民的公眾參與，尊重農民話(huà)語(yǔ)權、議價(jià)權，將土地征收限制在國家公園的核心區。土地是農民的命根、是社會(huì )穩定的基礎。農民如果失去了土地，當地有關(guān)部門(mén)應該做足安置工作，通過(guò)提高征地補償標準、主動(dòng)提供工作等措施，讓失地農民無(wú)后顧之憂(yōu)慮，才能得到他們滿(mǎn)意。

　　2.3完善流轉市場(chǎng)，平衡生態(tài)保護與農民利益

　　在國家公園建設的實(shí)驗區和緩沖區推進(jìn)土地流轉，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉市場(chǎng)，確定合理的土地價(jià)格，調動(dòng)各方積極性。同時(shí)，尊重農民自主經(jīng)營(yíng)權，在生態(tài)保護的前提下，積極探索滿(mǎn)足農民建設宅基地自住、經(jīng)營(yíng)獲利的需求，制定專(zhuān)門(mén)的實(shí)施辦法，平衡利益關(guān)系。

　　2.4跟蹤調研，開(kāi)展試點(diǎn)探索，完善頂層設計

　　各地在國家公園建設中針對如何合理利用集體土地進(jìn)行許多有益的探索，有待總結、提升。省級層面上，以云南省為典型，建成普達措、梅里雪山等八個(gè)國家公園，初步建立了國家公園管理體制；從點(diǎn)上看，通過(guò)土地流轉建設國家公園成為新熱點(diǎn)，以成都和重慶為典型。然而，總體而言，國家公園建設在我國還處于探索起步階段，針對集體土地如何處置問(wèn)題，需要試點(diǎn)探索，條件成熟后才能全面推開(kāi)，絕不能一哄而上。試點(diǎn)地區可以選擇條件較好的云南、福建、浙江等省，通過(guò)試點(diǎn)再總結、出臺國家公園建設中集體土地權屬處置相關(guān)辦法。

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