我國宏觀(guān)審慎管理主體問(wèn)題分析

　　本文基于當前監管格局對宏觀(guān)審慎政策管理的影響，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，認為在當前情況下，應該以央行做為宏觀(guān)審慎管理的主體，由央行來(lái)主導實(shí)施宏觀(guān)審慎政策工具，并在此框架下實(shí)施宏觀(guān)審慎政策工具的分工，當然建立監管部門(mén)間的信息共享機制也是必不可少的。

　　一、引言

　　當前， 我國的金融監管框架已經(jīng)形成了中國人民銀行和銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )分業(yè)監管的“一行三會(huì )”的基本格局。 在此格局下，如何構建宏觀(guān)審慎管理體系，并應當由哪個(gè)機構作為具體的主體來(lái)實(shí)施則存在爭議。如果不盡快明確一個(gè)清晰的負責主體，則宏觀(guān)審慎管理框架就可能停留在分散狀態(tài)。

　　二、“一行三會(huì )”的監管格局對實(shí)施宏觀(guān)審慎管理的影響。

　　根據2003 年修訂的《中國人民銀行法 》和其他相關(guān)法律法規，目前在我國實(shí)行的是“一行三會(huì )”分業(yè)監管制度。中國人民銀行作為中央銀行，具體負責貨幣政策的制定和實(shí)施，防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩定;而銀監會(huì )、證監會(huì )和保監會(huì )則分別對銀行、證券和保險業(yè)實(shí)施具體的分業(yè)監管。

　　實(shí)施宏觀(guān)審慎管理的主體部門(mén)應同時(shí)具備宏觀(guān)視野和微觀(guān)工具。從目前的“一行三會(huì )”格局來(lái)看，人民銀行具有貨幣發(fā)行和利率、法定存款準備金率以及匯率等多項調控手段;但其只有相對較為零散的涉及金融服務(wù)領(lǐng)域的監管權，沒(méi)有較為系統性的監管職權，所以很難實(shí)現對銀行、證券和保險業(yè)金融機構內部風(fēng)險的有效識別和監控。另外從銀、證、保“三會(huì )”的角度來(lái)看，這些監管機構雖然擁有微觀(guān)方面的監管職權，并具有成體系的強有力的防范、控制風(fēng)險的監控手段以及監管工具，但其在宏觀(guān)政策的手段和工具方面均還有所欠缺。盡管在2003 年，由人民銀行牽頭，聯(lián)合“三會(huì )”、發(fā)改委以及財政部等部門(mén)組成了跨部門(mén)的小組，著(zhù)手對我國的金融體系開(kāi)始進(jìn)行金融穩定方面的評估。 “三會(huì )”之間也簽訂了關(guān)于金融監管分工與合作的備忘錄。但從實(shí)際來(lái)看，成效并不很明顯，主要的原因是各監管部門(mén)之間的協(xié)作根本無(wú)法替代宏觀(guān)層面上的協(xié)調。

　　中國目前所面臨的最突出問(wèn)題，就是宏觀(guān)審慎管理的職責不明確。由于至今沒(méi)有正式確立人民銀行宏觀(guān)審慎管理和各分業(yè)監管機構微觀(guān)審慎監管之間的分工與合作關(guān)系，所以阻礙了人民銀行與銀、證、保三個(gè)分業(yè)監管機構之間建立有效的協(xié)作與信息共享的機制。因為缺乏完整及有效的系統性監管職權和信息，人民銀行難以全面、及時(shí)地掌握金融系統的運營(yíng)與風(fēng)險的累積，難以對銀行、證券及保險等金融機構的內部風(fēng)險進(jìn)行有效地識別和監控，進(jìn)而影響到其對宏觀(guān)運行的分析和判斷能力，并由此導致央行的權利與義務(wù)的不對稱(chēng)性。 所以說(shuō)，在當前金融監管的格局下，盡快確定宏觀(guān)審慎管理的主體是至關(guān)重要的。

　　三、中央銀行應成為我國宏觀(guān)審慎管理的主導者。

　　目前世界各國的中央銀行均普遍地承擔最后貸款人的職責，維護金融穩定是絕大多數國家央行的重要職能。由此來(lái)看，賦予中央銀行在宏觀(guān)審慎管理方面的主體地位，不僅是必要的，而且也是合理的。

　　(一 )中央銀行實(shí)施宏觀(guān)審慎管理有助于防范系統性風(fēng)險。

　　由于系統性金融風(fēng)險是行業(yè)性、整體性及全局性的風(fēng)險，所以?xún)H通過(guò)微觀(guān)層面的審慎監管，是難以有效防范的，必須有宏觀(guān)層面的審慎監管才能防范。此次全球性金融危機的爆發(fā)，充分暴露出了宏觀(guān)審慎管理在制度層面的缺陷。如果由中央銀行負責實(shí)施宏觀(guān)審慎管理，則能有效地防范系統性金融風(fēng)險。第一，中央銀行作為貨幣政策的制定和執行部門(mén)，能夠依靠對經(jīng)濟和貨幣形勢的把握，對系統性金融風(fēng)險從宏觀(guān)層面進(jìn)行全面分析，避免由不同監管機構開(kāi)展分析而出現的條塊分割問(wèn)題;第二，中央銀行可以借助與IMF、 世界銀行以及其他國際機構和其他國家央行的合作，在全世界范圍內開(kāi)展系統性風(fēng)險的早期預警。 最后，中央銀行實(shí)施宏觀(guān)審慎管理，有利于在統一層面上加強對不同領(lǐng)域金融機構的監管。

　　(二)宏觀(guān)審慎管理有助于促進(jìn)貨幣政策的實(shí)施。

　　通過(guò)實(shí)施宏觀(guān)審慎管理， 中央銀行可以更好地了解微觀(guān)主體的情況和貨幣政策的傳導過(guò)程， 提高中央銀行貨幣政策的制定決策能力， 也有利于促進(jìn)金融機構及時(shí)貫徹落實(shí)貨幣政策。美聯(lián)儲由于其監管職能而使貨幣政策取得更好的效果， 而其穩定價(jià)格的貨幣政策職能也使銀行監管職能取得更好的效果〔1〕。

　　(三)賦予中央銀行宏觀(guān)審慎管理權可帶來(lái)若干正效應。

　　一是可以使中央銀行能夠更好地履行其最后貸款人的職責。 只有使中央銀行主導宏觀(guān)審慎管理，使其對系統性金融風(fēng)險狀況能夠有正確的評估和分析，才能促進(jìn)其有效履行最后貸款人的職責， 才能不至于因行動(dòng)遲緩而導致危機更加深入。二是可以進(jìn)一步提高中央銀行公信力。中央銀行主導宏觀(guān)審慎管理， 能夠有利于提高中央銀行實(shí)施貨幣政策的權威性， 有利于促進(jìn)金融機構更加及時(shí)地貫徹落實(shí)貨幣政策， 有利于防范由于金融宏觀(guān)層面出現問(wèn)題而導致中央銀行的公信力受損。

　　(四)央行主導宏觀(guān)審慎管理有助于完善我國金融監管體系。

　　一方面，由中央銀行主導宏觀(guān)審慎管理，其他專(zhuān)業(yè)監管機構實(shí)施微觀(guān)審慎監管， 可以更加有效地實(shí)現金融監管的分工與合作，能夠有效擴大監管的覆蓋范圍，能夠進(jìn)一步提高監管的效率;另一方面，把宏觀(guān)審慎管理主導權賦予中央銀行，可以充分避免監管目標出現沖突。 因為監管機構會(huì )面臨下述風(fēng)險，即僅履行其監管職責，會(huì )在一定程度上導致其對其他目標的忽視，從而使監管行為對宏觀(guān)經(jīng)濟運行造成影響。特別是，如果其他專(zhuān)業(yè)監管機構和中央銀行之間缺乏配合， 在依據貨幣政策的變化與宏觀(guān)經(jīng)濟的走勢來(lái)把握宏觀(guān)審慎管理的尺度上能力有所欠缺，則可能人為地導致宏觀(guān)審慎管理的政策與央行的貨幣政策之間發(fā)生矛盾與沖突，這樣既可能給貨幣政策的效果與宏觀(guān)經(jīng)濟的運行帶來(lái)一定的負面影響，也可能會(huì )影響到金融機構對宏觀(guān)風(fēng)險的防范。

　　四、央行與其他監管部門(mén)在宏觀(guān)審慎管理中的分工與合作。

　　金融危機以后，發(fā)達經(jīng)濟體的金融監管體制發(fā)生了圍繞宏觀(guān)審慎管理的不同程度的變化。其中美國授權美聯(lián)儲監管大型、復雜的金融機構，并創(chuàng )建了一個(gè)由聯(lián)邦全部金融監管機構參加的金融穩定監督委員會(huì )(FOC)，由其負責監測和處理所有威脅到國家金融安全的系統性金融風(fēng)險;英國則撤消了金融服務(wù)局，賦予英格蘭銀行(英國央行)更大的權力， 要求其承擔防止系統性金融風(fēng)險以及原來(lái)由金融服務(wù)局履行的對金融業(yè)的日常監管等職責;歐盟籌備建立的歐洲系統性風(fēng)險管理委員會(huì )(ESRB)，負責對歐盟整個(gè)金融體系實(shí)施宏觀(guān)審慎管理。我國也應盡快在目前“一行三會(huì )”的金融監管體制的基礎上，著(zhù)手構建由央行主導的宏觀(guān)審慎管理框架，明確央行為承擔系統性風(fēng)險監管主要職責的機構。

　　(一)中國人民銀行在宏觀(guān)審慎管理中應發(fā)揮主體作用。

　　從目前情況來(lái)看，我國宏觀(guān)審慎管理政策的制定與實(shí)施均將面臨眾多問(wèn)題，比如災害近視，誘因問(wèn)題等等，還有可能涉及到一些相關(guān)的政治與經(jīng)濟問(wèn)題。為了解決此類(lèi)問(wèn)題，宏觀(guān)審慎主管部門(mén)的審慎監督與相應政策必須要具備獨立性、可信性和透明性。 宏觀(guān)審慎管理要求主管部門(mén)能夠從宏觀(guān)上把握全局，協(xié)調其他微觀(guān)監管部門(mén)，及時(shí)地處理某個(gè)機構或者部門(mén)中出現的苗頭性問(wèn)題，從而可以保證整個(gè)系統的安全和穩健發(fā)展。在我國現有金融監管部門(mén)中，只有中國人民銀行是最能夠符合宏觀(guān)審慎管理主體要求的。另外，換一個(gè)角度，在目前“一行三會(huì )”的金融監管格局中，證監會(huì )、銀監會(huì )和保監會(huì )都只傾向于對各自所監管機構的把控，只有中國人民銀行才能在宏觀(guān)上把握整體經(jīng)濟趨勢和控制金融系統市場(chǎng)風(fēng)險。

　　(二)適當擴大中國人民銀行的職權。

　　首先，應賦予中國人民銀行系統性金融風(fēng)險監管職權，這是強化宏觀(guān)審慎管理的最重要的方式， 也是金融危機以來(lái)美歐金融監管體制改革的核心。 與銀證保三家監管機構擁有的專(zhuān)業(yè)化分工不同，中國人民銀行的宏觀(guān)審慎管理應該著(zhù)眼整個(gè)金融系統，負責監管我國整個(gè)金融領(lǐng)域跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的系統性風(fēng)險。 應該賦予中國人民銀行監管系統性風(fēng)險所需的權力，把宏觀(guān)審慎管理的監管范圍從目前的銀行業(yè)機構擴大到一切有可能對金融穩定產(chǎn)生威脅的機構和部門(mén)，除銀行類(lèi)、證券類(lèi)和保險類(lèi)公司外，還應包括各種場(chǎng)外的金融產(chǎn)品和投資銀行以及資本流動(dòng)的跨市場(chǎng)投機等。中國人民銀行應在國際、國內經(jīng)濟指標、宏觀(guān)數據以及區域指標等多個(gè)層次上建立系統性金融風(fēng)險預警的指標體系。各金融機構應按中國人民銀行的要求提供資料， 人民銀行據此進(jìn)行評估并提出要求。

　　其次，授予中國人民銀行宏觀(guān)審慎管理權，由其制定宏觀(guān)審慎管理制度，開(kāi)發(fā)相應的管理工具。 授權人民銀行實(shí)施逆周期資本監管， 緩解銀行順周期效應， 提高銀行資本質(zhì)量，依據巴塞爾委員會(huì )規定，組織開(kāi)展壓力測試;給予人民銀行對具有系統重要性影響的銀行、證券和保險機構的直接監管權， 以及對重要支付清算系統的檢查權限和在危機管理中可以提供緊急的流動(dòng)性支持的權力等。最后，強化人民銀行與各監管部門(mén)協(xié)調合作中的主導作用。為了確保宏觀(guān)審慎管理體系的有效運行，監管機構之間的合作也非常必要。 但從防范系統性金融風(fēng)險的大局出發(fā)，宏觀(guān)審慎政策應該對微觀(guān)審慎政策具有指導和約束的作用。也就是說(shuō)，人民銀行可根據宏觀(guān)審慎管理之需要，要求其他監管部門(mén)在微觀(guān)審慎監管方面與其相配合。各專(zhuān)業(yè)監管部門(mén)在實(shí)施微觀(guān)監管時(shí)，應該服從人民銀行的宏觀(guān)審慎管理政策。

　　( 三 ) 建立央行與其他金融監管機構之間的信息共享機制。

　　次金融危機的處理經(jīng)驗表明，只有金融業(yè)監管部門(mén)和宏觀(guān)審慎管理機構之間保持密切的關(guān)系，才能夠在面對風(fēng)險時(shí)能更加迅速地作出反應和決策;另外，眾多宏觀(guān)審慎相關(guān)工作均需要依靠充足的數據來(lái)判斷， 所以只有宏觀(guān)審慎管理部門(mén)與其他各部門(mén)之間充分協(xié)調與溝通，才能保證數據與信息的共享。因此，應建立宏觀(guān)審慎管理數據庫，形成統一、高效的信息數據來(lái)源，實(shí)現信息和數據資源的共享。除統計數據外，人民銀行還需與各監管部門(mén)定期傳遞各類(lèi)文字信息。人民銀行應該及時(shí)向其他金融監管部門(mén)通報貨幣政策制定、執行及相關(guān)情況，以及宏觀(guān)審慎政策的有關(guān)信息;其他監管部門(mén)也應該定期或不定期的將本部門(mén)實(shí)施的現場(chǎng)和非現場(chǎng)監管資料及其他相關(guān)信息通報給央行。同時(shí)為加強數據的涉密管理，應建立信息管理約束機制，以法律、法規的形式明確人民銀行與各金融監管機構之間信息共享的原則、標準以及內容和應負的法律責任等等，以確保宏觀(guān)審慎管理信息共享的質(zhì)量。

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