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農村土地產(chǎn)權制度創(chuàng )新探索
一.引論：歷史的回顧我國的土地制度，在新中國建立前的漫長(cháng)的封建社會(huì )時(shí)期，隨著(zhù)各個(gè)朝代的更替，呈現周期性變化。每個(gè)王朝新建之初，統治者一般都采取鼓勵自耕農發(fā)展的政策：隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，土地兼并日益嚴重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時(shí)社會(huì )矛盾會(huì )逐步激化，統治者就會(huì )進(jìn)行一系列的土地制度調整。在此過(guò)程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。
新中國建立后，進(jìn)行了土地改革，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農民的土地私有制，借以解放農村生產(chǎn)力，發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)。土地改革將所有征收和沒(méi)收的土地及其他生產(chǎn)資料統一、公平合理地分配給無(wú)地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農民所有。之后1952年的大規模的初級農業(yè)合作社運動(dòng)在承認土地私有權的前提下，將使用權由個(gè)人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開(kāi)始推行的高級社和人民公社化運動(dòng)，把農民土地私有、集體統一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度改革為集體統一所有、統一經(jīng)營(yíng)的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎”的制度。在當時(shí)生產(chǎn)力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無(wú)法調動(dòng)廣大農民的積極性。
自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制經(jīng)歷了農民自發(fā)到國家逐步承認的過(guò)程，最終在1984年基本完成在全國范圍內的推行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然沒(méi)有改變土地的所有權性質(zhì)，但在土地的使用權方面卻發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。農產(chǎn)通過(guò)承包方式獲得了獨立經(jīng)營(yíng)集體土地的權力，他們雖然沒(méi)有土地所有權，但擁有土地產(chǎn)出的大部分勞動(dòng)產(chǎn)品的所有權；在農業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，農戶(hù)成為獨立的和完整的經(jīng)濟核算單位，他們獲得了對自己勞動(dòng)力的支配權，激發(fā)了農民的生產(chǎn)積極性，農業(yè)產(chǎn)量迅速上升，農民收入大幅度提高，1997年農村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數百萬(wàn)農產(chǎn)在80年代擺脫了貧困。
土地承包經(jīng)營(yíng)使農用土地實(shí)現了“兩權分離”，土地的所有權和承包經(jīng)營(yíng)權可以分別歸屬于集體和農民兩個(gè)不同的主體，使原來(lái)“一切土地權利歸集體”的“單一產(chǎn)權”體制，轉變?yōu)榧w擁有土地所有權，農戶(hù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權的“二元產(chǎn)權”體制。這種體制使農民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農民長(cháng)久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預知和享受自己承包土地上的勞動(dòng)產(chǎn)品，農民付出的勞動(dòng)就與勞動(dòng)報酬直接對應起來(lái)，充分體現了“多勞多得”的按勞分配原則，使農民在土地上生產(chǎn)的熱情空前提高。
回顧歷史，我們可以清楚地看到，無(wú)論什么時(shí)期，土地制度的調整都會(huì )對整個(gè)農業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動(dòng)農業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵在于它是否適應農業(yè)生產(chǎn)力水平和農業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。
二.當前土地制度面臨的窘境
土地承包經(jīng)營(yíng)使農用土地制度在原有的基礎上得到有效的改革和平穩的調整，土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經(jīng)營(yíng)權細化給農產(chǎn)，初步實(shí)現了土地權利、義務(wù)的統一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內容和發(fā)展。同時(shí)，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式也和農民習慣的農耕勞作方式有效銜接，得到農民和社會(huì )各界擁護，新舊體制的轉換平穩進(jìn)行，制度改革所支付的社會(huì )成本很低，改革帶來(lái)的效益非常顯著(zhù)，改善了農民的經(jīng)濟狀況和生活水平，促進(jìn)了農村經(jīng)濟的發(fā)展和社會(huì )的穩定。
然而，由于客觀(guān)歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營(yíng)引起的農用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統的政策設計的情況下進(jìn)行的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制只著(zhù)重對農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了調整，不可能深入地涉及農用土地產(chǎn)權制度的改革問(wèn)題，因此與城鎮的國有土地使用制度改革相比，農用土地產(chǎn)權制度的改革是不規范、不系統、不徹底的。隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現了出來(lái)，并嚴重影響著(zhù)農村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉經(jīng)濟結構的調整。具體表現在：近幾年來(lái)，我國糧食總產(chǎn)值不斷下降；農民收入自97年開(kāi)始持續4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農民棄耕、薄耕和拋荒現象嚴重；農民的從事農業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，強壯勞動(dòng)力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進(jìn)行耕作，勞動(dòng)效率低下。
這些問(wèn)題的日益嚴重，標志著(zhù)現有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地產(chǎn)權形式已經(jīng)走到了一個(gè)瓶頸，在其調動(dòng)農產(chǎn)積極性的作用得到充分發(fā)揮之后，它所蘊含的深層矛盾也逐漸顯現出來(lái)了。
1.土地產(chǎn)權極為模糊、產(chǎn)權界定嚴重不清
我國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規定，但是“集體”的定義則極為含糊�！锻恋毓芾矸ā分幸幎�，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產(chǎn)合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )經(jīng)營(yíng)管理，已經(jīng)屬于鄉（鎮）農民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有，村農民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內兩個(gè)以上農業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經(jīng)濟組織的農業(yè)集體所有�！钡烤拐l(shuí)是集體的真正代表？有多種提法不說(shuō)，概念也極不明確，造成對權利主體的認定帶來(lái)很大困難。誰(shuí)都有權利變成誰(shuí)都無(wú)法有效行使權利，往往行政上的組織如村委會(huì )等運用其行政權力來(lái)干預和行使所有權。
2.農民的土地承包權不穩定，大大挫傷了農民承包土地和進(jìn)行投入的積極性
為了顯示機會(huì )均等，遵循人地均分原則，每隔一段時(shí)間就對集體成員承包的土地作一次強制性的調整，從而使作為土地所有者的集體無(wú)論是人員數量上還是構成上都具有相當大的不穩定性。雖然中央說(shuō)土地承包15年不變，更規定延包土地可30年不變，但在農村，普遍3—5年調整一次，甚全有的村年年有調整。據調查，從1978以來(lái)，農民承包的土地已經(jīng)平均調整3.01次，至少有超過(guò)60％的村莊和農戶(hù)經(jīng)歷過(guò)土地調整。如此頻繁的變動(dòng)使承包者的預期大大降低，并且即使允許轉包土地，也受到“只允許農戶(hù)將無(wú)力耕種的土地在經(jīng)集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對象、協(xié)商承包”的限制：同時(shí)國家對種植面積、種植品種等都加以限制，給農產(chǎn)與集體之間的土地承包關(guān)系帶來(lái)較強的干擾。這樣的土地制度顯然不能為農產(chǎn)提供長(cháng)期而穩定的預期，勢必導致農產(chǎn)土地利用行為上的短期化，特別是在土地改良的問(wèn)題上，農戶(hù)對土地投資缺乏激勵，相反會(huì )選擇過(guò)度利用土地導致土地肥力下降，因為這種掠奪式經(jīng)營(yíng)方式的成本由于時(shí)滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔。
3.現行土地制度的法律基礎薄弱
前面已經(jīng)提到過(guò)，現行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統，在具體實(shí)施過(guò)程中存在種種問(wèn)題。特別是當農戶(hù)在土地承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中遇到侵權行為時(shí)，沒(méi)有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農民往往較為分散且文化水平不高，使農戶(hù)處于談判上的弱勢地位，無(wú)法依法爭取到自己的合法權利。
4.土地流轉制度存在缺陷
由于承包權作為農民的使用權是不完整的，農民沒(méi)有被賦予轉包、租賃、抵押、轉讓其他土地權利，使土地使用權流轉的市場(chǎng)中介和金融支持無(wú)法形成。盡管按農戶(hù)均分的小塊土地，適應了現有農村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權上是凝固的，難以滿(mǎn)足適度規模經(jīng)營(yíng)中歸并土地的要求，生產(chǎn)力無(wú)法重新配置，使農業(yè)經(jīng)濟結構的調整處于要么重新調整土地承包關(guān)系，要么放棄規模經(jīng)營(yíng)的尷尬局面，土地的資源配置效率
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