行政法上合法預期保護的必要性分析論文

　　合法預期保護原則在英國、歐盟法等法域中十分流行，并且已變得十分成熟。我國政府也正逐漸轉變?yōu)榉��?wù)型政府，因此，引入這一原則的時(shí)機已經(jīng)成熟。本文主要從公共管理學(xué)的角度論證我國引入合法預期保護原則的必要性，希望對我國誠信政府的建設給予有益的借鑒。

　　翻開(kāi)我國行政法教材，我們根本看不到合法預期保護原則的影子。應當說(shuō)，合法預期保護原則理應是行政法上不可忽視的一個(gè)原則，一方面它在一定程度上約束了行政機關(guān)的行為——特別是在我國這種行政權力如此之巨大的國家;另一方面，在法律上規定這一原則，會(huì )給保護行政相對人的合法預期提供更可靠的法律依據，指導行政機關(guān)實(shí)施行政管理等相關(guān)行為。

　　從世界各國的相關(guān)研究來(lái)看，從行政法的角度論述合法預期保護原則的著(zhù)作為數不少，但其大多數的分析都是關(guān)于比較成熟的國家的理論，我國是否適用這一制度，需要我們來(lái)進(jìn)行論證，鑒于此，本文就從行政管理學(xué)的角度對行政法上的合法預期保護的必要性進(jìn)行分析，以冀對我國引入此制度提供有益的借鑒。

　　“現代行政法負有雙重使命：平等對待公民與促進(jìn)高效行政管理�！盵1]在本文的開(kāi)始，我們就提出這一觀(guān)點(diǎn)：保護行政相對人的合法預期，不僅可以更好的保護行對人的個(gè)人利益，更有利于促進(jìn)政府管理。

　　一、政策變化的成本分析

　　在討論這一問(wèn)題之前，我們先來(lái)思考這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題：A在路邊挖了一個(gè)大洞，也沒(méi)有任何提示措施，然后，B掉進(jìn)了這個(gè)大洞，那么，A需要承擔責任嗎?根據侵權法的相關(guān)理論，個(gè)人的義務(wù)僅限于其能夠事先預見(jiàn)對方將信賴(lài)其作出的承諾，并且當其不履行承諾時(shí)對方會(huì )因此而受損失。也就是說(shuō)，盡管個(gè)人不能夠控制他人探悉其意圖的種種方式，但是個(gè)人對自己是否愿意告訴別人其活動(dòng)意圖還是能夠控制的。

　　[2]當兩個(gè)無(wú)辜的人因某一事件都要有所損失時(shí)，因自身行為而致?lián)p害后果產(chǎn)生的一方應當承擔損失。[3]從經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)看，亞當·斯密提出的理性的經(jīng)濟人具有這一特點(diǎn)：在滿(mǎn)足經(jīng)濟人將其活動(dòng)的全部成本內部化這一條件后，其在充分的市場(chǎng)環(huán)境中將會(huì )生產(chǎn)出符合社會(huì )要求的數量的特定產(chǎn)品和服務(wù)。從經(jīng)濟學(xué)家的角度看，上文中提到的經(jīng)濟人的這種特質(zhì)有一個(gè)好處，那就是當其在追逐私人利益時(shí)，他會(huì )權衡由于其行為所產(chǎn)生的的成本和利益之間的利弊。

　　出于一樣的考慮，行政機關(guān)在改變其行政行為時(shí)，如若因其改變給行對人造成財產(chǎn)損失時(shí)，行政機關(guān)應當對此種損失予以?xún)炔炕�：行政機關(guān)制定政策變化的所有的成本都應由其本身完全承擔起來(lái)，只有如此規定，行政機關(guān)才有動(dòng)力，積極主動(dòng)的選擇最優(yōu)化的方案來(lái)制定法規政策。如若不然，可能會(huì )出現以下情形：法規的制定者不顧行政行對人因政府自身改變政策而承擔的可能高額成本，對自己制定法規的價(jià)值抱有幻想，出臺了一些很不合適宜的法規。

　　還有一點(diǎn)需要注意，行政行對人對政策的變化一般也不是毫不知情的。從這一點(diǎn)上講，我們還要注意分辨相對人主觀(guān)上對行政機關(guān)行政行為變化的可能性的判斷。一般情況下，當“普通人”有能力預見(jiàn)行政機關(guān)可能改變其行為時(shí)，這時(shí)如果相對人仍預期行政機關(guān)行為具有確定性的，那么，我們此時(shí)不宜再保護此種預期，而應由其自己承擔相應的后果。

　　二、公務(wù)負擔平等學(xué)說(shuō)的分析

　　傳統的公共管理學(xué)上有這么一句話(huà)：僅由個(gè)體承擔社會(huì )變遷的成本是不公平的，它應由全體成員共同承擔。這一句話(huà)很好的在美國的征收案件中得到了驗證：禁止通過(guò)犧牲少數土地所有人的利益去實(shí)現公共利益。在其中的一個(gè)案件中，[4]美國紐約州上訴法院(紐約州的最高等級法院)宣布一項五年內禁止某一土地所有人拆毀或者翻修房屋的政策無(wú)效。

　　法院重點(diǎn)審查了城市政策的改變：多年來(lái)，紐約市鼓勵拆除或者改造房屋;許多現行房主購買(mǎi)房屋是為了商業(yè)開(kāi)發(fā);政府不能忽視這些投資形成的預期，更不能在未經(jīng)補償的情況下就改變多年多已經(jīng)實(shí)施的政策。在Shanghai Power Co.v. United States中， 美國最高法院認為，“即使是有效的規制行為也會(huì )構成規制征收，如果政府行為將負擔過(guò)重地轉移到一部分個(gè)人身上，并且是以很突然和不可預期的方式作出的，以致于這些受到不利影響的個(gè)人無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)有效保護自己”。

　　美國的學(xué)者和法官們達成了這樣一種共識：根據美國的憲法第五修正案，政府對征收民眾的財產(chǎn)進(jìn)行賠償時(shí)，應遵循“禁止政府只讓某些群體承擔公共負擔，而按照公正和正義的要求，這應當是由全體公民承擔的損失”這一原則。

　　公務(wù)負擔平等學(xué)說(shuō)雖然來(lái)自于法國，但到目前為止，世界范圍內的許多國家已經(jīng)逐漸注意到了這一原則，并且也有一些國家也采納了此種觀(guān)點(diǎn)。這一學(xué)說(shuō)認為，政府的活動(dòng)是為了公共利益而實(shí)施，因而，應由社會(huì )全體成員平等地分擔費用。[5]所以，當行政相對人由于行政機關(guān)的某種行為、政策、慣例而產(chǎn)生了合法預期后，一旦行政機關(guān)要改變其行為——此處僅指以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，相對人的合法預期因行政機關(guān)的行為受到受損失后，應當有獲得補償或賠償的權利。

　　從政府的財政收入來(lái)看，其財政收入主要來(lái)源于全體納稅人，政府的賠償其實(shí)就是全社會(huì )的賠償，從風(fēng)險分擔的角度看，這是一種集體承擔風(fēng)險的機制，它的特點(diǎn)在于：即便是在為了保護公共利益免受個(gè)人特定利益的侵害時(shí)，政府仍然可以在所有公民中分攤不確定性風(fēng)險的成本。我們重新看一下這一負擔原則，因政府行為的變動(dòng)而發(fā)生的成本，由個(gè)體承擔是十分不合適的，更恰當的理應是由全體社會(huì )成員去分擔。這樣做的理由在于，為了公共利益而對合法預期造成了損害，相對于個(gè)體來(lái)說(shuō)，這種損害分擔到全體成員時(shí)，對每一個(gè)人造成的損害十分微小，遠遠小于個(gè)人因合法預期受損的利益。

　　三、利益權衡的分析

　　根據法學(xué)的基本理論，從法的價(jià)值方面來(lái)說(shuō)，一種合法的利益——不管是集體還是個(gè)體利益，它都應該受到保護。實(shí)際上，從我國的傳統來(lái)看，我們的國人一直是被灌輸了這樣一種觀(guān)念：當個(gè)人利益和集體利益發(fā)生沖突時(shí)，我們要犧牲個(gè)人利益，服從于集體利益。這就導致了——我們國家沒(méi)有對個(gè)人合法預期保護的傳統。

　　在中國，應當說(shuō)，主流的價(jià)值觀(guān)還是集體利益高于個(gè)人利益，這種影響的體現充斥在我國的立法、司法、執法的各個(gè)方面，包括在我國的

　　法學(xué)理論

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　　界，受這種主流觀(guān)點(diǎn)的制約，我們并沒(méi)有重視這一點(diǎn)，或者說(shuō)是我們選擇性的遺忘了這一點(diǎn)。再加上最近幾年來(lái)房地產(chǎn)熱潮的推動(dòng)，城市化進(jìn)程的加快，我們發(fā)現，在現實(shí)中的很多情形下，例如對土地的征收，許多地方政府打著(zhù)公共利益的幌子，其行使公權力征收造成私人巨大的損失時(shí)，個(gè)體也沒(méi)有或者很難得到賠償(補償)，這種例子在現實(shí)中多不勝數。

　　關(guān)于公共利益和個(gè)人利益的價(jià)值權衡方面，筆者個(gè)人認為，從一定意義上說(shuō)，對個(gè)體利益的保護本身就是一項重大的公共利益，兩者之間并不一定會(huì )產(chǎn)生沖突。在現代行政法上，其必須合理合適的厘清公共利益和個(gè)體利益之間的關(guān)系，不管是從質(zhì)還是量上來(lái)說(shuō)，從來(lái)就不應該存在這樣一種預設：公共利益一定高于個(gè)體利益。

　　馬克思告訴我們，具體問(wèn)題要具體分析，所以，我們應當結合具體的案例后，在每一案例中權衡利弊，才能得出哪一利益更優(yōu)先的結論，否則，我們就會(huì )犯形而上學(xué)的錯誤�！按藘蓚�(gè)沖突之利益，原則上互相不具有優(yōu)越之地位，亦即行政機關(guān)在權衡時(shí)應一視同仁”。 “我國的立法者和學(xué)者正是往往將公共利益和私人利益的關(guān)系視為一種對立的關(guān)系，而且賦予公共利益以天然的優(yōu)越地位，缺少對二者之間關(guān)系的嚴謹邏輯分析，缺少對個(gè)人利益的深切關(guān)懷。實(shí)際上公共利益是有個(gè)人利益所組成的，不僅‘不確定多數人’的利益可以成為公益，某些特別重要的個(gè)人利益本身就是公益，如公民的生命權和健康權。

　　而且，并非所有的公共利益都天然的比個(gè)人利益神圣，公共利益與私人利益都具有分量的維度，在發(fā)生沖突時(shí)，必須要根據個(gè)案的具體情況對各自的分量進(jìn)行衡量才能做出取舍。而即使要求個(gè)人利益對公共利益退讓?zhuān)�也必須符合比例原則，并為正當的個(gè)人利益的犧牲提供補償�！盵6]我國憲法第13條規定了：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補償�！�

　　從其實(shí)質(zhì)上看，這只是一種“防御性”的權利，憲法的這一規定顯然并不是說(shuō)私人的財產(chǎn)權絕對不可侵犯，當國家的這種“侵犯”是一種合理的侵犯時(shí)，我們應當允許此“侵犯”的存在——它使得財產(chǎn)權作為針對國家而享有的權利的性質(zhì)更為突出。在此種“針對國家”的結構中，私人財產(chǎn)權處于“防御國家的不當侵犯”與“國家可予正當侵犯”的二律背反之中，而對這一矛盾的消解，則有賴(lài)于憲法的征用補償條款。[7]

　　回到我國的法律體系中來(lái)思考，假如合法預期保護原則要想在我國的法律系統中發(fā)揮其巨大的作用，其前提必須也應當是——個(gè)人的自治和尊嚴得到極大的重視。個(gè)體的利益一定不能僅是公共利益的附屬品。假如一個(gè)國家的法律體系沒(méi)有真正的嚴苛的保護個(gè)體利益，它還可能會(huì )允許存在可以與維護公共利益的依法行政原則相抗衡的合法預期保護原則嗎?

　　四、結語(yǔ)

　　從其他各國的實(shí)踐來(lái)看，合法預期保護原則的確立，可以在一定程度上減少行政機關(guān)和行政相對人之間的沖突，促進(jìn)行政機關(guān)和個(gè)人的合作，有利于行政指導的進(jìn)行。一方面，行政機關(guān)的有關(guān)政策、指導意見(jiàn)可以得到有效的支持;另一方面，行政相對人也就會(huì )自覺(jué)主動(dòng)的遵守相關(guān)規定，減少行政的成本，減少行政訴訟的發(fā)生。

　　2001年，我國加入了WTO，自由、平等、競爭的市場(chǎng)經(jīng)濟在我國已經(jīng)逐步建立起來(lái)，人與人之間的交易不僅僅局限于交易對象之間的特定關(guān)系，那種熟人社會(huì )的交易模式已經(jīng)不適用于市場(chǎng)經(jīng)濟，甚至會(huì )摧毀市場(chǎng)規則。所以，在這里，制度規則的信用狀態(tài)和信任結構對于制度實(shí)施效率的發(fā)揮就具有了特別重大的意義。

　　這就告訴我們，行政機關(guān)在做出決定改變政策時(shí)，必須充分關(guān)注公眾的預期，論證政策執行的相關(guān)后果。我們從實(shí)踐中不難看出，人們在這種情形下更認同行政公權力的行使，即當行政機關(guān)在行使其公權力時(shí)充分尊重公眾的合法預期時(shí)。因為在此情形下，民眾會(huì )更多的參與行政管理，也會(huì )更加自覺(jué)的遵守相關(guān)的政策法規，這些都提高了行政效率，實(shí)現社會(huì )管理的目標。

　　從另一方面來(lái)說(shuō)，如果我們不對合法預期進(jìn)行保護，那么行政機關(guān)和相對人之間可能就會(huì )產(chǎn)生猜忌，行政機關(guān)的每一項決定、政策都會(huì )受到公眾的質(zhì)疑，行政機關(guān)就要做大量的解釋工作，極大的浪費行政資源。還有一些公民，為了防止出現行政機關(guān)朝令夕改的行為給自己造成損失，在行政機關(guān)出臺每一項政策后，他們會(huì )對每一政策進(jìn)行確認——包括讓法院確認等方式，如此下去，行政機關(guān)的行政行為效力就會(huì )處于不確定狀態(tài)，更多的行政資源將會(huì )被耗費在解決行政相對人的懷疑方面，而不是更多的用于行政管理。

　　綜上所述，行政機關(guān)制定的政策所產(chǎn)生的效果和人們的預期之間是相互聯(lián)系、相互制約的。也就是說(shuō)，一旦人們對行政機關(guān)制定政策的預期加強，適宜的行政管理政策將會(huì )得到良好的施行。與之相反，當行政機關(guān)出臺新政策，人們會(huì )想出對策，這些政策的實(shí)施效果將會(huì )大打折扣。所以說(shuō)，假如合法預期能夠得到很好的保護，政府的工作效率一定會(huì )得到提高，社會(huì )的運行也會(huì )更加合理有序!

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