稅收征管改革中幾個(gè)問(wèn)題的探討

　一、稅收任務(wù)的落實(shí)　　完成稅收收入任務(wù)是各級稅務(wù)機關(guān)的中心工作，也是衡量稅務(wù)機關(guān)工作實(shí)績(jì)的重要標志。在新的稅收征管模式下，如何、合理地分配落實(shí)稅收收入任務(wù)，對保障稅收收入任務(wù)的完成起著(zhù)關(guān)鍵作用�！　⌒碌亩愂照鞴芨母锴�，各基層稅務(wù)所（分局）集征、管、查于一體，征管改革后，基層稅務(wù)機關(guān)的機構、職責、權力重新進(jìn)行了調整和分配，實(shí)行了專(zhuān)業(yè)化分工，稅收任務(wù)到底如何落實(shí)，這是基層稅務(wù)機關(guān)普遍關(guān)心的問(wèn)題。對這個(gè)問(wèn)題，在實(shí)際工作中主要有以下幾種意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認為，征管分局（所）承擔著(zhù)本地區的稅款征收任務(wù)，稅收任務(wù)當然要由征管分局（所）來(lái)完成；第二種意見(jiàn)認為，現在征管分局（所）雖然承擔著(zhù)稅款征收任務(wù)，但職權明顯小了，檢查權也沒(méi)有了，部分地區連稅務(wù)檢查證也不發(fā)了，征管分局（所）只能做到申報多少征收多少，收人任務(wù)完成好壞，已無(wú)能為力；第三種意見(jiàn)認為三稅收任務(wù)落實(shí)到稽查更有利，因為稽查分局可以通過(guò)各行業(yè)、各納稅人的納稅情況，有重點(diǎn)地加強稽查，來(lái)保證稅收任務(wù)的完成；第四種意見(jiàn)認為，稽查分局是對納稅人的納稅情況進(jìn)行稽查，對違法行為進(jìn)行處罰，查補稅款的多少根本無(wú)法保證稅收任務(wù)的完成�！　」P者認為，要解決這個(gè)問(wèn)題，應根據職權與義務(wù)對等的原則，建立對征管分局（所）、稽查分局的稅收任務(wù)考核體系，結合本地區實(shí)際情況，制訂考核指標，落實(shí)考核任務(wù)�！　。ㄒ唬┱鞴芊志郑ㄋ�）主要職責是負責轄區內全部納稅人的稅收征管工作，征管分局（所）應承擔主要的稅收任務(wù)　　征管分局（所）一方面要通過(guò)貫徹落實(shí)國家稅收法規接受納稅人自覺(jué)申報來(lái)組織稅收收入；另一方面要通過(guò)掌握納稅人稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票領(lǐng)購等稅收信息制訂具體的稅收征管辦法、措施，不斷加強征管，增加稅收收入，這是完成收入的主要途徑�！　。ǘ�）征管分局（所）擁有一定的稽核權并以此來(lái)提高納稅申報的質(zhì)量，確保稅收任務(wù)的完咸　　在新的稅收征管模式下，從稅務(wù)機關(guān)內部看，因稅務(wù)人員都按環(huán)節分工，造成了納稅人“自行申報”與稅務(wù)機關(guān)“重點(diǎn)稽查”兩個(gè)環(huán)節之間的斷檔問(wèn)題；從稅務(wù)機關(guān)外部看，由于各地稅法普及程度不平衡和納稅人納稅觀(guān)念不強造成申報不實(shí)的問(wèn)題比較嚴重，征管分局除抓好提高納稅申報率，做到納稅人申報多少征收多少外，不應停留在辦稅服務(wù)廳中“守株待兔”，或對申報資料在辦公室內就表審表、就表征收，還需要通過(guò)實(shí)地稽核納稅人的納稅申報質(zhì)量，提高申報準確率，這也是征管分局（所）長(cháng)期的、艱巨的任務(wù)。要通過(guò)稅務(wù)登記管理、發(fā)票稽核、申報是否足額等實(shí)地稽核工作，提高納稅人自覺(jué)申報納稅的觀(guān)念，解決納稅人及時(shí)足額申報納稅問(wèn)題，稅務(wù)機關(guān)才能做到應收盡收，而在這個(gè)過(guò)程中，征管分局（所）也在行使并且應該行使稽核檢查的職能�！　。ㄈ�）稽查分局的工作職責決定著(zhù)其不能承擔主要的稅收任務(wù)　　稅務(wù)檢查權雖然是稅收征管中主要的行政權力，但應該看到，稅務(wù)檢查最終只能對違法行為進(jìn)行處罰，而且從現階段看，由于受到稽查信息、稽查手段、稽查技巧等各種因素的制約，稽查面還比較小，查補稅款占稅收任務(wù)的比重也較低，如浙江省紹興市國家稅務(wù)局1998年1月一9月共檢查戶(hù)數670戶(hù)，占總納稅企業(yè)戶(hù)數15％，查補稅款2752萬(wàn)元，占同期稅收任務(wù)的6.l％。由此可以看出，稽查分局不能承擔主要或全部稅收任務(wù)。只有通過(guò)稅收檢查解剖麻雀，發(fā)現問(wèn)題，及時(shí)改進(jìn)完善征管辦法，才能有效地防止稅款流失�！　。ㄋ模┗�查分局應承擔一定的稅收任務(wù)，但比例應定在10％一20％之間，而且要加強對查補率和檢查面的考核　　稅務(wù)檢查雖然僅對違法案件進(jìn)行查處并依法處罰，但如果不講查補稅款，這樣的稽查只能是空洞的稽查，是沒(méi)有力度的稽查。要稽查就必須對違法行為進(jìn)行嚴厲處罰，這樣才能處罰一戶(hù)、一片，促使納稅人依法納稅。因此查補稅款是體現和反映稽查工作力度的主要指標；另一方面，在稽查中要防止納稅大戶(hù)爭著(zhù)查、小戶(hù)不想查的現象。要拓寬稽查面，避免和減少重復檢查，不但國有企業(yè)要查，集體、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體戶(hù)都要查，每年還要安排一定時(shí)間和力量，根據稅收收人分析情況，有針對性地組織對納稅申報異常戶(hù)、不申報戶(hù)、漏管戶(hù)進(jìn)行檢查，制訂稽查面和查補率考核指標，全面、正確地反映稽查情況，促進(jìn)稅收征管工作。　　二、辦稅服務(wù)廳的設置問(wèn)題　　征管改革后把征管和稽查從上到下徹底分離，這是一次大的變革。為體現重點(diǎn)稽查，從國家稅務(wù)總局到省一級國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局對稽查分局內設機構模式都有明確的規定，這對加強稽查組織建設具有重要的作用。但對征管機構設置省局沒(méi)有明確統一的規定。根據建設集納稅人納稅申報與稅務(wù)機關(guān)發(fā)證、征收稅款、發(fā)售發(fā)票、稅務(wù)管理、稅法咨詢(xún)等各種功能于一體的辦稅服務(wù)廳的要求，各級稅務(wù)機關(guān)都按照這個(gè)原則規定，建立了辦稅服務(wù)廳，實(shí)現了柜臺式辦公，實(shí)現了基層稅務(wù)機關(guān)從管理型向服務(wù)型的根本轉變。征管機構和辦稅服務(wù)廳的建立，在實(shí)踐中主要有以下幾種形式：第一種是市、縣級稅務(wù)局下設一個(gè)征收分局即辦稅服務(wù)廳，其主要職能是負責轄區所有納稅人稅款的征收工作，同時(shí)辦理稅務(wù)登記、發(fā)售發(fā)票、稅法咨詢(xún)等業(yè)務(wù)，但對納稅人的管理職能在市、縣級稅務(wù)機關(guān)。這種類(lèi)型的優(yōu)點(diǎn)是職責明確、功能簡(jiǎn)明，其缺點(diǎn)是不利于調動(dòng)基層的積極性，容易造成征收與管理的脫節。第二種是市、縣級稅務(wù)局設立征管分局，征管分局內部一般設有綜合業(yè)務(wù)科（組）、發(fā)票管理科（組）、稅務(wù)登記科（組）、征收科（組）、稽核科（組）、個(gè)體科（組）等職能部門(mén)，并建立辦稅服務(wù)廳，各職能科（組）都在辦稅服務(wù)廳設有專(zhuān)門(mén)窗口，派駐專(zhuān)業(yè)人員，實(shí)行柜臺式服務(wù)。這種類(lèi)型的優(yōu)點(diǎn)是征管分局功能齊全，專(zhuān)業(yè)化分工明確，有利于調動(dòng)征管分局的積極性，缺點(diǎn)是辦稅服務(wù)廳涉及科（組）過(guò)多，難以協(xié)調統一。第三種是市、縣級稅務(wù)局設立征管分局，征管分局除設立綜合業(yè)務(wù)科（組）、稽核科（組）、個(gè)體科（組）等業(yè)務(wù)職能科（組）外，再設立一個(gè)辦稅服務(wù)廳，全面負責辦理各種涉稅事宜�！　�從近幾年稅收征管改革的情況看，存在的問(wèn)題主要有：（l）取消專(zhuān)管員“管戶(hù)”制度后，片面理解按事管理的原則，過(guò)多地實(shí)行“派工制”，使工作缺乏連續性，干部缺乏責任感；（2）辦稅服務(wù)廳內各個(gè)窗口由職能科（組）分別管理，工作業(yè)務(wù)上難以統一協(xié)調；（3）科（組）之間工作職責重疊交叉，關(guān)系不順；（4）各職能科（組）都在辦稅服務(wù)廳設立窗口，干部思想缺乏穩定性。浙江省紹興市國家稅務(wù)局征管分局在征管改革之初采取第二種類(lèi)型，經(jīng)過(guò)近一年時(shí)間的運行，針對暴露出來(lái)的問(wèn)題，及時(shí)采取措施，進(jìn)行完善和改進(jìn)，演變成第三種類(lèi)型�！　∫皇浅废�征收科、稅務(wù)登記科、發(fā)票管理科，設立辦稅服務(wù)廳，把原來(lái)的辦稅服務(wù)廳從場(chǎng)所轉變成為機構，從多頭領(lǐng)導改變?yōu)橐粋�(gè)領(lǐng)導，在業(yè)務(wù)和行政上均進(jìn)行統一管理協(xié)調�！　《�是按照職能和任務(wù)，從便于管理、有利于工作出發(fā)，重新明確職責范圍，理順關(guān)系，加強聯(lián)系，避免工作上重疊交叉和出現真空的現象�！　∪�是完善按事管理制度，把每一項工作職責都落實(shí)到人。按事管理就是（相對原征管模式中對納稅人各種涉稅事宜都由一個(gè)干部包干管理到底的制度而言）把涉及到納稅人的各項涉稅事宜由幾個(gè)干部來(lái)實(shí)施管理。這不僅是征管改革的需要，也是加強行風(fēng)建設的需要。但不能片面地把按事管理等同于“派工制”，要使管理工作規范、有序地開(kāi)展，就要把每一項職責按事管理分解落實(shí)到人，保持工作的連續性和有效性�！　∷氖菫榧{稅人創(chuàng )造良好的納稅環(huán)境。辦稅服務(wù)廳承擔著(zhù)本轄區全部納稅事項的辦理工作，涉及面廣，任務(wù)重，各種職能科（組）要協(xié)助配合辦稅服務(wù)廳開(kāi)展工作。在征期，分局長(cháng)輪流值班，受理納稅人的投訴，協(xié)調重要事項，為納稅人方便、快捷辦理納稅事項創(chuàng )造良好的條件。　　三、機軟件開(kāi)發(fā)　　征管改革依托于計算機，這是的必然趨勢。而現階段計算機開(kāi)發(fā)應用還停留在各市、縣級稅務(wù)機關(guān)自行開(kāi)發(fā)的起步階段。當前在計算機開(kāi)發(fā)應用中應注意以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）缺乏統一性。由于各地征管基礎和原先計算機應用程度不一，使得改革后計算機開(kāi)發(fā)應用軟件難以統一。（2）在軟件開(kāi)發(fā)應用維護上相互脫節。軟件的開(kāi)發(fā)管理由計算機信息中心即計財部門(mén)負責，而實(shí)際應用主要由征管分局負責，使得軟件很難滿(mǎn)足征管工作的需求。（3）缺乏長(cháng)遠發(fā)展規劃。雖然計算機在稅收征管上應用至今已有10多年時(shí)間，但應用的廣度和深度還僅能勉強滿(mǎn)足現狀，開(kāi)發(fā)相對滯后，有些功能頭疼醫頭，腳疼醫腳，缺什么補什么，缺乏長(cháng)遠的發(fā)展規劃，也缺乏實(shí)施規劃的計算機開(kāi)發(fā)科研組織。（4）缺乏既懂計算機業(yè)務(wù)又懂稅收征管業(yè)務(wù)的高級專(zhuān)業(yè)人才。在計算機開(kāi)發(fā)應用管理上，往往是懂計算機業(yè)務(wù)的不熟悉具體稅收征管業(yè)務(wù)，而懂稅收征管業(yè)務(wù)的又不熟悉計算機業(yè)務(wù)。為了實(shí)現征管改革以計算機網(wǎng)絡(luò )為依托的目標，筆者認為應采取以下措施：　�。ㄒ唬┲贫ū鞠到y計算機開(kāi)發(fā)應用發(fā)展規劃　　各單位要根據上級稅務(wù)機關(guān)的要求，結合本地實(shí)際情況調查，制定近期和遠期相結合的計算機開(kāi)發(fā)應用發(fā)展規劃，明確目標和課題，成立科研攻關(guān)小組，解決計算機開(kāi)發(fā)應用中的疑難問(wèn)題�！　。ǘ�）規范統一計算機軟件的基本功能和各種數據庫格式結構及兼容工作　　從近期看，要做好計算機從局域網(wǎng)發(fā)展成為廣域網(wǎng)的前期準備工作，從統一計算機應用軟件的基本功能和各種數據庫格式結構著(zhù)手，使征管軟件符合省一級稅務(wù)局的規范和要求，為建成全省征管信息的兼容和共享網(wǎng)絡(luò )系統打好基礎�！　。ㄈ�）實(shí)行軟件分級管理制度　　在征管軟件符合省一級稅務(wù)局統一要求的前提下，各市、縣級稅務(wù)機關(guān)要在信息中心的指導下由主要使用單位實(shí)行二次開(kāi)發(fā)，減少管理層次，明確職責，理順關(guān)系，使征管軟件更好地為實(shí)踐服務(wù)，有利于促進(jìn)稅收征管工作�！　。ㄋ模┻M(jìn)一步拓寬計算機的應用領(lǐng)域　　一方面，各市、縣級國稅機關(guān)要積極與工商行政管理部幾銀行、地稅等部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，擴大信息量；另一方面，要充分利用納稅登記、申報（發(fā)票領(lǐng)購信息，進(jìn)一步拓寬應用領(lǐng)域，提高信息的利用效率�！　。ㄎ澹┡囵B和造就一批高級專(zhuān)業(yè)人才　　，稅務(wù)系統中計算機人才還比較缺乏，一方面要積極引進(jìn)大專(zhuān)學(xué)歷以上的計算機專(zhuān)業(yè)人才，充實(shí)到稅收第一線(xiàn)去熟悉業(yè)務(wù)，為今后開(kāi)發(fā)軟件積累實(shí)踐經(jīng)驗；另一方面要加強對懂稅收業(yè)務(wù)的在職干部進(jìn)行培訓和深造，使其熟練掌握計算機知識，造就一批既懂稅收業(yè)務(wù)，又懂計算機業(yè)務(wù)的高級稅務(wù)專(zhuān)業(yè)人才�！�　四、納稅申報和優(yōu)化服務(wù)問(wèn)題　　納稅申報和優(yōu)化服務(wù)是征管改革的基礎，對稅務(wù)機關(guān)從管理型迅速轉變成服務(wù)型起著(zhù)重要的作用�！　。ㄒ唬┖�(jiǎn)化納稅申報手續　　近期通過(guò)實(shí)行軟盤(pán)申報和PC卡申報等方式，取消了原來(lái)納稅申報中的幾種附表，減輕了辦稅員的工作量，但這種方式還存在著(zhù)兩個(gè)問(wèn)題：（l）軟盤(pán)申報經(jīng)常發(fā)生差錯，納稅人在自己計算機上存儲到軟盤(pán)上的數據在辦稅服務(wù)廳申報計算機上讀不出或數據出現錯誤，而且不能一次性說(shuō)明錯在什么地方；（2）部分辦稅員對PC卡申報操作不熟練，PC卡操作的計算器顯示缺乏直觀(guān)性。要解決這兩個(gè)問(wèn)題，在技術(shù)上，一是要開(kāi)發(fā)檢查軟盤(pán)內容的軟件，統一發(fā)給納稅人使用，讓他們在數據軟盤(pán)存儲后再檢查一遍，有什么錯誤可以及時(shí)發(fā)現，自己糾正；二是要開(kāi)發(fā)PC卡計算器與電視機、顯示器可以相連使用的軟件，使錄入時(shí)全屏幕顯示發(fā)票格式，便于納稅人操作�！　。ǘ�）采取各種納稅申報方式　　納稅申報要充分利用計算機的功能。開(kāi)辟利用電話(huà)申報系統、因特網(wǎng)郵件申報和郵寄申報等途經(jīng)，方便納稅人。這樣既可減輕辦稅服務(wù)廳的壓力，又可減輕辦稅員的勞動(dòng)�！　。ㄈ�）穩定各種辦稅程序　　對涉及到納稅人辦理的各種事項，無(wú)論是各種表式和資料，都要統一固定，一般情況下不要變動(dòng)。對每年進(jìn)行的稅務(wù)登記驗證、一般納稅人年檢等工作，要盡量合并，集中安排在每年的某一個(gè)月份內，以方便納稅人辦理。對出臺的各種稅收政策措施，在實(shí)施中要盡可能簡(jiǎn)化手續，減少辦稅人員的來(lái)回奔波�！　。ㄋ模┩晟贫悇�(wù)代理服務(wù)制　　由于我國的稅務(wù)代理尚處于起步階段，對納稅人來(lái)說(shuō)有一個(gè)逐步接受的認識過(guò)程，對事務(wù)所內部也有個(gè)逐步拓寬服務(wù)領(lǐng)域、提高服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題。各種有償的稅務(wù)代理服務(wù)都必須建立在納稅人自愿的基礎上，不能采取行政手段搞一刀切，也不能將稅務(wù)行政職能轉移到稅務(wù)代理機構中去，造成政企不分，各種服務(wù)的收費標準要適當，不能任意加重納稅人的負擔�！�　五、縣、市級國稅機構的設置問(wèn)題　　國稅系統實(shí)行垂直管理后，不僅在稅收業(yè)務(wù)上實(shí)行了市（地）管縣，更重要的是在機構設置、人員管理上實(shí)行了上級對下級的直接管理。根據有關(guān)規定，省以下稅務(wù)機關(guān)主要工作職責是負責稅收征管工作，因此，市、縣級稅務(wù)機關(guān)沒(méi)有稅收政策制定權和減免稅權。筆者認為，有必要改革縣（市）級國稅機構設置，撤消縣（市）的國稅局，設立市（地）國稅局XX縣（市）征管分局和XX縣（市）稽查分局。其優(yōu)點(diǎn)是：　�。ㄒ唬┯欣�于減少機構，精簡(jiǎn)人員　　現在市（地）、縣沛）國稅局都設有各種職能科室，而下屬的征管分局又有基本對應的職能科（組），機構重疊，二線(xiàn)人員過(guò)多。這些問(wèn)題應結合機構改革，進(jìn)一步充實(shí)縣（市）征管分局、稽查分局的人員，在稅收業(yè)務(wù)上直接由市（地）職能科室負責統一協(xié)調�！　。ǘ�）有利于加強征管和平衡稅收負擔　　改革后有關(guān)稅收征管的辦法、措施都由市（地）統一制定，縣（市）的征管、稽查機構都是市（地）的派出機構。這樣能加強市（地）對縣（市）的領(lǐng)導，減少地方干預，平衡縣（市）間的稅收負擔，促進(jìn)公平競爭。

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