當前我國農村社會(huì )保障制度的困境與出路

內容摘要：當前，我國農村社會(huì )保障制度存在保障水平低、覆蓋面小，最低生活保障制度建設緩慢，養老保障的社會(huì )互濟性低、保障能力弱，農村合作醫療可持續發(fā)展面臨困境等問(wèn)題。在社會(huì )主義新農村建設中，應重點(diǎn)加強最低生活保障制度、醫療保險制度和養老保險制度的建設，提高農民的生活保障水平。

　　關(guān)鍵詞：農村社會(huì )保障制度,農村最低生活保障制度,農村養老保險制度,農村新型合作醫療

　　社會(huì )保障制度是國家為公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失業(yè)、災害及喪失勞動(dòng)能力等情況下，從國家和社會(huì )獲得物質(zhì)幫助的制度。農村社會(huì )保障是全國社會(huì )保障體系的一個(gè)重要組成部分，完善農村社會(huì )保障制度將有助于促進(jìn)農村勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，推動(dòng)土地適度規模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現農業(yè)現代化；有利于增加農民收入，提高農村社會(huì )的物質(zhì)文化生活水平；有利于啟動(dòng)農村消費市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展；有助于維護農村社會(huì )的穩定，維護國家的長(cháng)治久安。

　　1992年1月民政部發(fā)布《縣級農村社會(huì )養老保險基本方案》后，我國農村社會(huì )養老工作正式啟動(dòng)。1995年后，各地開(kāi)始改革以往的農村社會(huì )救濟事業(yè)，1997年始，有條件的地區逐步建立起農村居民最低生活保障制度。2003年國家又開(kāi)展了農村新型合作醫療試點(diǎn)工作。我國農村社會(huì )保障工作初露端倪，取得了可喜的成績(jì)，對于促進(jìn)農民生活安定、提高農民保障水平、調動(dòng)農民的積極性，發(fā)揮了重要的作用。但是，筆者通過(guò)對安徽省安慶市所轄的七縣一市的調研發(fā)現，農村社會(huì )保障制度的建設并不如人意，從整體看，農村社會(huì )保障制度還存在諸多缺陷。

　　農村社會(huì )保障制度存在的問(wèn)題

　　城市和農村社會(huì )保障體系二元化，農村社會(huì )保障水平低、覆蓋面小。城鄉經(jīng)濟和社會(huì )的二元結構，決定了城鄉社會(huì )保障體系也必然是二元性的。從總體上來(lái)看，城鎮已初步建立起水平較高且完整的社會(huì )保障體系，養老保險金已基本實(shí)現了社會(huì )統籌，建立了國家、企業(yè)和個(gè)人共同負擔的基金模式，醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進(jìn)行了改革和逐步完善。而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業(yè)為主的社會(huì )保障，除養老保險和醫療保險進(jìn)行了改革試點(diǎn)以外，其它保險項目基本上沒(méi)有建立起來(lái)。無(wú)論是優(yōu)撫、“五保”，還是救災、救濟，都是以特定的農民為對象的，數量也很少，大多數農民并沒(méi)有享受社會(huì )保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮居民與農村人口在社會(huì )保障資源享用與權利分配過(guò)程中的不平等，農民群體往往在醫療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無(wú)法分享到應有待遇，致使農村社會(huì )保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。

　　農村最低生活保障制度建設緩慢，農民的最低生活保障嚴重依賴(lài)于土地。據統計，目前我國有2610萬(wàn)農村人口年人均收入不足668元，4977萬(wàn)農村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線(xiàn)與相對貧困線(xiàn)水平。近年來(lái)，國家對農村特困群體的救助主要是采取季節性救助，各地也根據實(shí)際，開(kāi)展了農村特困群體定期定量補助及臨時(shí)困難補助等辦法，使得部分農村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農村家庭只能是杯水車(chē)薪。1994年開(kāi)始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進(jìn)行了建立農村最低生活保障體系的試點(diǎn)工作，然而農村最低生活保障制度仍在緩慢建設中。根據民政部提供的數據，到2000年底，全國農村人口中有300多萬(wàn)人得到最低生活保障，保障金額7.3億元(含實(shí)物折款)；已保對象319.2萬(wàn)人，僅占農業(yè)人口的0.36%，占應保人數的12.28%。在這種情況下，農民只得依賴(lài)土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。

　　農村養老保障的社會(huì )互濟性低、保障能力弱。目前我國農村社會(huì )養老保險的資金籌集采取以農民個(gè)人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔的社會(huì )責任過(guò)小，不僅造成了資金來(lái)源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農民參保的積極性。同時(shí)，農村社會(huì )養老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農民根據自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標準(從每月2元至每月20 元十個(gè)標準)。在實(shí)際開(kāi)辦過(guò)程中，大部分農民由于采納了最低標準，受益期時(shí)領(lǐng)取的養老金過(guò)低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養老保障制度缺乏約束力和強制力，農戶(hù)參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農戶(hù)出于自利的動(dòng)機而選擇不交費，導致基金規模和覆蓋人群無(wú)法擴大。在安徽省安慶市所轄市縣中，懷寧縣農村人口705460人，參加農村養老保險的6.5萬(wàn)人，參保率僅為7.1%；桐城市農村人口642067人，參加養老保險的5.1萬(wàn)人，也只占 8%。宿松縣從1993年啟動(dòng)農村社會(huì )養老保險，至2006年3月底，積累的農�；�金只有660萬(wàn)余元。全縣目前有400余人開(kāi)始領(lǐng)取養老金，但人均只領(lǐng)取80元年養老金，投保農民受益很少，很難起到養老保障作用。

　　農村合作醫療的可持續發(fā)展面臨困境。新型農村合作醫療的推行，使農民看病可以報銷(xiāo)，增強了農民抵御大病風(fēng)險的能力，深受農民群眾的歡迎。但是隨著(zhù)農民參加合作醫療后醫療需求的釋放和增長(cháng)，合作醫療的可持續發(fā)展面臨嚴峻的挑戰。主要表現在：合作醫療的籌資標準低，不能有效減輕農民的疾病負擔。國家規定的合作醫療標準是，中央財政補10元，地方財政補10元，個(gè)人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過(guò)低，基金有限，受益面大，補助額度小。 2005年在安徽省安慶市所轄市縣中，桐城市醫療補助比例只占醫療總費用的23%，望江縣為27.7%，岳西縣住院補償強度為25%。目前的合作醫療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠遠不能解決農民因病致貧、因病返貧的問(wèn)題；合作醫療資金的相對穩定性與群眾不斷增加的醫療服務(wù)需求呈現出不適應性。從各試點(diǎn)縣看，2005年度住院總人次和總費用皆比上年度有所增長(cháng)。三市縣合計，2005年合作醫療兌付總人次是2004年的1.52倍，兌付總金額比2004 年多129.29萬(wàn)元。在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標準的穩定性、連續性，必然面臨資金透支的風(fēng)險。要規避風(fēng)險唯有降低補償標準，這又勢必造成補償強度大起大落的問(wèn)題；基層定點(diǎn)醫療機構服務(wù)能力薄弱，無(wú)法應對和滿(mǎn)足農民的醫療服務(wù)需求。從安徽桐城市實(shí)際住院補償情況看，鄉鎮醫院人數占11%，補助額僅占5%；市級醫院人數占62%，補助額占68%；市外醫院人數占27%，補助額占27%。合作醫療的基金很難進(jìn)入鄉鎮衛生院，難以在農村實(shí)現良性循環(huán)。

完善農村社會(huì )保障制度的對策措施

　　從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實(shí)現“生有所靠、病有所醫、老有所養”。當前在農村社會(huì )保障各項制度建設中，應重點(diǎn)加強最低生活保障制度、醫療保險制度和養老保險制度建設。

　　建立農村最低生活保障制度。讓農民與城市居民一樣實(shí)行低保制度既是農民的迫切要求，也是新農村建設的當務(wù)之急。這項制度在一些經(jīng)濟發(fā)展較快的省份已開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)。從各地開(kāi)展的試點(diǎn)情況看，這項制度從政策層面、技術(shù)操作及資金保障等都已成熟，應該全面推開(kāi)。有關(guān)專(zhuān)家認為，農村低保制度的標準不一定非要和城市持平，因為農民有自己的土地，可以從中得到部分補助，各地農村也可有差別，就平均而言，按照實(shí)行補助每個(gè)貧困人口一年能達到100元、 200元或再高些就可以起到較好的救助作用。這樣，按照2700萬(wàn)農村貧困人口的計算，每年國家投入最多50多億元就能解決農村貧困人口的基本生活問(wèn)題。當然，建設農村最低生活保障制度，需要注意兩個(gè)問(wèn)題：科學(xué)確定最低生活保障線(xiàn)標準。確定最低生活保障線(xiàn)標準需考慮維持農民基本生活物質(zhì)需要、當地人均國民生產(chǎn)總值、農民人均純收入、地方財政和鄉村集體承受能力以及物價(jià)上漲等因素；合理界定最低生活保障對象。農村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭，因災、因病及殘疾致貧的家庭，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源及無(wú)法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。

　　建立和完善農村社會(huì )養老保障體系。針對目前農村社會(huì )養老保險制度的缺陷，應采取以下改革措施：一是強制要求適齡參保農民繳費。農村社會(huì )養老保險是一項功在當代、利在千秋的事業(yè)，而且形勢緊迫，刻不容緩。如果不抓住現在的有利時(shí)間，將錯過(guò)最好的制度建設時(shí)機，廣大農民將面臨老年生活難以獲得足夠保障的風(fēng)險。因此，不管農民選擇何種交費標準，都應堅持一點(diǎn)，即強制要求農民為自己將來(lái)養老投保。當然，政府要通過(guò)大眾傳媒大力宣傳農保政策。二是改變政府扶持方式。以前政府對農村社會(huì )養老保險事業(yè)的支持主要體現在政策扶持上，即對鄉鎮企業(yè)交納的保險費按工資總額的一定比例予以稅前列支。由于我國大部分農村地區鄉鎮企業(yè)并不發(fā)達，所以這種扶持的效果不很明顯，沒(méi)有落到實(shí)處。為了調動(dòng)農民參保的積極性和自覺(jué)性，應該變政策扶持為資金扶持。政府可采取補貼保費、設立由財政供養的農村養老保險機構和人員、提取管理費的方式促進(jìn)農民參保。政府補貼時(shí)，可以按照農民交費的標準補助，由中央、省級財政負責，并堅持多交多補、少交少補、不交不補的補助原則。

　　促進(jìn)農村新型合作醫療的可持續發(fā)展。逐步加大對新型農村合作醫療的財政投入力度，尤其是中央財政的轉移支付力度。對中央政府而言，中央財政的轉移支付應當根據不同地區的經(jīng)濟發(fā)展水平加以區分：對經(jīng)濟相對發(fā)達的東部地區，中央財政的轉移支付應是適度且輔助性的；在經(jīng)濟發(fā)展水平相對差一些的中部地區，中央財政的轉移支付應是比較穩定和遞增的；而經(jīng)濟發(fā)展水平更低的西部地區，應成為中央財政轉移支付的重點(diǎn)。同樣，中央財政的轉移支付不僅是一個(gè)漸進(jìn)的、比較長(cháng)的過(guò)程，而且是隨著(zhù)綜合國力的不斷增強而逐步加大的過(guò)程。中央財政應在一個(gè)比較長(cháng)的時(shí)期里保持對新型農村合作醫療的轉移支付力度，即便在中西部地區經(jīng)濟發(fā)展有了比較明顯的進(jìn)步之后，中央財政的轉移支付都不應“斷奶”，而應使之演變成為基礎性投入，以引領(lǐng)更多的地方資金進(jìn)入新型農村合作醫療；完善新型農村合作醫療基金的籌集模式。比較完善的新型農村合作醫療基金的籌集模式應當綜合考慮以下幾方面的需要：使籌資總體水平在上年的基礎上有明顯提高，并實(shí)現和經(jīng)濟增長(cháng)的同步、同比提高�；I資水平和經(jīng)濟發(fā)展水平、農村居民收入水平相適應。明確、規范、制度化，可以長(cháng)期保持穩定；因地制宜，結合實(shí)際，不斷完善合作醫療方案。新型合作醫療制度在注重大病醫療保障的同時(shí)，也應該包括補償部分門(mén)診費用和免費預防及衛生教育服務(wù)，滿(mǎn)足大多數人的基本衛生需要，擴大受益面。如對年內未動(dòng)用合作醫療基金的參保農戶(hù)，可提供一次免費體檢，擴大受益覆蓋面；努力提高衛生服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。抓住當前有利時(shí)機制定好區域衛生規劃，整合農村衛生資源，重點(diǎn)實(shí)施鄉鎮衛生院標準化建設和規范化管理，深化鄉鎮衛生院內部運行機制改革，改善農村醫療衛生服務(wù)條件，提高農村衛生服務(wù)質(zhì)量，滿(mǎn)足農民群眾的醫療需求。

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