衛小春委員：擴大我國失業(yè)保險基金支出范圍

　　失業(yè)保險是再就業(yè)工程中的三條保障線(xiàn)之一，其主要功能是通過(guò)對失業(yè)者提供物質(zhì)幫助，使他們在失業(yè)期間的基本生活得以維持，為其再就業(yè)提供緩沖期和就業(yè)培訓指導，促使其盡快實(shí)現再就業(yè)。近年來(lái)，我國失業(yè)保險事業(yè)取得快速發(fā)展，無(wú)論參保人數還是覆蓋率均取得較快增長(cháng)，發(fā)揮了失業(yè)保險的基本職能。然而，與參保人數和失業(yè)保險基金日趨增加相反，我國長(cháng)年存在比較嚴重的失業(yè)保險基金收大于支的現象，導致大量失業(yè)保險基金滾存結余。據財政部公布的《關(guān)于2012年全國社會(huì )保險基金決算的說(shuō)明》，2012年失業(yè)保險收入1139億元，完成預算的124%，其中，失業(yè)保險費收入1081億元，比上年增長(cháng)22%，完成預算的123%。2012年失業(yè)保險支出450億元，完成預算的91%，其中，失業(yè)保險金支出181億元，比上年僅增長(cháng)13%，完成預算的88%。連年的收大于支，造成了失業(yè)保險基金滾動(dòng)結存大幅增加，2012年收支結余689億元，年末滾存結余已達2930億元，2007年這一數字僅為979億元�；�金累計結余過(guò)多，支出渠道過(guò)窄，惠及參保人群人數過(guò)少，失業(yè)保險基金的使用效率過(guò)低，嚴重降低了失業(yè)保險制度的功能發(fā)揮。

　　一、我國失業(yè)保險基金結余過(guò)多的原因

　　我國失業(yè)保險基金不合理結余過(guò)高的根本原因在于收入和支出、供給與需求的嚴重失衡。具體表現為：

　　(一)繳費人群與需領(lǐng)取人群錯位導致基金滾存結余沉淀。我國失業(yè)保險繳費主體是有穩定就業(yè)崗位的國有企業(yè)和事業(yè)單位職工，這些群體基本不存在失業(yè)的風(fēng)險，他們的繳費等于給失業(yè)保險基金增加了一個(gè)隱形的財政轉移支付機制。另一方面，根據《失業(yè)保險條例》的規定，領(lǐng)取失業(yè)保險金有著(zhù)嚴格的門(mén)檻限制條件，即參保繳費達一年以上、非因本人意愿中斷就業(yè)、已辦理失業(yè)登記并有求職要求者才可享受失業(yè)保險待遇。一大批真正需要領(lǐng)取失業(yè)保險金的在“體制外”的非正規就業(yè)群體，如農民工群體、企業(yè)下崗職工、大學(xué)畢業(yè)的“新生失業(yè)群體”等由于缺乏穩定的勞動(dòng)關(guān)系、繳費時(shí)間短、失業(yè)保險關(guān)系轉移接續障礙、繳費不能隨身攜帶等原因而不能受益。這種錯位使失業(yè)保險基金的滾存結余逐漸沉淀。

　　(二)繳費率偏高帶動(dòng)基金穩定增長(cháng)。失業(yè)保險制度繳費率應秉承“以支定收、收支平衡、略有節余”的原則，以及在政府、企業(yè)和個(gè)人三方負擔的情況下堅持公平性和適度性。各地根據《失業(yè)保險條例》的規定確定的費率均比較高，如山西省參照養老保險的繳費辦法設定最低繳費基數，即最低繳費基數不低于當地社會(huì )平均工資的60%。2012年，山西社會(huì )平均工資為44943元/年，失業(yè)保險的最低繳費基數為26965.8元/年、2247.2元/月。根據《失業(yè)保險條例》，單位每月替每位職工至少繳納最低繳費基數的2%，即44.94元。參照養老保險的最低繳費基數，使得山西失業(yè)保險繳費率偏高，增加了企業(yè)的負擔，同時(shí)帶動(dòng)失業(yè)保險基金持續增長(cháng)。

　　(三)失業(yè)保險基金給付范圍過(guò)窄導致促進(jìn)就業(yè)的功能難以發(fā)揮。根據國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》，失業(yè)保險基金主要用于支付失業(yè)保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫療補助金，領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金，以及領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼等。按照此規定，失業(yè)保險金功能定位主要是保障失業(yè)人員的基本生活，在促進(jìn)就業(yè)方面的支出僅僅維持在“失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓的補貼”上。這一規定不僅沒(méi)有充分發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)再就業(yè)的功能，還把失業(yè)保險待遇期滿(mǎn)后的失業(yè)人員、大批處于“非在領(lǐng)期”的城鄉登記失業(yè)人員、未參保的失業(yè)人員、需要進(jìn)行培訓提升的正在參加失業(yè)保險的在職職工以及其他一些有就業(yè)、再就業(yè)和創(chuàng )業(yè)需求的勞動(dòng)者排除在外�？陀^(guān)上造成失業(yè)保險基金“有錢(qián)難花”、基金大量沉淀成為閑錢(qián)的局面。

　　二、擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點(diǎn)省份的經(jīng)驗借鑒

　　為充分發(fā)揮失業(yè)保險制度促進(jìn)再就業(yè)的功能，2005年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，要求自2006年1月起在北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東7省、直轄市開(kāi)展適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區的失業(yè)保險基金可用于職業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼、社會(huì )保險補貼、崗位補貼和小額擔保貸款貼息支出。享受上述補貼和貼息的對象為領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的失業(yè)人員。隨后幾年，這些試點(diǎn)省市不斷擴大支出項目的范圍。

　　2009年，江蘇省將失業(yè)保險基金支出項目由原來(lái)的5大類(lèi)擴展到10大類(lèi)，增加了職業(yè)技能鑒定補貼、創(chuàng )業(yè)投資引導基金(包括用于創(chuàng )業(yè)培訓、初次創(chuàng )業(yè)補貼、創(chuàng )業(yè)租金補貼、創(chuàng )業(yè)孵化基地建設和創(chuàng )業(yè)型城市創(chuàng )建等)、創(chuàng )業(yè)見(jiàn)習(實(shí)訓)生活補助、公共就業(yè)服務(wù)基層平臺信息網(wǎng)絡(luò )建設和公共實(shí)訓基地的能力建設(不含基本建設支出)。

　　山東省新增職業(yè)技能鑒定補貼、創(chuàng )業(yè)培訓補貼、創(chuàng )業(yè)崗位開(kāi)發(fā)補貼支出，開(kāi)展失業(yè)動(dòng)態(tài)監測所需軟件開(kāi)發(fā)維護、人員培訓和監測企業(yè)信息采集的補貼支出，縣級以上人力資源和社會(huì )保障部門(mén)設立的人力資源市場(chǎng)和基層公共就業(yè)服務(wù)平臺信息網(wǎng)絡(luò )及設施設備購置支出。

　　浙江省將失業(yè)保險基金促進(jìn)就業(yè)經(jīng)費擴大到職業(yè)介紹補貼;檔案代管補貼;職業(yè)指導培訓補貼;職業(yè)培訓補貼;在崗轉崗培訓補貼;職業(yè)技能鑒定補貼;社會(huì )保險補貼(含用人單位穩定就業(yè)社會(huì )保險補貼);崗位補貼(分政府購買(mǎi)公益性崗位補貼、用人單位穩定就業(yè)崗位補貼);高校畢業(yè)生見(jiàn)習補貼;創(chuàng )業(yè)培訓補貼、創(chuàng )業(yè)補貼;小額擔保貸款貼息;人力資源市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò )建設補貼;經(jīng)省級人民政府批準的與促進(jìn)就業(yè)、預防失業(yè)有關(guān)的其他支出。

　　其他一些未列入試點(diǎn)的部分省市也開(kāi)始根據本省的實(shí)際情況，適度擴大了支出范圍，有效緩解了基金結余虛高和參保人員待遇差的矛盾。如湖南省于2012年將失業(yè)保險基金支出范圍擴大到崗位補貼、轉崗培訓補貼、預防失業(yè)與失業(yè)人員服務(wù)費用支出�；�金支出范圍的總額控制在上年度基金收入的20%以?xún)?河北、內蒙等省份為失業(yè)人員發(fā)放取暖補貼;湖北、陜西等省份將對用人單位發(fā)放的穩崗補貼標準提高到該單位上年度失業(yè)保險繳費額的40%;甘肅省通過(guò)合理運用失業(yè)保險基金完善失業(yè)人員盡快就業(yè)政策、醫療保險政策、農民工參加失業(yè)保險政策等等。

　　三、對擴大我國失業(yè)保險基金支出范圍的建議

　　從理論上講，失業(yè)保險是一種現收現付的制度，不同于養老保險，不需要長(cháng)期的積累，應該隨著(zhù)經(jīng)濟形勢和就業(yè)環(huán)境的壓力相應地調整制度參數，盡量做到費盡所用。從全國試點(diǎn)省份的實(shí)踐看，均取得了較好的效果。十八屆三中全會(huì )指出要“增強失業(yè)保險制度預防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能”，因此，建議修改《失業(yè)保險條例》，擴大失業(yè)保險基金支出范圍，將促進(jìn)就業(yè)方面的支出納入失業(yè)保險基金支出范圍。具體建議為：

　　(一)為領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員提供免費職業(yè)技能鑒定。

　　(二)為領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員提供一次免費創(chuàng )業(yè)培訓，培訓標準參照就業(yè)專(zhuān)項資金創(chuàng )業(yè)補貼標準。

　　(三)將失業(yè)保險基金使用范圍擴大到所有曾經(jīng)參加過(guò)失業(yè)保險的登記失業(yè)人員及為正在參加失業(yè)保險的在職職工提供技能提升培訓和轉崗轉業(yè)培訓補貼。

　　(四)對曾參加失業(yè)保險，現年齡距法定退休年齡不足兩年的失業(yè)人員，發(fā)放生活補貼，標準按失業(yè)保險金標準的一定比例確定。

　　(五)對小微企業(yè)招用失業(yè)人員并參加社會(huì )保險的，給予6個(gè)月一定比例的社會(huì )保險補貼，減輕小微企業(yè)創(chuàng )業(yè)成本，用社會(huì )保險的連續性促進(jìn)靈活就業(yè)的穩定性。

　　(六)將高校畢業(yè)生見(jiàn)習補貼、創(chuàng )業(yè)投資引導基金、創(chuàng )業(yè)補貼等納入支出范圍。

　　(七)統一農村戶(hù)籍職工和城鎮戶(hù)籍職工參加失業(yè)保險的政策，統籌城鄉就業(yè)，切實(shí)保障農村戶(hù)籍職工失業(yè)后的基本生活。

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