論地方債折射的中國財政金融體制問(wèn)題論文

　　摘要：在歐美主權債務(wù)危機的背景下，我國地方債的累積，引起了擔憂(yōu)。文章從我國財政收入增長(cháng)迅速，中央負債穩中有降，地方負債低位上升，2011年回落的角度進(jìn)行研究，認為我國政府總體負債保持穩健。地方負債的上升，根源于現有體制下地方政府財權與事權的不對等，地方政府擔負的基礎設施投資規模大、周期長(cháng)，卻缺乏相應的財政來(lái)源和融資手段，只有向銀行借貸�；�解地方債風(fēng)險的根本，在于促進(jìn)長(cháng)期穩定的經(jīng)濟增長(cháng)，并試圖探索合理的基礎設施投融資渠道。

　　關(guān)鍵詞：地方債；財政體制；金融體制

　　2011年6月27日，國家審計署發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計結果》顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元，比2008年底余額增長(cháng)了一倍。和財政收支的對比，2010年整個(gè)財政收支規模大概在9萬(wàn)億。在宏觀(guān)緊縮的背景下，地方政府的現金流減少，以云南為代表的一些地方政府性債務(wù)發(fā)生違約，引發(fā)了各界對地方政府性債務(wù)風(fēng)險的關(guān)注和討論。由于80％的地方債來(lái)自銀行，人們對1990年代的大規模銀行不良貸款記憶猶新，再加上這部分債務(wù)是公眾以前接觸不到、無(wú)從獲知的債務(wù)，用途上也不為公眾知悉。因此對潛在金融風(fēng)險和經(jīng)濟緊縮的擔心，也就隨之而來(lái)。2009年開(kāi)始以希臘為代表的歐洲國家債務(wù)較多，我國是否也存在相應的問(wèn)題，風(fēng)險控制是否存在更大的問(wèn)題？因此，2011年看空中國的調子非常高，主流觀(guān)點(diǎn)認為中國經(jīng)濟沒(méi)有不著(zhù)陸的可能性。

　　一、地方債“短債長(cháng)投”

　　根據國家審計署的相關(guān)資料（見(jiàn)表1），2010年底10.7萬(wàn)億的地方債余額中，已經(jīng)支出部分為9.6萬(wàn)億，其中投向市政建設、交通運輸、土地收儲、農林水利這四項基礎設施的部分為7.4萬(wàn)億，占到77％。再加上教科文衛和保障性住房支出，金額達到8.3萬(wàn)億，占到87％。若把教科文衛支出看作軟性基礎設施投資，則總體上地方政府債務(wù)主要投向基礎設施。例如，高鐵、地鐵、高速公路均屬于基礎設施投資，建設周期較慢，而且建設完成后也不一定能立即產(chǎn)生效益，出口入口配套設施等一些軟體設施還需設計，不一定能馬上投入使用，這也意味著(zhù)地方政府性債務(wù)所進(jìn)行投資的現金流回收周期相對來(lái)說(shuō)應該是較長(cháng)的。

　　接下來(lái)要考察的是地方政府性債務(wù)的償債要求問(wèn)題。表2顯示，至2010年底，1/4的債務(wù)1年內到期，超過(guò)1/2的債務(wù)3年內到期。這與前文所說(shuō)的基礎設施投資的回收期長(cháng)產(chǎn)生了矛盾。一般來(lái)說(shuō)，基礎設施投資在3年內產(chǎn)生現金流比較困難，很多工程可能都還難以完成。這意味著(zhù)這些債務(wù)的還本付息都要通過(guò)其他財政收入來(lái)源來(lái)支付。倘若這些基礎設施是必要的，那么如此短的還款期限就是不合理的。即便這些債從長(cháng)期來(lái)看不存在問(wèn)題，但是償還期限過(guò)短，暴露了融資投向和現金流的不匹配問(wèn)題。

　　地方政府性債務(wù)反映出來(lái)的另外一個(gè)問(wèn)題是中央對地方政府的長(cháng)債限制，地方政府無(wú)發(fā)債權的問(wèn)題。2009年開(kāi)始，有由財政部代發(fā)的2000億地方債券額度，與基礎設施投資的6萬(wàn)億比較，這是個(gè)很小的額度。圖1是美國州和地方政府地方債余額和投資的比例的趨勢圖。這一比例在20世紀50年代時(shí)大概是4～5倍，現在到了8～9倍左右。比較中國的情形，如果按每年6萬(wàn)億地方政府投資，那么債務(wù)余額可以為30萬(wàn)億左右。從這個(gè)角度來(lái)看，10萬(wàn)億地方政府性債務(wù)就不是一個(gè)特別大的數字了。

　　二、我國公共債負并不高

　　那么，如此高的債務(wù)是否會(huì )對經(jīng)濟產(chǎn)生沖擊？風(fēng)險有多大？為了回答這一問(wèn)題，需要看看政府的資產(chǎn)負債表。圖2考察了財政收入和GDP的關(guān)系。1998-2011年13年的數據表明，財政收入比GDP增幅快。這里又形成一個(gè)悖論，一般人們是不擔心富人借債的，但是我國政府似乎是個(gè)例外：一方面其收入增長(cháng)迅速，而且掌握了大量的經(jīng)濟資源，而另一方面人們卻很擔心政府的債務(wù)負擔。這一擔心，在直覺(jué)上是有悖常理的。因為從數據上看，政府的債務(wù)因其收入增長(cháng)較快，應不會(huì )構成債務(wù)危機的問(wèn)題。

　　再從債務(wù)余額的角度進(jìn)行分析，圖3為政府部門(mén)債務(wù)余額占GDP的比重，債務(wù)余額包括了中央和地方的負債。大約自2002年以來(lái)，中央部門(mén)負債一直保持在一個(gè)較平穩的水平。地方債務(wù)是由審計署直接報告結果的，從這個(gè)結果可以看出，地方的債務(wù)近幾年有所上漲。從總體上看，我國政府債務(wù)負擔近年來(lái)略有上升，總體債務(wù)從2005年的37％上升到2011年的42％。

　　這是否構成嚴重的問(wèn)題？需要比較一下跨國的數據。表3體現了主要國家的政府債務(wù)與GDP的比重。從該表可以發(fā)現，2008年以來(lái)，主要國家的政府債務(wù)都顯著(zhù)上升，OECD國家的平均水平從2007年的72％上升到2011年的101％。因此，我國政府債務(wù)的上升在跨國比較中并不奇怪。相比之下，我國的政府債務(wù)，不管從總體水平上，還是增加幅度上，都處于低位，而且2011年已經(jīng)回落。橫向比較上看，一是近10多年來(lái)的財政赤字都很小，保持在3％以?xún)�。二是地方政府的舉債受到限制，只是在2009年以來(lái)才發(fā)生快速增長(cháng)。最后，也是最重要的一點(diǎn)，就是我國經(jīng)濟的快速增長(cháng)，分母變大導致債務(wù)余額相對變小，經(jīng)濟的快速增長(cháng)消化掉以往看起來(lái)或許很大的債務(wù)。這一點(diǎn)，對于破解當前的債務(wù)風(fēng)險，具有重要的啟發(fā)意義。作為反例，歐洲主權債務(wù)危機的深層原因，就是歐洲經(jīng)濟發(fā)生停滯，使得債務(wù)負擔愈發(fā)沉重，并且反過(guò)來(lái)拖累經(jīng)濟增長(cháng)，進(jìn)入惡性循環(huán)。

　　三、公有部門(mén)資產(chǎn)負債狀況良好

　　最后一種衡量方法，也是最重要最直接的方法，即是考察政府部門(mén)的資產(chǎn)債務(wù)的關(guān)系。我們可以就資產(chǎn)負債表計算資產(chǎn)負債比率考察負債水平是否過(guò)高。但政府部門(mén)的資產(chǎn)負債表并未公布，需要借助一定的估算方法，估算方法綜合考慮了歷年政府的總收入，總支出以及債務(wù)額度。估算結果大致顯示，政府的流動(dòng)資產(chǎn)和所有者權益的規模相當，非流動(dòng)資產(chǎn)和總負債的規模相當，圖4顯示，若假設政府固定資產(chǎn)的折舊率為8%，2002年以來(lái)政府負債水平總體上呈現下降趨勢，從2002年的75％下降到2011年的67％，最低點(diǎn)在2008年，約為64％。2009－2010兩年，由于政府的大規模財政刺激，地方政府負債上升，達到接近71％的水平。2010年我國政府開(kāi)始控制地方債，2011年開(kāi)始回落。若考慮整個(gè)公有部門(mén)（圖5），從各種假設的固定資產(chǎn)折舊率來(lái)看，2010年負債率并沒(méi)有那么高，2011年負債率已經(jīng)控制下來(lái)了。所以，是否會(huì )出現債務(wù)危機？對這些數字的分析也表明，至少可以說(shuō)證據不足。

　　四、以增長(cháng)消化債務(wù)

　　因此，從結構上講，地方政府性債務(wù)問(wèn)題是短債長(cháng)投導致的。地方政府的財政收入不足，只好采取借貸的方式。而地方政府又不能借長(cháng)債，只好借短債，這兩部分壓力導致了2011年我們看到的現象。但從總量上公有部門(mén)資產(chǎn)負債表和國外相比，以及歷史上比較難的時(shí)期相比，還是保持穩健的趨勢。筆者認為化解目前的地方債務(wù)的問(wèn)題，可以將一些需要大規模建設且投入較大的準公共品建設投資劃歸中央財政預算，不由地方支付。如將教育和社保統一歸到中央，這一做法相當于地方財政負擔減了30%～40%，地方政府壓力小了，自然能用剩下的財政收入做一些其它的事情。而對于合理投資的地方政府性債務(wù)融資，展期是一個(gè)比較好的解決方法之一。

　　當然，本文的研究也存在一定的局限性。因為債務(wù)負擔率只能通過(guò)公開(kāi)數據，隱性的負債無(wú)法進(jìn)行更準確地測算。事業(yè)單位是不計算在公共部門(mén)里的。關(guān)于債務(wù)負擔率是否合適的問(wèn)題，筆者認為，資產(chǎn)是未來(lái)償付的保障，如果不是直接償付，政府很多基礎設施資產(chǎn)可以促進(jìn)其他部門(mén)產(chǎn)生現金流，是可以放在一起計算的。

　　目前，公眾對地方政府性債務(wù)和緊縮政策的主要擔憂(yōu)在于緊縮政策是否會(huì )出現類(lèi)似于1997年底到2001、2002年的通貨緊縮。1993-1994年我國的基礎設施投資過(guò)多，導致1995年緊縮政策較嚴厲，由此導致了很多壞帳的出現。1997年緊縮政策仍繼續，產(chǎn)生了1997年底到2002年的通貨緊縮，這也是我們步入市場(chǎng)經(jīng)濟體制最嚴重的一次通貨緊縮。那么我們現在是不是有那樣一種可能性或者風(fēng)險？如果政府一味地實(shí)行緊縮政策，這個(gè)可能性顯然是存在的。是否應當繼續緊縮？從全部工業(yè)企業(yè)的資本回報率的角度來(lái)看，近幾年的資本回報率一直處于高位，內生需求仍十分旺盛，企業(yè)投資回報率依然比較高，利潤激勵還比較大，可以期望經(jīng)濟可以回轉，也就有條件通過(guò)增長(cháng)消化債務(wù)。

　　參考文獻：

　　[1]國家統計局.中國統計年鑒1998-2011[M].北京：中國統計出版社.

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　　[5]國家外匯管理局.中國外匯管理年報1998-2010.

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