分析1990到2000年美國增加臨時(shí)技術(shù)勞工的原因論文

　　自戰后以來(lái)，特別是在20世紀90年代，隨著(zhù)信息技術(shù)的發(fā)展，美國政府確立了填密而完善的吸引外籍臨時(shí)技術(shù)勞工的政策體系。它作為當代美國人才吸引戰略中的重要組成部分，為彌補美國就業(yè)市場(chǎng)技術(shù)勞工的不足，發(fā)揮了重要作用。在2003-2012年，先后有近2 000萬(wàn)外籍臨時(shí)技術(shù)勞工進(jìn)入美國就業(yè)市場(chǎng)川洲。有鑒于此，美國學(xué)者紛紛著(zhù)書(shū)立說(shuō)，但其成果多屬于應用性研究。國內學(xué)界，雖然有些成果略有涉及，但深入分析其歷史原因的成果依然鮮見(jiàn)。本文擬從歷史的視角出發(fā)，重點(diǎn)圍繞其與美國就業(yè)市場(chǎng)和移民政策改革等方而的變化關(guān)系進(jìn)行分析，以期為我國吸引外來(lái)人才提供借鑒。

　　一、美國臨時(shí)技術(shù)勞工計劃的調整

　　窮原竟委，美國政府引進(jìn)臨時(shí)技術(shù)勞工的政策可溯至1952年移民法。它規定每年限額中的50%將用于吸引有突出才能的外來(lái)人才。此外，它還設立了H類(lèi)簽證臨時(shí)勞工計劃，其中H-1簽證將發(fā)放給美國需要的技術(shù)勞工，H-2簽證將發(fā)放給美國短缺的熟練勞工，H-3簽證將發(fā)放給到美國接受技術(shù)培訓的勞工。該計劃的設立，一方而標志著(zhù)戰后美國引進(jìn)外國臨時(shí)技術(shù)勞工的開(kāi)始，另一方而，它與1952年移民法中吸引技術(shù)性移民的條款一起，構成了戰后美國人才吸引戰略中的雙軌制度。值得關(guān)注的是，在該計劃啟動(dòng)后，一直到80年代上半期，每年入境的H-1和H-3簽證勞工并不多，其人數不過(guò)4萬(wàn)多人。簽證計劃實(shí)施后，美國政府審時(shí)度勢，不斷推出新的計劃。其中，影響較大之一是1961年調整了允許外國公費留學(xué)生和訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者入境的簽證計劃。雖然持J簽證入境者不是可以自由就業(yè)的勞工，而是參與美國政府認可的學(xué)術(shù)或文化交流活動(dòng)的學(xué)者，但因其中許多人是工作多年的科學(xué)家、工程師和教授，其勞動(dòng)成果可以用來(lái)創(chuàng )造商業(yè)價(jià)值，因而也具有勞工計劃的性質(zhì)。另一個(gè)計劃是美國在1970年設立的旨在滿(mǎn)足跨國公司需要的I二簽證計劃。它規定，凡申請專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位者，須在跨國公司工作1年以上，凡申請基層管理崗位者，須在跨國公司的同類(lèi)崗位上工作3年以上。他們入境后不能自由就業(yè)，而是在同一公司工作，因而屬“內部調動(dòng)”川。 在以上各項計劃中，唯H簽證計劃變數最大。一方而，其服務(wù)對象非常龐雜，涉及企業(yè)、高校、非營(yíng)利性機構和各級政府部門(mén)，因而申請者的職業(yè)背景非常龐雜;另一方而，因其勞工在合同期滿(mǎn)后可以更換雇主，招募過(guò)程中的舞弊空間較大，因而社會(huì )垢病不絕于耳。在這種背景下，美國國會(huì )在1990年修訂移民法時(shí)對該計劃作出調整:1)將H-1計劃一分為二，分立H-lA和H-1B簽證計劃。H-lA簽證是吸引美國需要的醫生和護士，H-1B簽證則用來(lái)吸引美國急需的高學(xué)歷人才，其每年限額6. 5萬(wàn)人。(2)設立()類(lèi)和P類(lèi)簽證。()類(lèi)簽證主要是吸引國際專(zhuān)業(yè)機構認可的著(zhù)名科學(xué)家、工程師和教授。P-1簽證主要發(fā)放給國際上的著(zhù)名運動(dòng)員和影視明星，P-2簽證用于根據互惠交換協(xié)議入境的文化人才，而P-3則用于“特別文化表演”的人員川。在1990年移民法生效后，美國先后與加拿大、墨西哥和澳大利亞等國家簽訂了自由貿易區協(xié)議，形成了“北美自貿區勞工計劃”(TN簽證)、美國與智利和新加坡自貿區勞工計劃(H-1B1簽證)和美國與澳大利亞自貿區勞工計劃(E-3簽證)。入境勞工可在美國工作3年，合同期滿(mǎn)后可續簽3年，但最長(cháng)不能超過(guò)6年。在合同期滿(mǎn)后，若企業(yè)愿意繼續聘用，可代理申請永久移民資格。這項規定使臨時(shí)技術(shù)勞工計劃成為美國吸引永久}h}技術(shù)人才的有效渠道之一。

　　在1993年以后，美國經(jīng)濟進(jìn)入了長(cháng)達118個(gè)月的高速增長(cháng)期。尤其是在信息技術(shù)的帶動(dòng)下，技術(shù)人才的需求空前旺盛，H-1B簽證因供不應求而被“透支”現象，在1996 - 1998年間連年發(fā)生。這種現象加劇了美國用人企業(yè)的恐慌心理。在企業(yè)界的推動(dòng)下，美國國會(huì )在1998年規定，將H-1B簽證的年度限額從6. 5萬(wàn)提高到n.5萬(wàn)。然而，在該法案實(shí)施后，美國技術(shù)勞動(dòng)力的短缺問(wèn)題未見(jiàn)緩解。1999年6月，當年的H-1B限額己用完。若移民局批準所有申請，2000年限額會(huì )旋即告罄。因此，美國國會(huì )在2000年頒布了《21世紀美國競爭力法》:<1)在2001-2003年間，H-1B勞工年均限額提高到19. 5萬(wàn)人。之后，再恢復到每年6.5萬(wàn)限額的水平上。2)在50人以上的企業(yè)中，雇傭H-1B勞工人數不超過(guò)1500,26-50人的企業(yè)中不超過(guò)12人，20人以下的企業(yè)不超過(guò)7人。(3)凡雇傭H-1B勞工的企業(yè)，每雇傭一人，須繳納500美元的簽證費、簽證延期費(500美元)和更換雇主申請簽證費(500美元)。這筆費用將用于美國在校學(xué)生的獎學(xué)金和勞工在崗培訓。該法案生效后，入境的臨時(shí)技術(shù)勞工與日俱增。但在2004年9月，當移民局準備依法回歸每年6.5萬(wàn)限額的時(shí)候卻發(fā)現，2005年H-1B簽證己被用完川。這意味著(zhù)在接下來(lái)的16個(gè)月內，美國的公司將會(huì )再次受到技術(shù)勞工短缺的掣肘。有鑒于此，美國國會(huì )在2005年規定:在每年6. 5萬(wàn)限額的基礎上，追加2萬(wàn)限額，它們將被發(fā)放給在美國高校獲得學(xué)位的理工科專(zhuān)業(yè)的國際留學(xué)生。

　　毋庸諱言，美國吸引臨時(shí)技術(shù)勞工的計劃實(shí)施后取得了積極成效，每年入境的技術(shù)勞工逐年遞增。值得關(guān)注的是，在2000年以后，每年入境的臨時(shí)技術(shù)勞工人數均超過(guò)同年入境的永久移民。2002年，入境的臨時(shí)技術(shù)勞工高達近140萬(wàn)人，而當年入境的永久移民僅為105. 93萬(wàn)人。在2005年以后，兩者背向發(fā)展加速。到2010年，前者超過(guò)了230萬(wàn)，而后者僅為104萬(wàn)oo.m}.o}。這些變化，一方而凸顯了臨時(shí)技術(shù)勞工對美國經(jīng)濟發(fā)展的意義，另一方而也意味著(zhù)外籍人口移民美國的方式開(kāi)始發(fā)生變化，其背后所隱含的更加復雜的經(jīng)濟全球化問(wèn)題，都值得學(xué)界進(jìn)一步研究。

　　二、美國就業(yè)市場(chǎng)需求的拉力

　　美國國會(huì )之所以在90年代不斷擴大臨時(shí)勞工計劃的實(shí)施范圍與規模，主要原因在于其經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。特別是以計算機為核心的信息與網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的發(fā)展，不僅催生了一批新興行業(yè)，而且也使傳統產(chǎn)業(yè)煥發(fā)出新的生機。由于信息與網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的應用涉及美國經(jīng)濟和社會(huì )生活的方方而而，因而它也成為這個(gè)時(shí)期美國經(jīng)濟的主要增長(cháng)點(diǎn)。據統計，在1993-1998年間，美國各地對信息和網(wǎng)絡(luò )行業(yè)的投資占全美工業(yè)投資的50%左右，其對美國經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率達到1/3以上0。這種非均衡式地投入和產(chǎn)出，導致就業(yè)市場(chǎng)上對信息與網(wǎng)絡(luò )技術(shù)人才的需求異常旺盛。在1990-1995年美國半導體制造業(yè)崗位從24. 24萬(wàn)增加到28. 5萬(wàn)，增長(cháng)了1800。計算機編程服務(wù)崗位從15. 24萬(wàn)增加到37. 1萬(wàn)，增長(cháng)了14400。再從這個(gè)時(shí)期美國信息技術(shù)的龍頭企業(yè)的職員變化看，用“爆炸式地增長(cháng)”表述并不為過(guò)。在1990-1997年間，美國在線(xiàn)公司的職員增長(cháng)了62.5倍，生產(chǎn)硬盤(pán)的瑞德賴(lài)特公司為2 4. 8倍，海灣網(wǎng)絡(luò )公司為6. 7倍，戴爾電腦公司為5. 9倍，微軟公司增長(cháng)近3倍。如此非同尋常地發(fā)展，構成了90年代美國計算機和信息技術(shù)發(fā)展的縮影。

　　由于信息技術(shù)就業(yè)市場(chǎng)的潛力巨大、工薪和福利條件之誘人，各類(lèi)人才趨之若鶩，其中不僅有許多非計算機專(zhuān)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，而且還有不少未受過(guò)正規學(xué)歷教育的勞工。例如，在1998年，全美計算機與信息科學(xué)行業(yè)的就業(yè)人員達到64. 12萬(wàn)人以上，其中有1. 6%的人沒(méi)有大學(xué)學(xué)歷。在有學(xué)位的63. 10萬(wàn)人中，勞工專(zhuān)業(yè)背景為計算機和信息技術(shù)的占25. 8 0 o，工商管理專(zhuān)業(yè)占13. 97 0 ，社會(huì )科學(xué)專(zhuān)業(yè)占12. 34 0 o，應用數學(xué)占5. 17 0 o，心理學(xué)占3.8200，經(jīng)濟學(xué)占3. 5400，教育學(xué)占3. 7600、政治學(xué)占2. 84 0 o，物理學(xué)占2. 20 0 o }'}lg01別。這種窘境的出現，一方而是因為信息技術(shù)的發(fā)展超出了就業(yè)市場(chǎng)的供給能力;另一方而是因為美國高校理工科專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生不升反降，導致計算機人才需求數量與每年畢業(yè)生總數背道而馳。例如，在1990-1996年間，美國高校獲得學(xué)士以上學(xué)位的人數增長(cháng)了1600，但技術(shù)類(lèi)專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生下降了5. 100，其中工科專(zhuān)業(yè)減少了3.100，工程技術(shù)專(zhuān)業(yè)下降了1600，計算機科學(xué)下降0.600，數學(xué)為900，物理學(xué)為5 0 o 美國大學(xué)理工科專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生的減少，其原因之一是高校生源急劇萎縮。

　　到90年代末，美國有3/4的高中畢業(yè)生在數理化考試中不及格。更糟糕的是，“許多高中生甚至放棄了努力”，因為他們厭倦了日復一日的題海練習。越來(lái)越多的學(xué)生選擇了那些就業(yè)路子寬、工薪高的法律、金融和國際貿易等專(zhuān)業(yè)。到高中畢業(yè)時(shí)，對理工科專(zhuān)業(yè)感興趣的學(xué)生少之又少，結果導致美國學(xué)歷教育的人才培養鏈上出現了斷層。 由于本土人才的醫乏，美國各地屢屢出現企業(yè)搶奪人才的場(chǎng)景。1997年到馬薩諸塞理工學(xué)院招聘畢業(yè)生的公司數量“超過(guò)了當年畢業(yè)生的數量。同年，微軟公司向美國各地200多所高校派遣了近百名招聘人員，他們通過(guò)設點(diǎn)宣傳，或參加畢業(yè)生就業(yè)洽談會(huì )等方式招攬人才。但是，該公司最終招聘的勞工人數不到預期的50 0

　　而對這種形勢，美國各家智庫在其報告中不厭其煩地指出，如果政府對技術(shù)勞工短缺的問(wèn)題聽(tīng)之任之，可能會(huì )削弱美國的技術(shù)發(fā)明、競爭力和經(jīng)濟增長(cháng)。令人更加緊迫的是，1996年美國商業(yè)部的一份報告中指出，在未來(lái)10年間，美國技術(shù)勞工短缺的現象還會(huì )持續。其中計算機系統分析、計算機科學(xué)家和工程師崗位的增幅將超過(guò)一倍以上。與此同時(shí)，美國參議院司法委員會(huì )主席奧倫·哈奇也警告說(shuō)，多方而的證據顯示:“在全球市場(chǎng)上，技術(shù)勞工不足己經(jīng)成為制約美國企業(yè)發(fā)展和競爭力的主要障礙�！比绻�聯(lián)邦政府無(wú)動(dòng)于衷，美國的高科技產(chǎn)業(yè)將而臨著(zhù)“真正的危機”忍。社會(huì )上的呼吁和國會(huì )資深議員的表態(tài)，表明國會(huì )采取立法行動(dòng)己勢在必行。

　　三、移民政策的局限性與改革的困境

　　正當美國社會(huì )各界圍繞如何解決技術(shù)勞工短缺問(wèn)題而議論紛紛的時(shí)候，1990年移民法實(shí)施后所暴露出的問(wèn)題及相關(guān)機構的改革建議，使移民政策改革問(wèn)題也成為社會(huì )各界爭論的焦點(diǎn)。由于臨時(shí)勞工計劃孕育于移民政策之中，并伴隨其變遷而不斷完善，加上移民政策對人才吸引問(wèn)題重視不足而備受社會(huì )各界批評，所以，通過(guò)改革移民政策，增加人才吸引限額，就成為當時(shí)解決技術(shù)勞工短缺的政策選項之一。

　　追本溯源，在1990年移民法實(shí)施后，其中的“就業(yè)移民”條款作為引進(jìn)技術(shù)人才的主要渠道，在實(shí)踐上卻難如人意。在1993-1998年間，就業(yè)移民的人數及其所占年度入境移民的比例從16. 26%下降到12 0 o }ls}。這不僅沒(méi)有達到1990年移民法規定的比例，而且其走勢與美國經(jīng)濟發(fā)展背道而馳。由于移民法中旨在解決美國公民和合法外僑與其外籍雙親、配偶和未成年子女異國分居的家庭團聚限額占總限額的70%以上，入境移民中的低學(xué)歷勞工居多，所以，該條款也成為當時(shí)美國社會(huì )各界的眾矢之的。

　　當時(shí)最先發(fā)難的機構，是依據1990年移民法成立的“移民政策改革委員會(huì )”。其實(shí)，國會(huì )決定成立該委員會(huì )，目的是要調研1990年移民法實(shí)施后所暴露出的問(wèn)題，然后再由國會(huì )對癥下藥，補直罐漏。但在該委員會(huì )向國會(huì )提交的報告中，提出了一套全新的移民政策改革方案:(1)將每年入境移民規模削減至55萬(wàn)，家庭團聚移民從48萬(wàn)減少至40萬(wàn)，就業(yè)移民從14萬(wàn)減少到10萬(wàn)，難民從9萬(wàn)多減少到5萬(wàn)，取消多樣性計劃之下的5萬(wàn)移民限額。(2)大量非熟練勞工入境，“不符合國家利益”，國會(huì )應制定終比其入境的立法。(3)鼓勵美國企業(yè)雇傭外籍優(yōu)秀人才。但凡雇傭外籍勞工的企業(yè)，應交納一定的管理費，用以資助美國勞工的技術(shù)培訓。(4)加強執法，打擊非法入境的移民。由于上述方案只是壓縮了每年各項條款中的限額，沒(méi)有在結構上改變原有的輕視人才吸引問(wèn)題的弊端，因而在而世后，引起了美國社會(huì )各界的激烈反應。一些學(xué)者痛批移民政策偏袒了一部分美國公民的家庭團聚而犧牲了經(jīng)濟發(fā)展對人才需要的國家利益，因而它己“成為一項無(wú)賴(lài)政策�！笨谌獭炒藭r(shí)的國會(huì )也不時(shí)地傳來(lái)改革的呼聲，認為只有通過(guò)吸引更多的技術(shù)勞工，美國才能保持其“在經(jīng)濟、技術(shù)和軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢”川。所以，通過(guò)改革移民政策，保證技術(shù)勞工供給，是“當今美國工業(yè)而臨的第一號問(wèn)題。

　　然而，長(cháng)期困擾美國的非法移民問(wèn)題此時(shí)卻再次泛濫。人們在呼吁加強邊界安全的同時(shí)，也要求國會(huì )加快立法步伐，限制外來(lái)移民享受各種福利。在1986年美國國會(huì )頒布了旨在禁比非法入境、赦免境內非法移民的法律之后，到1991年有300多萬(wàn)人獲得赦免，其中半數以上居住在加州。加州政府認為，由于這些被赦免的非法移民享受了加州政府提供的各種福利保障，引起了加州政府福利支出的增加。為此，加州政府采取了兩項措施，一是狀告聯(lián)邦政府，認為它在赦免非法移民后，并沒(méi)有對非法移民所在地區予以相應的財政補償;二是在1994年1月舉行公民表決，通過(guò)了具有加州憲法性質(zhì)的“187號”決議，禁比非法移民享受州政府提供的各種社會(huì )服務(wù)。在此時(shí)的美墨邊界，試圖非法入境的外籍人與日俱增。每年因偷越國境而被扣押的外籍人從1991年的119. 7萬(wàn)上升到1997年的153. 6萬(wàn)的高度比〕。此時(shí)，美國國內究竟有多少非法移民，無(wú)人知曉，但各方的猜測是接近1 000萬(wàn)人。一些媒體在批評美國政府無(wú)所作為的同時(shí)，發(fā)出了“向非法移民問(wèn)題開(kāi)戰”的倡議。美國國會(huì )經(jīng)過(guò)激烈的辯論后于1996年規定:(1)禁非法移民享受美國的各種福利。(2)成立新的調查局，加強對外籍人非法定居和就業(yè)的打擊力度。3)擴大邊境執法隊伍，建立非法入境者信息庫，徹底堵死非法入境的途徑。

　　在 1996年法案生效后，美國國會(huì )并未立即著(zhù)手移民政策的改革問(wèn)題，而是繼續加強對管理移民事務(wù)的聯(lián)邦機構進(jìn)行調整，目的是要徹底解決非法入境的問(wèn)題。所以，國會(huì )經(jīng)過(guò)兩年多的調查和醞釀，在1999年頒布了《移民改組與改進(jìn)法》，將隸屬于司法部的移民與歸化局一分為二，設立了移民服務(wù)局和移民執法局。前者負責簽證、入籍和難民入境的審批問(wèn)題，后者主要負責邊境巡防、遣返或驅逐境內的非法移民少〕。到此時(shí)為比，雖然外籍人非法入境的問(wèn)題得到一定程度的遏制，但關(guān)于美國國內非法移民的去留、吸引人才與家庭團聚條款的關(guān)系等問(wèn)題，依然未拿出萬(wàn)全之策。由于企業(yè)繼續施壓，要求增加技術(shù)勞工限額;需要農業(yè)勞動(dòng)力的西部農場(chǎng)主要求以相對寬松的條件，赦免境內非法移民，以墨西哥裔為代表的少數民族反對任何旨在削減家庭團聚限額的主張。凡此種種，都表明任何一項移民法條款的背后，是不同利益集團之間盤(pán)根錯節的利益訴求。在國會(huì )跌宕起伏的政治交鋒中，因各方固執己見(jiàn)，結果使20世紀90年代中期開(kāi)始的以增加技術(shù)勞工為話(huà)題的移民政策改革卻變得遙遙無(wú)期了，通過(guò)移民政策改革來(lái)增加技術(shù)勞工供給的政策選項己不復存在。

　　四、H-1H簽證計劃:美國的最佳選擇

　　在20世紀90年代，美國國會(huì )之所以頻繁調整H-1B簽證計劃，是因為在所有的臨時(shí)勞工計劃中，它是最合適的選項。從當時(shí)美國的臨時(shí)技術(shù)勞工計劃看，大部分都有很強的針對性和專(zhuān)項性，應用范圍比較狹窄。例如，北美自貿區勞工計劃、美國與智利和新加坡自貿區勞工計劃和美國與澳大利亞自貿區勞工計劃，都不適用于未與美國達成同類(lèi)協(xié)議的國家。至于“國際文化交流計劃”和注重民族特性的“特別文化計劃”，其入境者不屬于當時(shí)美國就業(yè)市場(chǎng)急需的人才類(lèi)型。在剩余的其他計劃中，例如，為外籍勞工提供技術(shù)培訓的計劃、據國際條約到美國進(jìn)行商業(yè)和投資活動(dòng)的計劃、跨國公司的勞工計劃以及宗教職業(yè)工作者計劃，其入境勞工要么是因為官方協(xié)議的限制而不能在就業(yè)市場(chǎng)上自由流動(dòng)，要么是計劃本身和勞工技術(shù)的局限性而缺乏社會(huì )推廣價(jià)值。相比之下，唯有H-1B勞工計劃具有廣泛的社會(huì )推廣價(jià)值:(1)該計劃未設行業(yè)限制，其入境勞工可以滿(mǎn)足任何企業(yè)的用人需求。(2)在各項勞工計劃中，該計劃是設有限額上限的計劃之一。美國國會(huì )這樣做的目的，就是為了保護美國就業(yè)市場(chǎng)的有序運作和本土勞工的就業(yè)權益。(3)在雇傭方法、程序和具體環(huán)節上，該計劃的靈活性程度較高。所以，美國國會(huì )在修改H-1B計劃的同時(shí)，進(jìn)一步細化了雇傭環(huán)節上的規范性，避免其對美國勞工在工作條件、工資水平和福利等方而產(chǎn)生消極影響。

　　在更深層的意義上，H-1B簽證計劃在美國就業(yè)市場(chǎng)上有著(zhù)賴(lài)以生存的社會(huì )基礎。首先，在1973年石油危機引發(fā)的經(jīng)濟危機之后，美國的"I晦時(shí)勞工就業(yè)經(jīng)歷了爆炸性的增長(cháng)”。到1995年，美國17歲以上的勞工中，35%是臨時(shí)勞工(或短期合同工戶(hù)。美國臨時(shí)勞工人數的暴漲，源于美國企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)升級。為應對國際市場(chǎng)的激烈競爭，各地企業(yè)加快了生產(chǎn)的智能化進(jìn)程，結果不僅導致大量傳統就業(yè)崗位消失，而且還出現了有的美國學(xué)者描述的情景:“先進(jìn)的信息技術(shù)和機械手正在替換工程師、建筑師、經(jīng)理、會(huì )計、律師、甚至醫生過(guò)去所承擔的任務(wù)。在這種背景下，數以百萬(wàn)計的美國勞工，因此而失業(yè)或處于就業(yè)不足的狀態(tài)。為保證生產(chǎn)效益的最大化，不少企業(yè)將其勞工隊伍，按照生產(chǎn)崗位及其技術(shù)的重要性，分為核心與非核心職員。核心職員掌握著(zhù)企業(yè)生產(chǎn)與管理環(huán)節上的核心技術(shù)，并在一線(xiàn)生產(chǎn)活動(dòng)中發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用，是“企業(yè)的半固定性資產(chǎn)”口。他們的職務(wù)提升快，流動(dòng)性強，工資水平高，工作環(huán)境好，是企業(yè)和工會(huì )組織保護的重點(diǎn)對象。而非核心職員則是那些就業(yè)不穩定的臨時(shí)勞工，其中包括半日工、合同工、自主就業(yè)者和外派工等等非全日就業(yè)的勞工。 其次，按照美國的法律規定，凡每年雇傭勞工工作時(shí)間少于1000小時(shí)的企業(yè)，可免交養老退休金和醫療保險金。所以，雇傭臨時(shí)工，可以為企業(yè)節省勞動(dòng)力交易費、管理費、醫療保險和養老金等福利支出，這些費用占到企業(yè)勞動(dòng)雇傭成本中的30%到4000。也是因為這種原因，全美各地增加雇傭臨時(shí)勞工的方式很快流行起來(lái)。按照這種邏輯，雇傭外籍合同勞工，可以為美國企業(yè)節省一筆不菲的養老金、醫療保險金和事業(yè)救濟金等費用。 再次，隨著(zhù)就業(yè)市場(chǎng)上臨時(shí)勞工的增多，一種具有中介性質(zhì)的“臨時(shí)幫助機構”應運而生。它們根據市場(chǎng)需要雇傭臨時(shí)工，然后再按照顧客需要派遣勞工履約。它們也向受聘勞工提供一定的技術(shù)培訓，發(fā)放工資，代繳收入所得稅。許多勞工在受聘中發(fā)現，他們可以通過(guò)“臨時(shí)幫助機構”在工資方而與雇主討價(jià)還價(jià)，又能在一定程度上保證自己的各種福利權利不受損害。更重要的是，對于用人企業(yè)而言，這種就業(yè)方式有效地解決了員工不足的企業(yè)用人需求。企業(yè)在無(wú)需雇傭并養活一支龐大的勞動(dòng)力隊伍的條件下，有效地降低了勞動(dòng)成本，同時(shí)，企業(yè)可以在確保勞工技術(shù)質(zhì)量的條件下，根據自身需求增減雇傭人數。因此，臨時(shí)勞工被有的美國學(xué)者稱(chēng)為“現代勞動(dòng)儲備大軍”，其存在為H-1B勞工計劃的生存和發(fā)展提供了肥沃的土壤。

　　最后，自20世紀90年代起，一些“臨時(shí)幫助機構”參與了H-1B勞工計劃的實(shí)施與運作。其中最突出的例子是來(lái)自印度的H-1B勞工。印度一直是向美國提供技術(shù)勞工最多的國家，它在90年代每年向美國輸送的H-1B勞工占總數的50%以上。因為美國較高的工資水平、優(yōu)越的工作環(huán)境以及發(fā)達的教育條件，對印度勞工有不可抗拒的誘惑力。對于美國企業(yè)而言，印度技術(shù)勞工通曉英語(yǔ)，對工資和工作條件不甚挑剔。所以，美國的中介機構委托印度的代理招募勞工。它們以廉價(jià)工資與印度技術(shù)勞工簽約，然后由美國的委托公司代理申請H-1B簽證。實(shí)際上，在進(jìn)入美國的印度臨時(shí)技術(shù)勞工中，許多人都有曾在印度的美資公司就業(yè)的經(jīng)歷。還有一些美國公司通過(guò)轉包合同的方式，將數據庫建設、客服信息、電信營(yíng)銷(xiāo)和網(wǎng)上銀行與金融信貸管理等方而的開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，委托給印度的公司。所以，許多印度技術(shù)勞工在赴美上崗前，己掌握了豐富的工作經(jīng)驗和嫻熟的專(zhuān)業(yè)技術(shù)卿〕。更重要的是，美國企業(yè)在雇傭H-1B勞工過(guò)程中的經(jīng)驗，為美國政府擴大H-1B計劃奠定了堅實(shí)的基礎。

　　綜上所述，90年代美國經(jīng)濟發(fā)展、移民政策改革的失敗以及美國就業(yè)市場(chǎng)運作機制等多種因素，推動(dòng)美國政府擴大臨時(shí)技術(shù)勞工規模，有效地緩解了美國國內技術(shù)人才不足的矛盾。更重要的是，臨時(shí)勞工作為一種人力資源的開(kāi)發(fā)和利用方式，反映了其作為經(jīng)濟全球化發(fā)展中的一個(gè)重要層而，具有不可替代性的作用。

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