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民間法和村民自治制度和諧共生的文學(xué)論文
改革開(kāi)放以來(lái),我國制度設計者為回應社會(huì )發(fā)展本質(zhì)的需要,加快推進(jìn)經(jīng)濟建設步伐,提出了“依法治國”理念,這不僅具有歷史和邏輯的必然性,也具有極其重要的現實(shí)意義。在這里,我們不能將“法”簡(jiǎn)單地理解為成文法、國家法,因為“法治” 的含義并不是機械地把一切社會(huì )關(guān)系都納入成文法律的控制范圍,把所有的問(wèn)題、矛盾、沖突都交由法律來(lái)解決。果真如此的話(huà),對社會(huì )的調控會(huì )因為忽視甚至忽略其他社會(huì )治理手段的有效作用而陷入片面的“法律中心主義”.我國農村的法治是在特定的歷史背景下展開(kāi)的。改革開(kāi)放伊始,為了配合我國在農村推行的各項改革措施,憲法中明確規定了村民自治制度。在這一轉換過(guò)程中,怎樣使國家推行村民自治這一制度的初衷得以實(shí)現,同時(shí)又能最大限度地擴大農民在基層民主實(shí)踐過(guò)程中的普遍參與范圍、提高農村居民的參與意識,是包括法學(xué)、社會(huì )學(xué)、政治學(xué)等各個(gè)學(xué)科所共同關(guān)注的課題。
一、當代中國村民自治的現狀
在現代化演進(jìn)過(guò)程中,農村地區的現代化程度如何將直接決定我國現代化的進(jìn)程。新中國成立以來(lái),以村級組織為依托的農村現代化一直是國家實(shí)現現代化的重要組成部分。從行政村體制到政社合一制再到村委會(huì )制,我國的村級組織體系大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。村委會(huì )制建立的直接成因是1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實(shí)行。這一制度在全國范圍內建立以后,原有的政社合一體制受到了強烈的沖擊,農民獲得了對土地的經(jīng)營(yíng)自主權,但國家放松了對農民的組織控制,所謂的“政社合一”已經(jīng)名不副實(shí),村級組織處于無(wú)人管理的“失范狀態(tài)”.在這種情況下,20世紀80年代初期農民自己創(chuàng )造了另一種全新的管理組織形式---村民委員會(huì )制度。[1]
這種改變與其說(shuō)是自上而下的改造,不如說(shuō)是由于自下而上的變化促使不適應現有經(jīng)濟體制和社會(huì )變革的社會(huì )組織體制自身做出的調整。解放初期,由于整個(gè)上層建筑的重建及城鄉二元結構的確立等原因,原來(lái)的農村精英階層---“士紳” 實(shí)際上已經(jīng)不存在了, 他們在社會(huì )中的地位多半被村領(lǐng)導所取代。
在計劃經(jīng)濟時(shí)代,利益結構的單一決定了村領(lǐng)導的單一領(lǐng)導是有效的。但是,隨著(zhù)利益結構的多元化,村領(lǐng)導的支配地位發(fā)生了變化,社會(huì )的發(fā)展需要尋找更加有效的社會(huì )管理模式,“村民自治”隨之產(chǎn)生。雖然現階段這一制度還有許多亟待完善的地方, 但卻很好地體現了羅斯科·龐德關(guān)于“控制”的理念,即以最小的代價(jià)(最小的摩擦和沖突)來(lái)保證最大的需求的實(shí)現,[2]通過(guò)民主選舉、村務(wù)公開(kāi)等方式保證了對人類(lèi)本性頑固的利己主義一面的控制,而達到對社會(huì )中各種力量的平衡。
從以上分析可以看出,現有的村民自治制度雖然是為了配合當時(shí)急需實(shí)施的農村經(jīng)濟模式改革而提出的,但從內容上看,其出現是必然的。
現有的村民自治制度得到法律確認,民主參與和自我治理的方式表現在民主選舉、 民主決策、民主管理和民主監督四個(gè)方面。表現為村委會(huì )成員的產(chǎn)生已經(jīng)完全制度化為有一定競爭性的差額直接選舉制,通過(guò)《中華人民共和國村民委員會(huì )組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村委會(huì )組織法》)所確立的公開(kāi)、公平、公正選舉程序原則,使村委會(huì )的組成真正能反映多數村民的意志,摒棄了原有的委任制形式。民主決策的內容主要體現在村民會(huì )議和村民代表會(huì )議制度上,重大的村務(wù)決策和事項處理均需經(jīng)過(guò)以上兩類(lèi)會(huì )議通過(guò),以反映多數人的決策參與權。在國家制定法的引導下,我國大部分農村地區制定并實(shí)施了民主管理的村規民約或村民自治章程, 按照自治章程和村規民約的規定,村民共同制定自治規則,規范和約束自身的行為,同時(shí)還推行了接受民主評議、村務(wù)質(zhì)詢(xún)等多種方式的保障村民參與民主監督的村務(wù)公開(kāi)制度。應當說(shuō),自村民自治制度實(shí)施以來(lái),成效是顯著(zhù)的,經(jīng)過(guò)30余年的不斷完善,已經(jīng)基本完成了基層社會(huì )管理體制的整合與重構。1994年的一份研究報告指出,村民自治使國家得到了幾乎想從農村得到的任何東西:在被調出的1200個(gè)村委會(huì )中,99%的村完成了糧食收購定額;92%的村實(shí)現了節育達標;82%的村完成了稅收任務(wù)。村民自治的支持者認為,這些創(chuàng )紀錄的高數字雄辯地表明,村民自治是解決政策執行難的靈丹妙藥。[3]
但從目前的實(shí)際效果看,該制度的實(shí)施還存在一些問(wèn)題,主要表現為:第一,雖然我國所有行政村在進(jìn)行民主決策時(shí)均需召開(kāi)村民會(huì )議或村民代表會(huì )議,但基于部分村民對于如何行使民主權利或是行使權利的作用不甚了解,甚至認為只有到選舉的時(shí)候才會(huì )召開(kāi)類(lèi)似會(huì )議,致使民主參與的有效程度不足。第二,在民主管理形式上,雖然大多數村委會(huì )都具有代表性的創(chuàng )新方式,但是,如何保證大多數村民能夠真正實(shí)現自我管理的效果,仍然是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。第三,我國大部分農村地區的民主監督主要體現在村務(wù)公開(kāi)方面, 而村務(wù)公開(kāi)形式多數是設置公開(kāi)欄或公開(kāi)板, 公開(kāi)的內容也較為模糊, 具體的財務(wù)收支情況欠缺透明度,這也影響了部分村民參與民主監督的積極性。
值得注意的是,這種情況無(wú)論是在經(jīng)濟發(fā)達地區的農村還是經(jīng)濟落后地區的農村都不同程度地存在。我們可以從組織體系不健全、制度不完善、村民民主觀(guān)念不強、文化素質(zhì)不高等方面分析現有村民自治制度缺失的原因,但這些原因不能概括所有情況。例如:在村民文化水平普遍不高的云南省就出現了幾個(gè)典型的村鎮,其民主自治開(kāi)展得相當好, 村民民主選舉熱情相當高,村內民主管理、民主監督做得卓有成效,村民的文化素質(zhì)、地區經(jīng)濟的發(fā)達程度似乎并未成為民主自治的阻礙因素。[4]
此外,作為村民自治制度建設內容之一的村民自治立法從其內容來(lái)講也存在現有法律運行乏力、 地方配套規范出臺滯后、質(zhì)量不高等缺陷。當然,在存在“差序結構”的農村鄉土社會(huì ),民間法的存在與發(fā)展對村民自治制度的影響也不可忽視。
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