建立行政法院制度研究
建立行政法院制度研究
摘 要 行政法院制度源于法國、德國，逐漸形成了完善的行政審判制度，由于實(shí)效效果較為理想，西方其他大陸法系的國家也都紛紛效仿法。
英美法系國家也有向大陸法系學(xué)習之意，建立了行政裁判所(英國)和獨立管理機構(美國)。
分析建立行政法院的理論支撐和現實(shí)條件，結合我國目前行政糾紛解決制度不完善、解決效益不高等情形，部分學(xué)者也主張建立行政法院制度的。
關(guān)鍵詞 行政法院 行政訴訟 司法獨立
我國行政訴訟制度從行政訴訟法正式生效算起也有二十余年了。
行政訴訟作為我國國家制度中唯一直接以法律手段控制國家權力的制度，在現實(shí)中呈現出諸多缺陷之處。
面對現狀，學(xué)者潛心專(zhuān)研別國行政審判制度，試圖從他人實(shí)踐經(jīng)驗中獲得解決我國行政審判的根本方法。
建立行政法院的設想就此被提出，并逐漸被學(xué)者接受，本文在前人的研究基礎上，就借鑒法德國制度精髓，理論分析和實(shí)踐討論，論證我國可以并且應該建立行政法院，健全行政審判制度，實(shí)現司法權對行政權的有效監督。
一、法德兩國的行政法院制度之比較
法國是最早建立行政法院的國家，其主要特點(diǎn)是第一，在審判組織設置上，行政法院和普通法院兩大系統互不隸屬，前者審理行政案件，后者審理普通案件民事和刑事案件。
第二，法國行政法院審理行政案件，在法律適用上奉行以適用行政法特別法為原則適用普通法為例外。
法國行政法院在人事管理上強調法官對解決復雜的行政糾紛和爭議的專(zhuān)業(yè)性要求，行政法官一般必須具備行政管理的專(zhuān)業(yè)背景，保證其對行政職業(yè)的充分認識，以達到對行政爭議有效合理科學(xué)的解決。
德國行政法與制度深受法國的影響，但是在建立行政法院時(shí)也作了本土化的改革，產(chǎn)生出一些差異的地方。
與法國及其他國家相比德國的行政審判制度主要有以下特點(diǎn)：
1.行政法院非行政化。
德國的司法系統由憲法法院和普通法院兩大類(lèi)組成，而普通法院又包括一般法院、行政法院、勞動(dòng)法院、財政法院和社會(huì )法院。
所以，德國的行政法院是普通法院中的一種，屬于司法機關(guān)而不是行政機關(guān)。
2.實(shí)行審級不封頂。
德國的行政法院分為三級初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。
初等行政法院是基層行政法院，只作為一審法院而存在，而高等行政法院和聯(lián)邦行政法院既有初審管轄權，又有上訴管轄權。
德國行政審判的審級比較特殊，實(shí)行不封頂原則，當事人如果不服下級法院的判決可向上一級法院上訴，直至最高級為止。
3.行政法院的受案范圍較寬。
在德國，與行政法院并列的有一般法院、勞動(dòng)法院、財政法院和社會(huì )法院，此外還有憲法法院。
因此，行政訴訟范圍的確定，既要劃清行政案件同一般民、刑事案件的界限，又要劃清行政案件同憲法案件的界限。
根據德國《基本法》、《行政法院法》和其他有關(guān)法律的規定，凡是控告行政機關(guān)違法或向其主張權利的，都屬于行政訴訟的受案范圍。
行政賠償案件由普通法院管轄，適用民事訴訟程序。
法、德兩國的行政法院制度雖存在以上諸多不同之處，但是實(shí)踐證明這兩種行政法院制度均有其優(yōu)勢，在我國試圖建立行政法院之際，有必要對兩種制度進(jìn)行比較研究，取其精華，去其糟粕。
二、對建立行政法院的理論爭議
就行政法院制度能否成為我國行政審判制度的改革方向，行政法學(xué)界有兩種觀(guān)點(diǎn)，反對派認為行政法院制度在我國沒(méi)有可行性。
支持派認為行政法院制度是我國行政改革的切實(shí)可行的正確方向。
反對派的觀(guān)點(diǎn)是：
1.法律制度的移植不易成活無(wú)論是法國行政法院模式，還是德國行政法院模式，它們制度的建立都依附于本國特定的法律理念、法律傳統以及歷史事件的偶然性。
我國不僅沒(méi)有三權分立的理論支撐和制度設計，更不可能出現法國當時(shí)的政治環(huán)境。
何況我國目前的體制下，司法權與行政權相比，更是處于下風(fēng)。
建立行政法院制度要求以公正獨立的司法理念作為后盾，顯然我國的法治土壤無(wú)法培植出行政法院制度。
2.行政權強大長(cháng)期以來(lái)我國行政權受到過(guò)去封建行政與司法合一以及行政權獨大的影響，在現實(shí)社會(huì )中，行政權強大，司法機關(guān)無(wú)法與之抗衡。
再者，本就弱小的司法權，從中把行政司法權分離出來(lái)單獨設立行政法院，勢必會(huì )使司法權在國家權力體系中的地位又降一級，更無(wú)法實(shí)現制約與監督行政權。
3.改革成本高重新設置一個(gè)相對獨立的行政法院系統，必然要為法院的日常管理和運作，基礎設施設備，法院和工作人員的工資福利里等準備大量的經(jīng)費。
再者，行政案件數量不多，案件的審理也尚未專(zhuān)業(yè)到普通法院的法官難以審理的地步，大費周章的建立行政法院系統收效不高。
支持派的觀(guān)點(diǎn)是：
1.我國本土并不排斥行政法院制度清末，改良派就曾研究論證對行政訴訟是否采取行政法院二元司法體制，北洋政府時(shí)期，南京國民政府時(shí)期均設立了行政法院，法律法規、系統設備及行政法院制度也較為完善。
我國在制定行政訴訟制度時(shí)，也曾就行政法院制進(jìn)行過(guò)討論，雖最后并未通過(guò)，但是可以看出行政法院制的構想不是當下才有，更不是心血來(lái)潮。
2.行政法院具有現實(shí)作用我國行政訴訟的諸多弊病，從根本上說(shuō)都是因為司法不獨立，司法嚴重依附于行政，司法無(wú)法擺脫行政的強勢干預。
行政法院的獨立設置，不僅會(huì )受到社會(huì )民眾的廣泛關(guān)注與重視，也在一定程度上能克制行政官員(尤其是領(lǐng)導干部)對法院與法官的干預，還會(huì )增強行政法院自身的權威，從而贏(yíng)得民眾的信任。
3.設立行政法院推進(jìn)司法改革在司法改革的大背景下，先從行政審判體制從手，不失為推進(jìn)司法改革的策略突破口。
全面落實(shí)依法行政，建立行政法院提高了行政合法性，以行政合法帶動(dòng)整個(gè)法院系統的獨立改革，從而實(shí)現司法改革的目標。
三、我國構建行政法院的可行條件 1.經(jīng)濟條件前文提到擔心經(jīng)濟問(wèn)題無(wú)法滿(mǎn)足我國的行政體制大改革。
但是近些年我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，GDP不斷增長(cháng)，財政收入也節節攀升，這為行政法院的建立和有效運行提供了長(cháng)足的保障。
2.行政改革的迫切要求社會(huì )主義法治不斷發(fā)展，人民群眾的現代法治意識不斷增強，對自身權利的保護認識日益強烈，對法院的定紛止爭的需求普遍提高，面對強大的行政權力拿起法律武器捍衛自己的意識開(kāi)始深入人心。
在如此環(huán)境下，獨立設立行政法院容易得到民眾的接受和認同。
3.理論實(shí)踐條件行政法學(xué)不論是理論界還是實(shí)務(wù)界在二十余年的發(fā)展和研究過(guò)程中都積累了豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗，對行政法的核心價(jià)值有了深刻的認識。
在對行政法院制度的建設過(guò)程中，這些理論實(shí)踐經(jīng)驗成為論證我國設立
行政法院制的有力理論支撐。
4.制度條件我國實(shí)屬大陸法系國家，而行政法院制度在大陸法系國家發(fā)展的較為成熟，已成為通用的行政訴訟模式，并如前文所說(shuō)我國近代就有行政法院式的訴訟體制，說(shuō)明我國有建立行政法院的制度土壤。
《憲法》第124條第一款“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院。
”《人民法院組織法》第2條第一款第二項“軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院”都有關(guān)于“專(zhuān)門(mén)人民法院”的明確規定。
這就為設立行政法院留有足夠的設立空間和制度保障。
四、行政法院制度預設
第一部分就法、德兩國的行政法院制度作了一下比較研究，在吸取兩者的有點(diǎn)基礎上，對我國行政法院做一下制度設計。
1.行政法院是專(zhuān)門(mén)法院在現行憲法下設置的行政法院應屬于專(zhuān)門(mén)法院，是最高行政法院內設性法院。
最高行政法院即是行政案件的最高審級，又是最高人民法院的組成部分。
在行政糾紛領(lǐng)域最高人民法院對最高行政法院的判決予以尊重不得過(guò)問(wèn)。
地方的行政法院與普通人民法院沒(méi)有業(yè)務(wù)和人事上的關(guān)系，建立一種類(lèi)似于德國的行政法院。
2.行政法院的三級二審制行政法院的組織系統分為最高行政法院、高級行政法院和中等行政法院三級。
之所以沒(méi)有采取與現行的四級法院體制是因為：一是要有意提高行政法院的審理級別，有助于排除地方行政機關(guān)對行政案件的不良干預;二是提高審級要求保障行政法官的專(zhuān)業(yè)性。
3.行政法院的設立與行政管轄區域分離跟民事案件和刑事案件相比，行政案件可謂是極少的，若按照行政區域按級設立行政法院，可能會(huì )造成法律資源的浪費。
以目前的狀況來(lái)看，可以根據經(jīng)濟發(fā)展和人口分布的綜合情況，并秉承方便訴訟的原則，在相鄰的兩三個(gè)省、自治區或者直轄市設立高等法院，全國共設立10個(gè)左右;在相鄰的幾個(gè)設去的市、自治州、地區等設立中等法院，全國共設100個(gè)左右。
具體的設立規模還要在進(jìn)行必要考察的基礎上綜合分析、科學(xué)分配。
4.法官的任免行政法院是專(zhuān)門(mén)法院，是一種從上到下的垂直管理模式，最高行政法院隸屬于最高人民法院，其院長(cháng)、付院長(cháng)以及行政法官應均有全國人民代表大會(huì )及其常委會(huì )產(chǎn)生，受其監督。
這樣可以保證行政法院和行政法院的地位和級別需要。
高級行政法院和中級行政法院的人事任免應由上一級行政法院負責考察，具體是：高級行政法院的院長(cháng)和法官的任免，由最高行政法院院長(cháng)負責提名，中級行政法官由高級行政法院院長(cháng)負責提名，由全國人民代表大會(huì )常委設專(zhuān)門(mén)機構考核，考核結構交予同級人民代表大會(huì )常委會(huì )表決通過(guò)。
5.行政法院的內部設置借鑒法國行政法院的設置模式，可以考慮設置普通行政法庭與特別行政法庭。
如根據實(shí)際受理案件的性質(zhì)和數量，設立一下特別行政法庭：交通管理庭、工商管理庭、財政征收庭、拆遷補償庭等。
這種模式是針對行政權的不斷擴張，行政管理分工的不斷細化、專(zhuān)業(yè)化應對方法。
6.法院經(jīng)費管理為了確保行政法院的獨立性，在財政方面，行政法院的經(jīng)費應獨立于地方政府財政，由中央財政部門(mén)單獨立項，并由中央財政同一負擔和管理。
行政法院的財政預算可以采取逐級上報式，由最高行政法院將各級行政法院的預算集中，制作審計表向國務(wù)院財政部門(mén)提交，待全國人民代表大會(huì )及其常委會(huì )審查通過(guò)，向全國各級行政法院撥付。
以上行政法院制度的預設只是就核心、重大方面做了設計，如受案范圍、審判程序、證據責任及證明標準等具體規則還需進(jìn)一步研究討論，制定符合我國行政環(huán)境的行政訴訟法律規則。
五、結語(yǔ)
二十多年的行政訴訟實(shí)踐，折射出來(lái)了眾多問(wèn)題，也為我國進(jìn)行行政訴訟改革指明了方向。
建設行政法院制度，將是行政訴訟改革的重大突破，帶動(dòng)司法改革走向光明之路，使我國司法制度實(shí)現真正的司法獨立、司法公正，制約行政權力和保障人民合法權益的功能
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