試論對我國推行財政支出績(jì)效評價(jià)的幾點(diǎn)思考
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摘 要：財政支出績(jì)效評價(jià)是依據投入產(chǎn)出原理，運用科學(xué)、規范的效益評價(jià)方法，采用特定的指標體系，按照統一的評價(jià)標準，對財政支出行為過(guò)程及其效果進(jìn)行客觀(guān)公正的衡量、比較和綜合評判。在實(shí)際工作中，應根據實(shí)際情況選擇財政支出績(jì)效評價(jià)方法;合理確定績(jì)效評價(jià)指標體系。推進(jìn)財政支出績(jì)效評價(jià)體系的對策是：確定基本原則;健全組織機構;制定管理辦法;建立考評體系;強化評價(jià)結果的約束力。
關(guān)鍵詞：財政支出 績(jì)效評價(jià) 評價(jià)模式
財政支出績(jì)效評價(jià)是對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性進(jìn)行的科學(xué)、規范評價(jià)，并將績(jì)效評價(jià)結果運用到財政資金分配。隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，財政收支矛盾和財政風(fēng)險逐步加大，財政支出績(jì)效理念開(kāi)始在學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)受到重視，規范公共財政支出成為迫切之舉。
一、財政支出績(jì)效評價(jià)的主要屬性
績(jì)效評價(jià)作為公共財政的理財思路之一，要求財政資金使用者糾正財政支出管理低效率、分散性、無(wú)目的性，以“績(jì)效”為評價(jià)手段，保證財政支出行為和支出結構的合規性、合理性和有效性。
1、財政支出績(jì)效評價(jià)體系的完整性
財政績(jì)效管理包括政府績(jì)效評價(jià)體系、財政支出績(jì)效評價(jià)體系和組織管理體系三部分內容。目前我國各級政府推行的財政支出績(jì)效評價(jià)工作是財政績(jì)效管理的一個(gè)重要組成部分。從績(jì)效預算評價(jià)體系中延伸出來(lái)的是績(jì)效審計和績(jì)效問(wèn)責，它們共同構成整個(gè)績(jì)效評價(jià)體系。
2、財政支出績(jì)效評價(jià)的基礎性
研究預算績(jì)效評價(jià)體系的目的是明確績(jì)效理念、提高資金效益、鞏固改革根基。財政支出績(jì)效評價(jià)機制是績(jì)效預算改革的充分必要條件。財政支出績(jì)效評價(jià)要適應部門(mén)預算推進(jìn)的現實(shí)，提升評價(jià)體系的有效性和操作性，從而夯實(shí)績(jì)效預算改革的基礎。
3、財政支出績(jì)效評價(jià)的導向性
績(jì)效預算就是政府部門(mén)按所完成的各項職能進(jìn)行預算，將政府預算建立在可衡量的績(jì)效基礎上。財政支出績(jì)效評價(jià)是以預算績(jì)效為目標對預算單位績(jì)效目標實(shí)現程度、預算執行結果的綜合評價(jià)。導向性要求預算績(jì)效評價(jià)面向未來(lái)績(jì)效預算改革的需求，擬合部門(mén)預算管理流程，培植從績(jì)效結果披露的單一職能到績(jì)效結果激勵的復合職能過(guò)渡的潛在能力，從而適應績(jì)效預算改革的趨勢，切合漸進(jìn)式改革的切實(shí)需求。
二、現階段財政支出績(jì)效評價(jià)工作的主要問(wèn)題
1、績(jì)效評價(jià)指標體系不夠科學(xué)規范
指標體系中業(yè)務(wù)指標和財務(wù)指標的劃分模式容易導致反復從某一環(huán)節收集資料，評價(jià)指標側重于合規性評價(jià)，缺少效益評價(jià)。評價(jià)指標設置呈平面化和單一性特征， 缺乏一基于科學(xué)、嚴密分析而建立的的統一、完整的指標體系。
2、績(jì)效考評標準制定困難
項目績(jì)效目標表現多樣，衡量方法有根本的不同。對于同一類(lèi)項目的評估，由于缺乏區間可比性和歷史可比性，往往難以做出準確的判斷;同一地區歷史上相類(lèi)似的支出隨著(zhù)支出目標要求的不斷提高，其價(jià)值不斷弱化;加之評價(jià)主體專(zhuān)業(yè)性局限，因此財政部門(mén)很難對績(jì)效評價(jià)標準建立有準確的結論。
3、績(jì)效考評數據庫建設不健全
目前關(guān)于財政績(jì)效評價(jià)的數據資料收集仍處于探索階段沒(méi)有評價(jià)標準值測定及數據庫建設，且現有的標準不統一，使財政支出績(jì)效評價(jià)結果差異大，結影響結果的公平性和可比性。
4、缺乏完備的事前、事中考評機制
現階段我國財政支出績(jì)效考評主要采取事后考評，為采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機制。而我國公共投資部門(mén)雖然也提出對國家重點(diǎn)投資項目要從立項決策、建設決策、竣工驗收直到財政支出績(jì)效評價(jià)， 實(shí)行全過(guò)程管理，但至今尚未出臺有關(guān)財政支出績(jì)效評價(jià)工作規章辦法，使之缺乏法律約束和制度保障。
5、現有考評制度存在重結果，輕投入、產(chǎn)出的矛盾
我國現行試點(diǎn)地區的財政支出績(jì)效考評，僅還停留在績(jì)效考評的初級靜態(tài)管理階段，以對支出結果進(jìn)行考評為主，看支出是否達到預期目標。缺乏重要的動(dòng)態(tài)管理，包括對投入、過(guò)程、結果、效率等全方位的綜合考評，財政支出績(jì)效管理難以達到相應效果。
三、完善財政支出績(jì)效評價(jià)的具體建議
1、建立健全財政支出績(jì)效評價(jià)指標體系
績(jì)效目標管理的核心是績(jì)效指標，但是預算支出的績(jì)效往往又很難衡量，因此應規范指標體系。一方面通過(guò)理論上的探索和研究和實(shí)踐中逐步完善和健全，形成一套完整的財政支出績(jì)效評價(jià)的指標庫。根據財政支出績(jì)效評價(jià)的層次，分別建立財政支出項目績(jì)效評價(jià)、單位財政支出績(jì)效評價(jià)、部門(mén)財政支出績(jì)效評價(jià)、財政支出綜合績(jì)效評價(jià)指標庫;另一方面應以定量為主，定性為輔確立指標。從項目開(kāi)始階段就應結合定量分析和定性分析，要求部門(mén)做好統計臺賬，增強績(jì)效評價(jià)指標的可操作性，便于事后評價(jià);三是制定共性指標，包括財務(wù)管理、預算執行、民眾評議等指標，增強評價(jià)結果在項目和部門(mén)之間的橫向比較。
2、進(jìn)一步規范核算制度，全面反映政府績(jì)效
進(jìn)一步推進(jìn)財政支出績(jì)效評價(jià)，需要規范的會(huì )計核算制度做后盾，績(jì)效評價(jià)中對項目資金投入、支出等會(huì )計信息資料的真實(shí)性、完整性、準確性和及時(shí)性以及會(huì )計核算法的真實(shí)準確、規范化都有更深刻更嚴格的要求。目前，我國和很多國家的預算會(huì )計使用的收付實(shí)現制的會(huì )計方法存在的嚴重問(wèn)題是：它可以通過(guò)提前或延遲支付現金人為地操縱各年度的支出，同時(shí)也不能使用年限內分攤資本性項目的購買(mǎi)成本，為此，我們也應修改現行會(huì )計方法，實(shí)行部分的權責發(fā)生制，建立政府財務(wù)狀況報告制度，以便于更全面地反映政府的績(jì)效和成本。同時(shí)推行會(huì )計集中核算制，已對單位的重點(diǎn)、重大項目支出進(jìn)行項目核算，使收支項目核算更完整、更透明，以確保政府績(jì)效及預算執行的公開(kāi)性和透明度。
3、應用合適的績(jì)效預算評價(jià)分析方法
項目考評階段，選擇合適的項目考評方式有利于提高考評結果的科學(xué)性。結合項目類(lèi)別和具體情況選取成本—效益分析法、最低費用選擇法和公共壟斷產(chǎn)業(yè)定價(jià)法。對于可以用貨幣計量的公共支出效益可應用成本—效益分析法;對于那些效益無(wú)法用貨幣計量的公共支出項目，則可選擇最低費用選擇法;對那些自然產(chǎn)生壟斷、市場(chǎng)調控難以到達的行業(yè)(如水、電、氣等)可采用定價(jià)法，由政府定價(jià)。同時(shí)適當考慮其它地區、不同國家的同項支出比較法，比出優(yōu)勢、比出差距，定量分析。綜合各種分析方法取得績(jì)效評價(jià)結果具有可比性和準確性，便于結果的拓展運用。
4、建立配套管理機制，規范財政支出績(jì)效評價(jià)各環(huán)節
一是在現有基礎上改革預算編制制度。嘗試編制多年滾動(dòng)預算。針對國家五年計劃目標，各部門(mén)建立了發(fā)展規劃以及年度工作計劃。將年度的工作計劃進(jìn)一步細化為年度績(jì)效計劃指標。在此基礎上，還可以推動(dòng)中長(cháng)期滾動(dòng)式預算的實(shí)行。各部門(mén)可以從本年開(kāi)始進(jìn)行準備，編制出后三年的績(jì)效計劃，并將計劃與部門(mén)預算掛鉤，在第三年終做出當年績(jì)效評估情況的報告，并依此對以后的預算進(jìn)行調整;二是建立風(fēng)險約束機制。財政支出績(jì)效評價(jià)工作大量借助中介機構的力量，為績(jì)效評價(jià)工作帶來(lái)一定風(fēng)險。建議建立規范的中介機構管理辦法。對于委托考評的中介機構要規定相關(guān)的資質(zhì)和實(shí)力，并通過(guò)公開(kāi)招標擇優(yōu)選取。同時(shí)，通過(guò)制度化的資信評價(jià)，采取工作效益掛鉤等辦法牽制中介機構行為，使中介機構既相互競爭，又相互約束，間接加強對邀請專(zhuān)家進(jìn)行約束。
5、加強考評事前、事中程序管理，推進(jìn)績(jì)效管理模式創(chuàng )新
一是在事前績(jì)效審核環(huán)節，將績(jì)效目標的申報、審核融入預算管理過(guò)程中，作為預算批復的必要條件，績(jì)效目標評審未通過(guò)，原則上不能下?lián)苜Y金�？赏ㄟ^(guò)引入第三方評審的方式提高績(jì)效目標編報的科學(xué)性和規范性，使項目預期績(jì)效與預算安排相結合，促進(jìn)項目按既定績(jì)效目標實(shí)施。二是事中績(jì)效跟蹤環(huán)節，對績(jì)效目標進(jìn)一步完善，使財政資金的投人更加合理、規范。同時(shí)關(guān)注財政資金投入情況，對項目目標完成情況、項目效益與預期目標偏差等情況進(jìn)行跟蹤，監督績(jì)效目標實(shí)現的各項政策、措施的落實(shí)情況，保證項目按績(jì)效預定目標完成。三是加強績(jì)效評價(jià)的結果應用。政府應根據考評結果，對績(jì)效好的部門(mén)給予獎勵，對于指標完成不好的部門(mén)，則予以公告，并且削減直到取消這項預算。根據績(jì)效預算按效果撥款的原則，財政部門(mén)要按照各部門(mén)工作績(jì)效的考核結果編制下一年度預算，并提交人大審議。通過(guò)執行有約束、支出有考評的科學(xué)、規范的財政支出績(jì)效評價(jià)制度，切實(shí)提升政府管理的績(jì)效。
四、需要把握好的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
1、把握支出管理績(jì)效取向問(wèn)題
長(cháng)期以來(lái)，財政支出安排過(guò)程中，雖然逐步建立了項目前期論證、投資評審、招標采購等審批執行程序，調整支出結構、保障重點(diǎn)需要也取得了一定成效，但以資金使用績(jì)效為導向的財政預算管理體制遠未建立起來(lái)，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jì)效”的問(wèn)題沒(méi)有得到根本性解決，與財政科學(xué)化精細化管理要求相差甚遠。同時(shí)，隨著(zhù)公共財政改革的逐步深化，社會(huì )公眾對政府提供公共服務(wù)的科學(xué)性、有效性和規范性要求越來(lái)越高，對績(jì)效管理工作形成了新的壓力。因此，必須全面把握經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的總體需要，深入推進(jìn)公共財政改革，科學(xué)合理地安排管理財政資金。
2、把握績(jì)效評價(jià)總體進(jìn)程問(wèn)題
根據工作主體和評價(jià)對象的不同，通常將財政支出績(jì)效評價(jià)分為項目評價(jià)和部門(mén)評價(jià)，而支出項目作為主管部門(mén)和項目單位管理活動(dòng)的主要載體，種類(lèi)多、分布廣、差異大、實(shí)踐難。因此，做好項目評價(jià)對于衡量一個(gè)部門(mén)、一個(gè)單位管理使用財政資金的水平和效果具有重要的價(jià)值。近年來(lái)，我國財政支出績(jì)效評價(jià)工作從個(gè)別項目評價(jià)逐步發(fā)展到多個(gè)項目評價(jià)，從主要對單一項目的評價(jià)逐步發(fā)展到主要對大類(lèi)項目的評價(jià)，從對評價(jià)結果的項目對應逐步發(fā)展到對評價(jià)結果的部門(mén)對應，范圍不斷拓展，層次不斷深化，財政部門(mén)對績(jì)效評價(jià)工作的認識也不斷提高。另一方面，從財政管理的最終需要看，項目評價(jià)過(guò)渡到部門(mén)評價(jià)、并最終實(shí)現二者的有機統一是必然趨勢。因此，當前應該從項目績(jì)效評價(jià)入手，通過(guò)對大類(lèi)項目的評價(jià)反映部門(mén)支出績(jì)效，通過(guò)強化結果應用約束部門(mén)管理行為;按照“逐步擴面、有序推進(jìn)”的原則，逐步將評價(jià)范圍拓展到預算編制、預算執行和項目安排環(huán)節，推動(dòng)部門(mén)支出績(jì)效評價(jià)向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實(shí)現對部門(mén)支出管理績(jì)效的系統評價(jià)。
3、把握項目管理績(jì)效目標問(wèn)題
從績(jì)效目標的具體內容看，產(chǎn)業(yè)類(lèi)項目主要涉及新增產(chǎn)值、新增利稅、新增收入、新增就業(yè)等預期指標;民生類(lèi)項目主要涉及受益范圍、計劃能力、運行狀況等預期指標;基礎設施類(lèi)項目主要涉及功能實(shí)現、運行狀況、設備配套等預期指標。這些績(jì)效目標，一方面作為事后項目績(jì)效評價(jià)的參照系，通過(guò)工作完成結果與績(jì)效目標的分析比較，對項目決策、項目管理、項目完成和項目效果作出基本判斷，評價(jià)結果作為下年度預算安排的重要依據，評價(jià)發(fā)現的違紀違規問(wèn)題作為規范管理工作的重要參照，真正體現“去年的事后就是明年的事前”，從而為健全管理制度、調整優(yōu)化支出結構、強化項目跟蹤監控提供依據;另一方面，更是實(shí)施項目當期管理的參照系，在項目規劃中明確項目實(shí)施的主體、范圍、標準和效果等關(guān)鍵要素，對財政支出績(jì)效進(jìn)行事前控制，確保財政管理關(guān)口前移。因此，加強財政支出績(jì)效管理，必須科學(xué)規劃設計項目績(jì)效目標。在項目申報中，項目績(jì)效目標要作為前置條件。這是績(jì)效評價(jià)工作的要求，更是提高預算編制的準確性和到位率、實(shí)現支出管理科學(xué)化精細化的要求。
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