淺論公民參與在公共政策制定中的意義
論文摘要：公民參與在公共政策的整個(gè)運行過(guò)程中，充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共政策的民主化原則， 制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，以實(shí)現公共政策的有效性中的意義是極其重大而深遠的。公民參與也是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要通過(guò)‘公民不斷的參與’，方能領(lǐng)略什么是民主，在心理上融會(huì )和建立民主作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會(huì )運作是真正由人民主宰。”
論文關(guān)鍵詞：公民參與;公共政策;民主
隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟和政治民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調控現代市場(chǎng)經(jīng)濟和進(jìn)行社會(huì )管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務(wù)的復雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過(guò)多種途徑進(jìn)行探討及實(shí)踐。本文從“公民參與”視角出發(fā)，從原因和背景、功能、爭議及存在問(wèn)題和對策幾個(gè)方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學(xué)的發(fā)展“添一把薪”。
一、公民參與的原因及背景解析
1.公共政策的整個(gè)運行過(guò)程都以社會(huì )民眾為基礎
首先，政策的需求信息來(lái)自社會(huì )民眾或團體(利益集團)。任何一項政策的實(shí)際需求總是來(lái)自社會(huì )的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì )首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動(dòng)的、消極的，那么政策的效果會(huì )大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會(huì )需要、最能為社會(huì )公眾所接受的公共政策。
2.社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟促進(jìn)公民參與的發(fā)展
首先，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟將喚起公眾的參與意識。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會(huì )成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚民主，使公眾有更多的參與機會(huì )、參與條件、參與渠道，社會(huì )公眾才會(huì )真正樹(shù)立起高度的主人翁責任感，鼓動(dòng)起人們的政治熱情。其次，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場(chǎng)經(jīng)濟體制的構筑過(guò)程也就是利益關(guān)系不斷調整的過(guò)程，公民在爭取自己的利益的過(guò)程中，必然要求過(guò)問(wèn)和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過(guò)程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。再次，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權保證、物質(zhì)和必要的設備保障等。
3.政治現代化促進(jìn)公民參與公共政策
我國社會(huì )主義由傳統型向現代型轉變，政治過(guò)程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來(lái)看，人民越來(lái)越強烈地意識到，作為國家和社會(huì )的主人，在公共政策過(guò)程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿(mǎn)足于作為公共政策的客體(對象)而存在，被動(dòng)地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過(guò)問(wèn)公共政策制定、執行和反饋的全過(guò)程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來(lái)越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進(jìn)一步落實(shí)，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì )問(wèn)題，它可以發(fā)動(dòng)社區資源或公民來(lái)推動(dòng)發(fā)展計劃，也可以使更多公民通過(guò)參與的過(guò)程認識政府政策的制定和執行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策�；诿總�(gè)人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來(lái)說(shuō)相信是比較優(yōu)越和可靠的，因為這是經(jīng)過(guò)眾人參與，互補長(cháng)短的情況下得出來(lái)的。其次，通過(guò)意見(jiàn)的交流和不同觀(guān)點(diǎn)的沖擊，不但可以使個(gè)人的眼界得以開(kāi)闊，而且個(gè)人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。
2.大眾的關(guān)注和參與，對于一個(gè)政策的成敗起著(zhù)決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執行。
3.公民參與，促進(jìn)了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發(fā)政策相對人對公共政策的認同感和接受主動(dòng)性，減少政策執行中的阻力和實(shí)際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢(xún)過(guò)程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢(xún)的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。
三、實(shí)踐公民參與的爭議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實(shí)踐方面，要鼓勵一個(gè)人去參與社會(huì )事務(wù)，要求他或她不單是只顧個(gè)人的利益，而是采取利他人的傾向，關(guān)注公共事務(wù)，從而介入參與和協(xié)助、表示意見(jiàn)、推廣活動(dòng)和參與決策，這是不容易的。所以一些學(xué)者就政策中的公民參與問(wèn)題也提出了質(zhì)疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀(guān)點(diǎn)的認為一般公民沒(méi)有空余時(shí)間去關(guān)注或去認識政策問(wèn)題;那些有時(shí)間和有興趣的，未必有足夠的專(zhuān)業(yè)知識去理解;很多沒(méi)有參與組織的公民都是較沉默、被動(dòng)，對社會(huì )上的政策很少有自己的獨立見(jiàn)解;很難確立公民意愿。第二，批評公民意見(jiàn)多屬短視，一般公民的意見(jiàn)常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍;而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會(huì )全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時(shí)和昂貴，而且使政府部門(mén)內的專(zhuān)業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識及經(jīng)驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬(wàn)變的現代化社會(huì )形勢。最后，公民參與會(huì )導致社會(huì )不滿(mǎn)及不安�，F代社會(huì )的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過(guò)高要求和不切實(shí)際的論調，而當這些要求未能適當地被滿(mǎn)足時(shí)，這些公民的內心很是不滿(mǎn)，對政府及社會(huì )產(chǎn)生不信任和不安。
與此不同的是，對公民參與持贊同觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者卻提出不同的觀(guān)點(diǎn)：第一，指出多數公民較被動(dòng)，對一般政策很少有自己的意見(jiàn)，是符合實(shí)況的。但要求那些有見(jiàn)識、有意見(jiàn)、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見(jiàn)，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專(zhuān)業(yè)知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會(huì )參與，他們的認識便會(huì )加深， 而且他們作為受益者的切身感受和不受部門(mén)領(lǐng)導的位置影響，對專(zhuān)業(yè)和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見(jiàn)是否屬短視，在未有機會(huì )參與和發(fā)表時(shí)，在未有比較和分析時(shí)，實(shí)難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時(shí)和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長(cháng)遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時(shí)所帶來(lái)的失誤和浪費。第四，隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過(guò)傳媒而接觸世事日多，對生活質(zhì)量及政治權利的要求不斷提高。
四、公民參與的現實(shí)問(wèn)題及對策思考
雖然在公共政策中的公民參與問(wèn)題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著(zhù)公民參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀(guān)念等諸多現實(shí)問(wèn)題。但近年來(lái)公民參與已得到愈來(lái)愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢。所以，總結經(jīng)驗、揚長(cháng)避短對政策中公民參與及政策科學(xué)的發(fā)展意義重大。
1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來(lái)，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)�；�、制度化。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進(jìn)一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見(jiàn)搜集法、價(jià)值取向法等;另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴散、集體推動(dòng)、游說(shuō)工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動(dòng)的做法。
3.營(yíng)造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng )造良好的政治心理背景。一般來(lái)說(shuō)，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀(guān)念;二是廣泛的自主意識;三是強烈的責任感;四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹(shù)立政府官員的正確理念。政府部門(mén)是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹(shù)立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個(gè)運行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。
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