淺談我國村民自治制度的完善

摘要：村民自治是我國農村民眾實(shí)現當家作主的重要途徑，是我國憲法賦予村民的一項權利。但由于受各種不利因素的影響，有些地方的村民自治實(shí)施的并不成功，廣大村民沒(méi)有真正享有和行使自己的權利。因此，完善有關(guān)村民自治的各種制度和法律以及解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題就顯得十分必要。

關(guān)鍵詞：村民自治　憲法　土地制度

　　村民自治不但是人民當家作主的具體體現。而且對提高村民的民主法治意識、為廣大農村提供一個(gè)良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和社會(huì )治安環(huán)境以及提高村民的參政和監督的積極性等方面都具有積極的作用。從長(cháng)遠來(lái)看，由于村民自治將對中國農村社會(huì )的各方面產(chǎn)生重要影響，因此，搞好村民自治對中國農村乃至整個(gè)國家的發(fā)展都具有重要意義。
　　一、村民自治的界定
　　村民自治，就是農村村民以村為自治單位，對自治范圍內的事項進(jìn)行自我管理、自主決策，依法辦理自己的事情，任何機關(guān)、團體和個(gè)人不得干涉。村民自治制度主要指以《中華人民共和國村民委員會(huì )組織法》(下稱(chēng)《村委會(huì )組織法》)為代表的一系列有關(guān)村民自治的法律規范和制度的總稱(chēng)。
　　村民自治是一種直接民主形式。體現了我國基層民主發(fā)展的方向，具有鮮明的時(shí)代性，它是農民直接參與的基層群眾自治活動(dòng)．同時(shí)村民自治既是國家把基層組織的事務(wù)劃歸當地村民管理、也是國家把自治作為農民權利的實(shí)現形式。村民自治主要由村民通過(guò)行使村民自治權來(lái)行使。
　　村民自治權主要包括村民選舉權、決策權、管理權、監督權等。在這些權利的實(shí)現過(guò)程中．村委會(huì )扮演了十分重要的角色，許多權利直接通過(guò)村委會(huì )來(lái)行使。因此，了解村委會(huì )的性質(zhì)和特征以及法律的規定，對搞好村民自治具有重要意義。
　　我國憲法第111條規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會(huì )或者村民委員會(huì )是基層群眾性自治組織．居民委員會(huì )、村民委員會(huì )同基層政權的相互關(guān)系由法律規定。同時(shí)，《中華人民共和國村民委員會(huì )組織法》第2條規定：村民委員會(huì )是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主管理、民主監督。至于村民委員會(huì )在民法上的性質(zhì)．目前在民法理論界還沒(méi)有定位。由于村委會(huì )既不是基層政權，也不是事業(yè)單位，更不是企業(yè)，也不符合普通社會(huì )團體的特征，基于村委會(huì )這種獨特性，筆者贊同村委會(huì )不是法人的這種觀(guān)點(diǎn)。
　　一般意義上的社會(huì )團體僅是自治性組織，而村委會(huì )除了其自治性外，還很大程度上承擔了推行國家政策的職能闈拼。村委會(huì )與其他自治性組織的最根本區別是：村民委員會(huì )以集體名義擁有土地所有權。即農村土地集體所有制，農民土地往往由村委會(huì )代表集體分配，而城市土地屬?lài)�家所有，城市居民委員會(huì )不能代表國家行使所有權。這是村民委員會(huì )與居民委員會(huì )的不同之處，也是村民委員會(huì )與其他自治性組織的區別。村委會(huì )的這一特點(diǎn)。使得村委會(huì )與其成員的關(guān)系和其他自治性組織與其成員的關(guān)系也不一樣．村委會(huì )的力量更強大，因為它實(shí)際上掌握了土地的所有權(以集體的名義)，各成員在經(jīng)濟上依附于村委會(huì )，其成員的獨立性大大降低。
　　二、我國村民自治制度在實(shí)踐中的困境
　　村民自治對擁有幾千年封建專(zhuān)制傳統的中國無(wú)疑是新事物，雖然取得了一定的成績(jì)，但也存在不少問(wèn)題，我們還必須清醒的看到，村民自治從法律制度到社會(huì )實(shí)踐都還有很多不足之處需要我們去改進(jìn)，具體主要有：

　　(一)有關(guān)村民自治的立法不夠科學(xué)，實(shí)施起來(lái)困難
　　首先，有關(guān)村民自治的法律不夠健全，除了《村委會(huì )組織法》外，一系列與之相關(guān)的選舉、監督等方面的法律并未全面建立起來(lái)，使得村民自治的權利難以真正實(shí)現。其次，已有的村民自治法律缺乏可操作性。如《村委會(huì )組織法》，其程序性規定非常少，有些條文非�；\統，不夠細化。如第13條規定：村委會(huì )選舉，由村民選舉委員會(huì )主持。村民選舉委員會(huì )成員由村民會(huì )議或者各村民小組推選產(chǎn)生。但是，如何推選，推選多少人，有什么程序等都沒(méi)有詳細的規定，這樣，雖然相關(guān)法律有很多關(guān)于村民權利的規定，但是因其缺乏可操作性而使一些村民權利得不到行使。同時(shí)，關(guān)于法律責任主體以及違法后果的規定不明確。如《村委會(huì )組織法》第15條規定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段妨害……．選舉的……．有關(guān)機關(guān)應當負責調查并依法處理，以威脅、賄賂選票等不正當手段當選的，其當選無(wú)效。對上述不法行為，其規定由有關(guān)機關(guān)依法處理，但是依據什么法、如何處理、承擔什么責任等都沒(méi)有明確規定，只規定采用這種方法當選的無(wú)效。而根據我國刑法的有關(guān)規定，破壞村民委員會(huì )選舉的也不構成破壞選舉罪。這樣，在處罰不明確的同時(shí)，連最后刑法上的一點(diǎn)威懾力也消失殆盡了。
　　(二)村民的自治意識淡薄，參加村民自治的動(dòng)力不足
　　幾千年封建專(zhuān)制思想對中國鄉村的影響是巨大的。就連最基層的“官”——村官。廣大群眾也不太相信自己能夠選出并監督他。另一最根本的原因在于農村土地的集體所有制。造成農民缺乏對最影響自己生活的——土地的關(guān)切，其結果便是使農民淡于關(guān)注以集體名義擁有土地的組織——村委會(huì )，從而對村民自治漠不關(guān)心。農村土地的集體所有制以及承包責任制分別解決了解放前廣大農民無(wú)地可種和改革開(kāi)放前沒(méi)有生產(chǎn)積極性的問(wèn)題。但是仍沒(méi)有解決最根本的問(wèn)題——產(chǎn)權問(wèn)題�，F代漢語(yǔ)詞典對集體的解釋是：許多人合起來(lái)的有組織的整體(跟個(gè)人相對)。而我國農村土地集體所有制中的集體是個(gè)很模糊的概念，我國《土地管理法》中集體被界定為鄉(鎮)、村和村小組，但土地到底歸哪一主體所有，法律并沒(méi)有明確規定。在我國，承擔民事權利的最終主體有兩種：法人和自然人，國家在特殊情況也可以是。但無(wú)論鄉(鎮)還是村或村小組，它們都既不是法人也不是自然人，不能作為最終的權利主體，這樣土地的產(chǎn)權主體實(shí)際上被虛置。實(shí)際上，“集體”、“集體所有”、“集體所有制”都是政治經(jīng)濟學(xué)上的概念嘲，在法律文本中直接使用，會(huì )出現主體、內容等一些問(wèn)題的不確定�，F實(shí)生活中，土地集體所有制的這種缺陷使農民利益受到侵犯等各種問(wèn)題的出現。同時(shí)由于土地產(chǎn)權不明晰，造成集體成員責任心不強(表現為村委會(huì )疏于對土地的管理、普通群眾缺乏對土地的關(guān)切等)。村民參與自治的熱情不高，最終使村民自治制度不能得到很好的實(shí)施。
　　(三)村民自治的過(guò)程缺乏監督
　　村民自治的過(guò)程的監督主要有兩方面：對村委會(huì )選舉過(guò)程的監督和對村委會(huì )日常工作的監督。村委會(huì )作為群眾性自治組織，它的權力來(lái)自于廣大村民的授予．對其的監督應該主要來(lái)自于廣大村民。這種監督方式是自下而上、由內而外的，但是由于大部分村民缺乏參與村民自治的熱情，致使這種內部監督很不到位；另一方面，由于法律對村委會(huì )的定位是基層群眾性自治組織，不是基層政權。因而也淡出了政府系統內專(zhuān)門(mén)法律監督機關(guān)的視線(xiàn)，使這些機關(guān)對村民自治的外部監督也隨之弱化。這樣，在內外監督都非常不力的情況下，許多地方的村民自治十分混亂，干群關(guān)系緊張。
　　(四)其他非正常因素對村民自治的影響。
　　一些地方的村民自治，如村委會(huì )選舉，當選的人靠的并不是自己能力、聲望等，而是一些非正常因素，如金錢(qián)、勢力(在村中非常強勢的人)、宗