淺析我國道路運輸行政管理機構性質(zhì)的定位理工論文
我國的道路運輸行政管理體制產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時(shí)代,絕大多數道路運輸管理部門(mén)都是事業(yè)單位建制,道路運輸行政管理人員采用事業(yè)編制進(jìn)行管理。這種不科學(xué)的性質(zhì)定位,導致道路運輸行政管理人員超編、機構膨脹、道路運輸管理不能發(fā)揮應有職能。從理論和實(shí)踐兩個(gè)層而分析我國道路運輸行政管理機構性質(zhì)定{=7=的不科學(xué)性,提出我國道路運輸機構性質(zhì)定位和人員管理的理想模式。
道路運輸管理部門(mén)是各級交通行政主管部門(mén)所屬的管理道路運輸的專(zhuān)門(mén)機構,對維護道路運輸市場(chǎng)秩序、促進(jìn)道路運輸業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。但由于我國的道路運輸行政管理體制產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時(shí)代,全國除個(gè)別地區外,絕大多數道路運輸管理部門(mén)都是事業(yè)單位建制,運輸行政文秘站－您的專(zhuān)屬秘書(shū)，中國最強免費！管理人員采用事業(yè)編制進(jìn)行管理。正是由于道路運輸管理機構這種不科學(xué)的性質(zhì)定位,導致道路運輸行政管理機構人員超編、機構膨脹,從而形成“養人罰款、罰款養人”的惡性循環(huán)。本文試圖從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面分析我國道路運輸行政管理機構性質(zhì)定位的不科學(xué)性,提出我國道路運輸機構性質(zhì)定位和人員管理的理想模式。
1道路運輸管理部門(mén)定性不科學(xué)
各級道路運輸管理部門(mén)作為事業(yè)單位的定性在全國具有普遍性,但從理論上說(shuō)這種性質(zhì)定位是不科學(xué)的。
1.1事業(yè)單位的概念和特點(diǎn)
事業(yè)單位是接受?chē)倚姓䴔C關(guān)領(lǐng)導、沒(méi)有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實(shí)行經(jīng)濟核算、提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì )組織。一般具備以下特征:①向社會(huì )提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù);②向社會(huì )提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)的過(guò)程中必須具備一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量或必要設備;③向社會(huì )提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)時(shí)由政府支付成本。
1.2行政組織的概念和特征
“行政組織是國家為實(shí)現行政目標而建立的組織,它承擔對社會(huì )實(shí)施公共管理的職責,即通常人們所說(shuō)的政府組織,包括一級政府及其所屬的政府機構”。行政組織具有以下特性:從行政法的角度看,行政組織的特征主要表現在:①行使國家行政職權,管理國家行政事務(wù);②在組織體系上實(shí)行領(lǐng)導從屬制;③在決策體制上一般實(shí)行首長(cháng)負責制;④行使職能通常是主動(dòng)的、經(jīng) 常的和不間斷的;⑤最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與組織、個(gè)人打女 道。從行政管理的角度看,行政組織具有:①完整性。行政組織}` 完整性由國家權力的不可分割性決定。②政治性。行政組織是G 家的重要組成部分,是執行國家公務(wù)的組織,因而必然具有政泥 性。③法制性。行政組織的設置、人員編制、職能的確定、權利}` 劃分都必須符合憲法和相關(guān)法律規定。④權威性。行政組織代表 國家行使行政權,它的一切合法規定、命令每個(gè)公民都必須遭 守。⑤執法性。行政的最大特點(diǎn)是執法性。行政組織作為國家為 實(shí)現對社會(huì )的公共管理而建立的組織,是國家的執法組織。⑥社 會(huì )性。在現代社會(huì )國家設置行政組織干預和管理經(jīng)濟、科技、文 教、衛生、交通、郵電、社會(huì )保障、環(huán)境保護等公共事務(wù),這是其社會(huì )性的表現。⑦服務(wù)性。這是行政組織的根本屬性,行政組織產(chǎn) 生于社會(huì ),高于社會(huì ),又要服務(wù)于社會(huì )。
1.3道路運輸行政管理部門(mén)性質(zhì)分析
從事業(yè)單位的概念和特征看,道路運輸管理部門(mén)不屬事業(yè)單位。事業(yè)單位最大的特點(diǎn)是向社會(huì )提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù),而且這種勞務(wù)的成本由政府支付,不實(shí)行經(jīng)濟核算。道路運輸行政管理部門(mén)的主要職責是代表國家維護道路運輸市場(chǎng)秩序,是交通主管部門(mén)所屬的專(zhuān)門(mén)行業(yè)管理部門(mén),不具有事業(yè)單位的三個(gè)特征:①道路運輸行政管理部門(mén)不向社會(huì )提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)。盡管道路運輸行政管理部門(mén)有為客戶(hù)服務(wù)的義務(wù),但這種服務(wù)的目的是為了維護道路運輸市場(chǎng)秩序,與非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)是有本質(zhì)區別的。②道路運輸行政管理機關(guān)沒(méi)有為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)所需要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和設備。盡管道路運輸行政管理部門(mén)也擁有一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和一定的檢驗檢測設備,但這是為管理道路運輸市場(chǎng)服務(wù)的,而不是為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的。道路運輸行政管理機關(guān)開(kāi)展管理活動(dòng)的工具是國家政策、法律、法規和有關(guān)規章、規范性文件。③既然道路運輸行政管理機關(guān)不向社會(huì )提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù),也就不存在政府支付成本的問(wèn)題。但這里的成本與政府支付國家工作人員的工資以及日常的行政管理經(jīng)費開(kāi)支是截然不同的兩個(gè)概念。
從國家設立道路運輸管理部門(mén)的目的和各地道路運輸管理部門(mén)開(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程看,道路運輸管理部門(mén)應當屬行政組織。國家設立道路運輸行政管理部門(mén)的目的是為了管理并維護道路運輸市場(chǎng)秩序。從道路運輸行政管理部門(mén)開(kāi)展管理活動(dòng)的過(guò)程,可以概括出道路運輸行政管理部門(mén)具有以下特性:①道路運輸管理部門(mén)是依法設立的國家專(zhuān)門(mén)管理機構。②道路運輸管理部門(mén)行使國家行政職權。道路運輸行政管理部門(mén)作為各級交通行政主管機關(guān)的專(zhuān)門(mén)行政部門(mén),行使國家行政法規所賦予的行政職權,代表國家對道路運輸市場(chǎng)進(jìn)行管理。③道路運輸行政管理部門(mén)實(shí)施的道路運輸行政管理活動(dòng)是經(jīng)常的、主動(dòng)的、不間斷的,道路運輸行政管理部門(mén)要主動(dòng)并隨時(shí)對道路運輸市場(chǎng)進(jìn)行監控,積極主動(dòng)而不是消極被動(dòng)地打擊非法經(jīng)營(yíng),維護道路運輸市場(chǎng)秩序和道路運輸參與者的合法權益。④道路運輸行政管理部門(mén)有上下級機構、有完整的組織體和系統的運作程序。⑤道路運輸行政部門(mén)的管理活動(dòng)具有政治性,代表統治階級的利益—維護廣大人民參與道路運輸的合法權益,打擊非法經(jīng)營(yíng)。⑥道路運輸行政管理部門(mén)運用國家的法律、法規對道路運輸市場(chǎng)進(jìn)行管理,特別是對道路運輸經(jīng)濟活動(dòng)的管理具有唯一性和
國家權威性,所以,其依法實(shí)施的正確管理活動(dòng)具有強制性。⑦道路運輸行政管理部門(mén)的管理活動(dòng)幾乎涉及社會(huì )中的每個(gè)成員,最廣泛、最經(jīng)常、最直接地與組織和個(gè)人打交道�？傊�,道路運輸行政管理部門(mén)具有行政組織的一般特點(diǎn)和屬性。
從以上對事業(yè)組織和行政組織的一般特點(diǎn)和屬性的比較分析可以看出,把道路運輸行政管理部門(mén)定性為事業(yè)單位是不科學(xué)的。
2道路運輸管理部門(mén)不科學(xué)的定性帶來(lái)的問(wèn)題
從管理實(shí)踐看,道路運輸管理部門(mén)被定性為事業(yè)單位,有其特殊的歷史背景。這種不科學(xué)的定性給道路運輸行政管理工作帶來(lái)了很多矛盾和問(wèn)題。
建國前,中國經(jīng)濟相當落后,政府興辦的事業(yè)極其有限,即使有一些學(xué)校和醫院,一般也由外國教會(huì )、商人和私人基金會(huì )投資運營(yíng)。新中國成立后,國家采取公有化措施,建立起高度集中統一的計劃經(jīng)濟管理體制。在這種計劃體制下,政府控制相應的人權、物權和財權,也必然承擔相應的事權和職責。政府直接進(jìn)行社會(huì )資源配置,承接組織生產(chǎn)活動(dòng),控制整個(gè)社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的運行。另外,建國后百廢待興,如何組織和管理社會(huì )經(jīng)濟和各項事業(yè)是一個(gè)嶄新的課題。在既不能保留原體制,也不能模仿西方國家管理模式的情況下,全盤(pán)引進(jìn)了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟事業(yè)管理模式。我國的事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟時(shí)代政府大力興辦社會(huì )的產(chǎn)物,是“大政府,小社會(huì )”管理方式的現實(shí)體現,安徽省公路運輸管理局就是這一模式的產(chǎn)物。
這種由于特殊的歷史原因造成的對道路運輸管理部門(mén)的不科學(xué)定性,給道路運輸行業(yè)管理帶來(lái)了很多的矛盾和問(wèn)題。
2.1各級道路運輸行政管理機構人員超編、機構膨脹
科學(xué)的人事行政要求人員編制、考核、工資福利等職權應由專(zhuān)門(mén)部門(mén)統一行使、系統運作,這樣才能保持人事行政(或人力資源管理)的科學(xué)性、完整性和嚴肅性,才能使人事行政真正發(fā)揮有效的激勵和監督作用,做到人盡其才,各得其所。各級道路運輸行政管理人員的編制在地方,經(jīng)費和工資卻脫離地方財政,來(lái)源于自身收取的交通規費,破壞了人事行政的統一性和完整性,是人員過(guò)度膨脹的根源所在。盡管地方人事行政管理具有一定的嚴肅性,但由于道路運輸管理人員的增加不會(huì )給地方財政造成壓力,因而地方政府對這部分編制的控制自然不會(huì )像全額財政撥款事業(yè)單位那樣嚴格,基本處于半松半控的狀態(tài)。再加上道路運輸管理部門(mén)工資福利相對較好,大量具有社會(huì )背景的人以及交通系統內部的子女被安排到道路運輸執法崗位上來(lái),造成運輸行政管理人員嚴重超編。以某省為例,從人員編制執行情況來(lái)看,某縣的道路運輸執法人員達800余人,嚴重超編,一個(gè)縣幾乎占滿(mǎn)了該市所有編制名額。從人員的學(xué)歷層次看,在該省10176名執法人員中,大專(zhuān)以上學(xué)歷4141人,占40.1%,高中(中專(zhuān))4645人,占45.6%,初中以下1390人,占13.7%。這離現代行政執法的要求還有很大差距。從執法人員的來(lái)源渠道看,大部分是通過(guò)社會(huì )關(guān)系或內部招工安排到執法崗位上的,某縣的78名道路運輸執法人員中有11名畢業(yè)于大(中)專(zhuān)院校,1名轉業(yè)軍人,其余66人則是通過(guò)內部招工、部隊退伍或通過(guò)社會(huì )關(guān)系安排到道路運輸行政執法崗位上,約占84.6%:另外,II名大中專(zhuān)院校畢業(yè)生全部是在國家實(shí)行高校畢業(yè)生分配制度下進(jìn)入執法崗位的,亦即在高校實(shí)行畢業(yè)生雙向選擇后,未采取公開(kāi)招聘的辦法吸收高校畢業(yè)生進(jìn)入執法隊伍的。作為掌握國家行政權的部門(mén),這樣的人員進(jìn)入渠道是值得深思的。
2.2經(jīng)費開(kāi)支制度導致績(jì)效評估編額
<1)人員和辦公經(jīng)費的來(lái)源渠道導致交通行政主管部門(mén)和道路運輸管理機構重罰款輕管理。交通行政主管部門(mén)和道路運輸行政管理機構人員工資福利和辦公經(jīng)費全部來(lái)自自身收取的交通規費,省交通廳則根據各市上繳規費的比例返還辦公經(jīng)費。這一方面極大地調動(dòng)了各地征費的積極性,同時(shí)也從體制上促進(jìn)了重罰款輕管理思想的形成,具體表現在:①各地由于機構膨脹,人員增多,人員經(jīng)費開(kāi)支壓力增大。為了保證正常支出,交通行政主管部門(mén)和道路運輸行政管理機構不斷加大征費力度,因為征費數額增多,返還數額越大,越能改變和提高職工福利,而好的福利待遇則越來(lái)越吸引更多的人涌向道路運輸行政管理機構,從而形成“罰款養人,養人罰款’,的惡性循環(huán)。②道路運輸市場(chǎng)管理的考核定性指標多,定量指標少,沒(méi)有責任追究機制,而且一般由上級業(yè)務(wù)主管部門(mén)進(jìn)行考核,在現有的用人體制下,考核方與被考核方博弈的結果是皆大歡喜,馬虎了事�；谝陨蟽蓚�(gè)因素,各級交通主管部門(mén)重罰款、輕管理的思想在所難免。
(2)重罰款輕管理的思想導致人員激勵貨幣化。道路運輸行政管理部的主要職責是道路運輸市場(chǎng)管理,因此,道路運輸市場(chǎng)管理的好壞應當是道路運輸行政管理績(jì)效評估的主要參考依據,交通規費征收只是其中一個(gè)方面的內容。但在目前的這種體制下,道路運輸行政管理的職能基本異化成規費征收,權力與利益掛鉤,而不是與責任相連。各級交通行政主管部門(mén)為了提高規費征收數額,采取各種各樣的超任務(wù)獎勵辦法促進(jìn)規費征收,如前文所說(shuō)的某縣采取目標責任制的辦法進(jìn)行考核�？h交通局給所屬各交通運輸管理站下達任務(wù)目標,目標完成領(lǐng)取全額工資,完不成則按比例扣除工資,超額部分按30%進(jìn)行獎勵。阜陽(yáng)市的某縣甚至采取包干制,即按任務(wù)完成的40%返還各交通運輸管站,作為工資福利和獎勵資金。這種人員激勵的貨幣化,完全偏離了公共部門(mén)人力資源管理的基本原則。
(3)人員激勵的貨幣化造成市場(chǎng)的失控,公路“三亂”久治不愈。人員激勵的貨幣化對掌握公共權利的公共管理人來(lái)說(shuō),具有更大的破壞性。因為道路運輸行政管理人員具有“經(jīng)濟人”的基本屬性,即使沒(méi)有激勵措施,在沒(méi)有嚴格的制度約束下,他們也會(huì )尋求自身利益的最大化。這種人員貨幣化的激勵機制,使得這些‘經(jīng)濟人”堂而皇之地去謀求自身的利益,表現在工作中就是以罰款代替市場(chǎng)管理,根本沒(méi)有人去進(jìn)行市場(chǎng)調研和運力調控,想盡一切辦法避開(kāi)“三亂”。
3改革對策
綜上所述,筆者認為無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上,對道路運輸管理部門(mén)的定性都是不科學(xué)的。實(shí)行社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制以后,道路運輸行政管理部門(mén)
己經(jīng)真正地擔負起了代表政府管理道路運輸市場(chǎng)的職責,己由原來(lái)政府辦社會(huì )、為社會(huì )提供運輸勞務(wù)的職能,轉變成了代表政府管理道路運輸市場(chǎng)的行政管理職能,具有行政組織的本質(zhì)屬性。因此,應將道路運輸管理部門(mén)列入行政序列進(jìn)行管理,相應的道路運輸行政執法人員應列為公務(wù)員,人員工資和福利保障應列入同級財政或垂直到省級進(jìn)行管理,這樣才能從根本上改善道路運輸管理的不良現狀,保持道路運輸行政管理的同一性、科學(xué)性和完整性。
3.1機構性質(zhì)和建制
各級道路運輸管理機構是專(zhuān)業(yè)行政管理機構,應納入行政序列管理,獨立對外實(shí)施行政管理職權。省級道路運輸管理機構以副廳級建制為宜,市級以副處級為宜,而縣級以副科級建制為宜。
3.2人員和經(jīng)費管理
領(lǐng)導成員管理。省級道路運輸管理機構的黨政一把手應由省交通廳和省委組織部門(mén)共同管理,其它成員應根據管理權限分別由省交通廳黨組和省人事廳管理:市、縣一級依此類(lèi)推。
普通人員和經(jīng)費管理。道路運輸管理機構的人員應全部納入公務(wù)員的序列進(jìn)行管理,人員編制由省交通廳配合人事主管部門(mén)按照精簡(jiǎn)、實(shí)際需要的原則進(jìn)行統一管理,人員經(jīng)費在費改稅前可由省交通廳統一劃入省級財政部門(mén),再由各級財政部門(mén)逐步核發(fā)。費改稅以后按國家政策規定執行。
3.3績(jì)效考核
針對不同的崗位制定不同的考核標準。行政服務(wù)崗位要制定規范的行政服務(wù)標準進(jìn)行考核,執法崗位要對執法程序和執法行為準則進(jìn)行考核。對執法部門(mén)業(yè)績(jì)的考核,在制定切實(shí)可行的市場(chǎng)管理標準基礎上進(jìn)行。
考核主體根據不同的考核對象,由不同的人員組成,一般由行政主管部門(mén)、第三部門(mén)和其服務(wù)對象代表按有效的比例組成。但對道路運輸執法部門(mén)的考核,因其工作的特殊性,如其執法對象直接參與,對其考核可能造成失真,可由業(yè)務(wù)主管部門(mén)、人大法工委以及政府法制部門(mén)共同進(jìn)行考核,但應當聽(tīng)取執法相對人的意見(jiàn)。
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