上海司法行政標準化建設實(shí)例分析論文
2011年以來(lái)，上海市司法局以行政審批標準化為抓手，先后開(kāi)展了民事法律援助、公證服務(wù)、法醫臨床司法鑒定等示范試點(diǎn)，組織制定了《基層司法機構運行管理與工作規范》地方標準，研制了《上海市司法行政系統標準化三年行動(dòng)計劃(2016～2018年)》及《上海市司法行政系統標準化體系研究報告》，初步建立了以標準化為技術(shù)支撐的司法行政服務(wù)模式。
國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國家標準化體系建設發(fā)展規劃(2016—2020年)》的通知(國辦發(fā)〔2015〕 89號)中明確要求加強政府管理標準化，提高行政效能，以推進(jìn)各級政府事權規范化、提升公共服務(wù)質(zhì)量和加快政府職能轉變?yōu)橹?zhù)力點(diǎn)。在司法行政體系當中引入標準化管理體系，不僅能夠更好地規范工作流程、統一工作規范、明確工作要求，還能夠從制度上更好地杜絕司法行政人治化、隨意化、自由化，為司法行政工作指明工作方向，并且為司法改革在基層實(shí)踐工作提供方法。
1 司法行政引入標準化體系的現實(shí)意義
1.1 有利于促進(jìn)司法行政服務(wù)管理系統化
標準化管理體系從系統的角度，對司法行政系統內部的工作以及對外的服務(wù)質(zhì)量能夠形成全過(guò)程的管控，對于各種工作流程、管理規范和人員因素等提出全面控制的要求。司法行政機關(guān)按照標準化體系的建立要求建立健全管理體系，可以對司法行政工作內容和管理環(huán)節進(jìn)行全面系統的梳理，對原有的工作情況和管理模式進(jìn)行全面的審視、檢查和補充，進(jìn)行流程優(yōu)化再造。發(fā)現系統內部管理中的薄弱環(huán)節，尤其是可以理順部門(mén)之間、管理過(guò)程之間的接口，使整個(gè)管理體系更為科學(xué)與完善。
1.2 有利于規范司法行政行為、提高司法服務(wù)質(zhì)量
健立健全標準化管理體系，可以從根本上減少人為因素對司法行政的干擾。以上海司法行政系統開(kāi)展的行政審批事項標準化工作為例，即對編制律師執業(yè)審核、律師事務(wù)所設立審核登記等在內的19項行政審批事項進(jìn)行規范，明確了審批依據、審批條件、申請材料、辦理部門(mén)、監督途徑、審批職責、審批期限、審批工作流程等內容，嚴格規范了工作中的流程和審批標準，有效促進(jìn)了行政審批標準化、規范化水平的提升。
1.3 有利于營(yíng)造公平正義的法治氛圍
公平正義是我們黨治國理政的一貫主張，也是社會(huì )主義社會(huì )的核心價(jià)值。黨的十八屆四中全會(huì )著(zhù)眼于依法治國與公平正義的有機統一，從立法、執法、司法、守法等各個(gè)方面，對以法治促進(jìn)社會(huì )公平正義作出了全方位部署。司法行政系統進(jìn)行標準化建設，不僅是人民群眾對司法行政工作合法性的基本要求，更體現在對高標準、高質(zhì)量、人性化的司法服務(wù)需求以及公平、正義的法治環(huán)境需求。
2 司法行政標準體系框架
上海司法行政系統標準體系框架由司法行政相關(guān)法律法規及規范性文件和司法行政標準共同構成，二者相互補充、相輔相成(見(jiàn)圖1)。
2.1 司法行政標準體系構建原則
2.1.1 合法性原則
指導司法行政的法律法規及規范性文件眾多，其條款的可操作性和可量化性有待標準進(jìn)行細化和落實(shí)：“承上”要求標準與法律法規及規范性文件無(wú)縫銜接，嚴格在其指導下和框架下規范運行;“啟下”要求標準對上位法的要求進(jìn)行梳理、對接、整合和細化，通過(guò)貫標活動(dòng)保證上位規范落到實(shí)處。
2.1.2 系統性原則
系統性是標準體系中各個(gè)標準之間內部聯(lián)系和區別的體現。在編制司法行政管理標準體系的過(guò)程中，不論在內容上還是層次上均要充分體現系統性，恰當地將司法行政管理中涉及的律師、公證、法律援助、司法鑒定、仲裁、社區矯正等相關(guān)標準安排在相應的分體系中，做到層次合理、分明，標準之間體現出互相依賴(lài)、銜接的配套關(guān)系。
2.1.3 科學(xué)性原則
標準體系的科學(xué)性包括體系編制方法的科學(xué)性和技術(shù)內容的科學(xué)性?xún)蓚�(gè)方面。在體系編制方法上，司法行政管理標準體系應做到結構合理、分類(lèi)科學(xué)、層次清晰;在技術(shù)內容方面，對行政管理工作中有效的實(shí)踐經(jīng)驗進(jìn)行總結、歸納，確保提出的各標準項目符合司法行政管理的工作實(shí)踐。
2.1.4 前瞻性原則
所構建的司法行政管理標準體系不但應符合司法行政管理的工作實(shí)踐，還應適度超前，體現前瞻性的原則。在體系的構建過(guò)程中，應使標準成為司法行政創(chuàng )新成果可衡量、可操作、可改進(jìn)、可復制的工具，此外還應為其他工作條線(xiàn)預留接口和空間，根據司法行政的實(shí)際情況與時(shí)俱進(jìn)地調整，保證在每一個(gè)業(yè)務(wù)條塊中都可以根據工作需要增添標準，有效對接新標準的接入，引領(lǐng)司法行政標準化的科學(xué)發(fā)展。
2.2 司法行政標準體系構建思路
2.2.1 系統推進(jìn)頂層設計
上海市司法局雖然已制定了系列標準，然而標準制定工作相對零散、不成體系，存在明顯的碎片化現象，亟待制定框架性、引導性的標準體系，為后續標準制定提供藍圖，保障標準化工作的有序開(kāi)展。同時(shí)，應全面設計業(yè)務(wù)標準、支撐標準子體系，使二者起到相互配合的作用，在標準化工作的實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中互為補充、相輔相成。
2.2.2 標準與法律協(xié)同
法律法規規范的核心要素是規定人的權利義務(wù)及其責任，規定的內容通常比較原則，針對性弱，一般缺乏具體的量化操作指標;標準不直接規范權利義務(wù)和罰則，違反標準的法律責任應當由法律法規規定。標準可規定具體的指標、方法和要求，可對法律法規的實(shí)施進(jìn)行細化。對于司法行政標準化工作的開(kāi)展而言，尤其應理清標準與法律之間的關(guān)系，充分發(fā)揮標準對法律條款的承接、細化作用，利用標準配套法律共同規范司法行政工作。
2.2.3 服務(wù)于司法行政總體建設目標
司法行政標準化建設應以司法總體建設目標為導向，強化標準化工作意識，強調全員參與，加大宣貫培訓力度，在思想意識層面將標準化工作與司法總體建設目標相結合;將標準化工作融合于政府“三單”(權力清單、責任清單和負面清單)工作，推動(dòng)法治政府建設;在開(kāi)展司法行政標準化建設的同時(shí)，保證服務(wù)于司法改革大局，落實(shí)于司法行政重點(diǎn)工作。
3 司法行政標準化工作推進(jìn)路徑
3.1 轉變思想，樹(shù)立標準化工作意識
3.1.1 健全標準化制度
準確把握制度建設的內在規律，深入理解行政審批服務(wù)、公共法律服務(wù)、公益法律服務(wù)等綜合法律服務(wù)窗口各項工作的不同特點(diǎn)和屬性。建立統一、完整、科學(xué)、實(shí)用的標準化工作制度和機制，構建具備決策、協(xié)調、推動(dòng)標準化工作的組織架構，做到機制責任和權利清晰，確保規則和程序明確到位，如在司法局系統內構建標準化工作領(lǐng)導小組及標準化辦公室，為司法行政標準化順利開(kāi)展提供組織保障;制定標準發(fā)布、實(shí)施管理辦法，為標準化工作有序開(kāi)展提供機制保障。
3.1.2 加強標準化宣貫
圍繞綜合司法行政系統各項職責分工，由上及下、集中精力抓好律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定、法制宣傳教育和人民調解等工作的標準化宣貫，充分運用中心組學(xué)習、研討會(huì )、專(zhuān)題講座等多種形式。同時(shí)，理清法律與標準之間的關(guān)系，充分發(fā)揮標準對法律條款的承接、細化作用，利用標準配套法律承擔業(yè)務(wù)標準、支撐標準等行政職能，積極探索工作對接模式，建立健全縱向服務(wù)完整、橫向功能延伸的銜接機制。
3.1.3 強化隊伍建設
要梳理標準化職能崗位要求，采取專(zhuān)兼職標準化工作崗位設置，嘗試采用政府購買(mǎi)服務(wù)的形式，由第三方提供標準化服務(wù)，以充實(shí)司法行政系統標準化隊伍。要加強標準化工作培訓，建立健全科學(xué)有效的基礎和專(zhuān)業(yè)深化培訓機制。對司法工作人員加強標準化基礎知識培訓，加強已有國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準的宣貫培訓，形成人人學(xué)標準、事事用標準的良好氛圍。要完善標準化工作激勵機制，補貼待遇、年終評優(yōu)應適當考慮標準化工作人員，以增強標準化工作人員的積極性。
3.2 有的放矢，厘清司法行政標準化對象
3.2.1 執行矯治標準化
上海司法行政系統開(kāi)展標準化建設和管理，首先應用于執行矯治工作，如對社區矯正、監獄和戒毒場(chǎng)所等強制執行工作進(jìn)行標準化規范，嚴格執法流程和標準，規范程序、堵塞漏洞，強化執法指引，有效提高執法水平。監獄已經(jīng)率先開(kāi)展了執法標準體系建設，并就獄務(wù)公開(kāi)標準化申請了上海市標準化試點(diǎn)項目。
3.2.2 法律服務(wù)標準化
針對法律服務(wù)的類(lèi)別，司法服務(wù)行業(yè)管理的對象包括律師、公證、法律援助、人民調解、司法鑒定、仲裁等工作。上海已開(kāi)展公證行業(yè)、民事法律援助、法醫臨床司法鑒定等領(lǐng)域的標準化示范試點(diǎn)建設，應鼓勵和引導，積極打造司法行政綜合法律服務(wù)窗口。
3.2.3 法治宣傳標準化
探索法治宣傳層面引入標準化手段，從信息公開(kāi)出發(fā)，將標準化和信息化相結合，引入模塊化、系列化、組合化等標準化形式，從形象導視系統出發(fā)，通過(guò)系統、規范的視覺(jué)識別形象設計，形成系統、規范、美觀(guān)的行政服務(wù)視覺(jué)形象。
3.2.4 不適宜標準化的司法行政事務(wù)
標準化主要針對現實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題確立共同使用和重復使用的條款，除了上述明確可以被標準化規范的對象外，某些事項不適宜用標準來(lái)規范，例如起草司法行政法律規范由《立法法》規定，法學(xué)教育、法學(xué)研究因為有理論性、研究性和創(chuàng )新性，也不適宜用標準來(lái)規范。
3.3 頂層設計，明確司法行政標準化工作的推進(jìn)步驟
3.3.1 綜合思維、頂層設計
構建包含矯治工作、法律援助、司法鑒定、律師管理、公證服務(wù)、司法考試管理等業(yè)務(wù)職能的司法行政標準體系。在推進(jìn)司法行政標準化時(shí)宜利用“大標準”概念、系統工程和綜合標準化的理念，應與司法行政管理中的檔案管理、文件管理、職能管理、人事管理以及事項管理等規章制度有機結合，形成法律法規、規范性文件、規章制度、標準等共同組成的“泛標準”體系，充分發(fā)揮法律法規、標準規范的協(xié)同作用。
3.3.2 優(yōu)化流程、形成模式
將標準化思維應用于司法行政業(yè)務(wù)工作管理，運用簡(jiǎn)化、統一、協(xié)調、優(yōu)化等標準化原理，對重復性的司法行政管理和業(yè)務(wù)服務(wù)活動(dòng)建立標準，實(shí)現規范化操作，梳理提供司法行政服務(wù)的職能和職責，優(yōu)化服務(wù)流程，從而提升司法服務(wù)效率、縮短服務(wù)提供時(shí)間、提高司法服務(wù)的水平和質(zhì)量。此外，不同區域之間司法服務(wù)提供水平存在差異，不同業(yè)務(wù)類(lèi)別之間司法服務(wù)提供類(lèi)別也不同，因此不能完全照搬一個(gè)標準化模式，應借助系統工程和綜合標準化的思維和理念，結合具體區域或業(yè)務(wù)類(lèi)別的實(shí)際情況，建立適合本區域、本業(yè)務(wù)類(lèi)別的標準化模式。
3.4 注重實(shí)效，形成可復制、可推廣的標準化作業(yè)模式
3.4.1 適度超前、創(chuàng )新發(fā)展
促進(jìn)司法行政標準化與司法行政理論創(chuàng )新、應用創(chuàng )新相結合，將司法行政先進(jìn)管理理論、管理模式轉化為管理標準和操作規范，提高標準的科學(xué)性、技術(shù)性、前瞻性和引領(lǐng)性，使標準成為司法行政創(chuàng )新成果可衡量、可操作、可改進(jìn)、可復制的工具，此外還應分析驗證司法行政管理國際標準和國外先進(jìn)標準，借鑒國外司法行政管理先進(jìn)經(jīng)驗和模式，引領(lǐng)司法行政標準化的科學(xué)發(fā)展。
3.4.2 績(jì)效導向、持續改進(jìn)
司法行政標準化建設并非一勞永逸，應建立司法行政標準化反饋和評價(jià)機制，對司法行政標準體系建設、重大工程實(shí)施、關(guān)鍵標準研制推廣等工作的實(shí)施效果進(jìn)行反饋和評價(jià)，及時(shí)對司法行政標準體系、運行機制、標準內容進(jìn)行修訂和完善，形成司法行政標準化持續改進(jìn)、良性循環(huán)機制。
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