城鄉統籌背景下我國農村社會(huì )保障的制度設計
論文關(guān)鍵詞:城鄉統籌 農村社會(huì )保障 制度設計
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論文摘要:在城鄉一體化進(jìn)程中，構建城鄉統籌的社會(huì )保障體系，對于維護社會(huì )穩定、實(shí)行計劃生育國策、促進(jìn)農村經(jīng)濟社會(huì )全面發(fā)展具有重要意義。而建立城鄉統籌的社會(huì )保障制度，應從以下幾方面著(zhù)手:建立農村居民最低生活保障制度、醫療保障制度和多層次的養老保障體系，解決農村居民“生有所靠、病有所醫、老有所養”的問(wèn)題，同時(shí)多渠道籌集社會(huì )保障資金。
現代社會(huì )保障制度是社會(huì )化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，是國民收入的再分配。和諧社會(huì )的構建離不開(kāi)完善的制度框架，社會(huì )保障制度作為一項重要的“社會(huì )安全制度”，其完善與否，直接影響到和諧社會(huì )的構建。農村社會(huì )保障制度是我國社會(huì )保障制度的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，我國農村經(jīng)濟得到了較大發(fā)展，但農村社會(huì )保障制度卻嚴重滯后，尤其是隨著(zhù)改革的深入，城鄉差距逐步擴大，農村社會(huì )保障制度已經(jīng)成為城鄉統籌發(fā)展的一大障礙。因此，為了解決我國的“三農”問(wèn)題，統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調發(fā)展，增加農民的收入，實(shí)現全面建設小康社會(huì )目標，必須加快我國農村社會(huì )保障制度建設的步伐。
一、中國農村社會(huì )保降現狀與存在的問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會(huì )保障體系，而在廣大的農村，社會(huì )保障制度的建設卻遠遠滯后。近幾年，農村地區開(kāi)始實(shí)行養老保險、合作醫療和最低生活保障的改革試點(diǎn)，真正意義上的社會(huì )保障才剛剛起步，但是統籌層次低，覆蓋面小，共濟性差，管理水平低，可持續性較弱的現象仍然十分突出。概括起來(lái)看，農村社會(huì )保障存在著(zhù)以下問(wèn)題:
(一)農村社會(huì )保障實(shí)施標準偏低
現行的經(jīng)濟體制改革不僅沒(méi)有打破原有的城鄉居民之間社會(huì )保障的不公平狀況，反而有所強化。第五次全國人口普查結果顯示，我國城鎮人口為4.56億人，占全國總人口數的36.09%，農村人口為8.07億人，占總人口數的63.91%。而根據勞動(dòng)和社會(huì )保障部、國家統計局發(fā)布的候矛動(dòng)和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》的數據，36%的城鎮居民享受的養老、失業(yè)、醫療、工傷、生育社會(huì )保障支出占社會(huì )保障支出總數的99.6%，而占全國人口總數64%左右的農民享受的社會(huì )保障支出僅占總數的0.4%。由此可以看出，在投入一定的情況下，這種城鄉分割的二元社會(huì )保障實(shí)際上是以犧牲農民的利益為代價(jià)的，國家將本應平等投向全社會(huì )的社會(huì )保障資金中的大部分投向了城市，廣大農民卻無(wú)緣與城鎮居民一道共享社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展成果。
(二)傳統的家庭保障功能的淡化
長(cháng)期以來(lái)，我國農村的社會(huì )保障是依靠集體積累、家庭自主和土地來(lái)完成的。隨著(zhù)社會(huì )的轉型，這三條保障線(xiàn)的保障功能已呈現出日益弱化的趨勢。從家庭養老方式來(lái)看，隨著(zhù)中國農村經(jīng)濟的發(fā)展、社會(huì )的變遷，傳統的農村家庭保障基礎已經(jīng)發(fā)生動(dòng)搖，家庭保障正面臨著(zhù)多方面的挑戰和困難，主要體現在以下幾方面:首先，計劃生育政策的推行，使得獨生子女日益增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭人口結構朝著(zhù)4-2-1或6--2-1的方向發(fā)展，一對夫妻可能要贍養4-6個(gè)老人，撫養1個(gè)小孩。家庭規模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭的養老功能。其次，農村人口的流動(dòng)給老年人的照料帶來(lái)了難題。從總體上看，農村的流動(dòng)大軍主要表現為青壯年人口的流動(dòng)，進(jìn)廠(chǎng)、進(jìn)城務(wù)工之后，這部分人的價(jià)值觀(guān)念、生活態(tài)度等發(fā)生了很大變化，他們中的大部分都不愿意再回到農村，因此，希望他們采取傳統的養老方式去照料老人的可能性降低，而把老人接到城里來(lái)照顧也不現實(shí)。第三，人口老齡化也給農村養老問(wèn)題帶來(lái)了巨大的壓力。根據人口統計資料，2000年我國60歲以上的老年人有1.28億，占總人口的10.2%。人口學(xué)家預測，到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0%-17.7%。屆時(shí)，中國農村將完全進(jìn)入一個(gè)老齡化社會(huì )。
(三)土地保障功能的弱化
從土地保障來(lái)看，土地長(cháng)期占有重要地位。這也是一部分人認為農民已經(jīng)擁有了土地提供的保障，因而國家不需要再對農民承擔社會(huì )保障責任的理由。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于:土地究竟能夠在多大程度上滿(mǎn)足農村居民對生活保障(包括養老、醫療等方面)的需求？首先，由于農村人口增加和耕地減少所導致的人地矛盾更加突出。目前我國1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個(gè)縣低于聯(lián)合國制定的0.8畝的警戒線(xiàn)，463個(gè)縣低于0.5畝的危險線(xiàn)。加之農戶(hù)種地成本上升，單純依靠土地越來(lái)越難以維持生計，一些農民寧愿拋荒土地或無(wú)償轉讓給他人耕種也要外出打工，充分說(shuō)明了土地的保障功能已不能與改革開(kāi)放初期相提并論。而且，隨著(zhù)農民非農就業(yè)機會(huì )的增加和農民收入來(lái)源的多元化，來(lái)自農業(yè)和土地的收入占農民總收入的比重日漸下降。其次，盡管農民手里有土地使用權證，但卻無(wú)法阻止鄉政府及村委會(huì )對土地使用權的強制性轉讓。一個(gè)顯見(jiàn)的事實(shí)是，近些年由于工業(yè)化、城市化的擴張，耕地數量不斷減少，部分農民甚至完全喪失了土地。同時(shí)，由于不少征地項目沒(méi)有給農民合理的補償，沒(méi)有妥善解決農民的長(cháng)遠生計，對失地農民的就業(yè)和養老保障沒(méi)有做出制度性安排，導致這部分人既喪失了擁有土地所帶來(lái)的社會(huì )保障權利，又無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì )保障待遇，成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員。
二、構建城鄉統籌的社會(huì )保障體系的意義
社會(huì )保障體制的建設是實(shí)現城鄉統籌協(xié)調發(fā)展的基礎。共享社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展成果，享有社會(huì )和國家提供的各種社會(huì )保障，是每個(gè)公民的一項基本權利。占總人口大多數的農民當然也不例外。建國以來(lái)，農民為國家工業(yè)化建設和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻，然而工業(yè)化的收益卻幾乎為城市居民所壟斷。國家資源分配的不平等，使農業(yè)、農村、農民在為國家提供巨額積累的同時(shí)失去了自身的發(fā)展條件，城鄉差距、工農差距日益擴大，這對廣大農民來(lái)說(shuō)是很不公平的。國家有責任對多年來(lái)農民利益的巨大損失做出相應的補償，將農民納入社會(huì )保障制度建設的范圍。概括起來(lái)看，在農村建立適度的社會(huì )保障制度，是國家對原有的社會(huì )資源配置方式進(jìn)行調整，具有非常重要的戰略意義。主要表現在以下幾個(gè)方面:
(一)是構建和諧社會(huì )的客觀(guān)要求
構建和諧社會(huì )的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是為了人的自由全面發(fā)展，如果把農民排斥在社會(huì )保障范圍外，農民基本生存權利都不能得到社會(huì )保障，和諧社會(huì )無(wú)從談起，社會(huì )再發(fā)展，也無(wú)法真正體現“以人為本”的社會(huì )價(jià)值;另一方面，“以人為本”只有在和諧社會(huì )中才能得到體現。公平建立農村社會(huì )保障制度，妥善協(xié)調各方面的利益關(guān)系，實(shí)現社會(huì )利益的分配和諧，是和諧社會(huì )的真實(shí)體現。如果沒(méi)有一個(gè)公平社會(huì )保障體系，特別是如果沒(méi)有一個(gè)包含廣大農民在內的從養老到醫療、失業(yè)等項目的社會(huì )保險體系，構建和諧社會(huì )就會(huì )缺乏堅實(shí)的政治、經(jīng)濟和社會(huì )基礎，或者說(shuō)，離開(kāi)了這個(gè)堅實(shí)的基礎，和諧社會(huì )就無(wú)法實(shí)現。社會(huì )公平是社會(huì )主義和諧社會(huì )的一個(gè)重要標志，建立農村社會(huì )保障制度，是社會(huì )主義和諧社會(huì )建設的客觀(guān)要求。
(二)可以最大限度地維護社會(huì )穩定
社會(huì )保障制度的主要功能是充當社會(huì )的“安全閥”或“減震器”。據調查，世默城鄉居民收入差距超過(guò)25:1的國家只有4個(gè)，而我國的城鄉收入差距為3.3:1。巨大的城鄉差距，對我國社會(huì )穩定產(chǎn)生了極為不利的影響，而且這種不利影響隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展而呈現日益顯性化、擴大化及矛盾聯(lián)動(dòng)性的特征。農村社會(huì )的不穩定比以往任何時(shí)候都更容易波及到城市，而農村又是構成我國社會(huì )的基礎，因此，中國社會(huì )的穩定有賴(lài)于農村社會(huì )的穩定。社會(huì )保障通過(guò)國民收入再分配的方式，調整國家對原有社會(huì )資源的配置，從而可以消解人們由于社會(huì )分配不公引起的不滿(mǎn)和對抗情緒，最大限度地體現社會(huì )公平。
(三)有利于推行計劃生育的基本國策
中國農民素有“養兒防老”的傳統。在農村生產(chǎn)力不發(fā)達、社會(huì )保障制度不完善的情況下，農民的這種觀(guān)念依然存在，生育(兒子)實(shí)際上成了他們獲得保障的一種成本最低的投資。通過(guò)建立完善的社會(huì )保障制度，為農民提供最基本的養老保險，有助于改變人們只有兒子才能養老的觀(guān)念，從政策導向上引導人們正確的生育行為，使計劃生育的基本國策得到更好地推行，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境與社會(huì )的可持續發(fā)展。
(四)促進(jìn)農村經(jīng)濟社會(huì )全面發(fā)展的需要
對我國農業(yè)的發(fā)展，鄧小平提出了“兩個(gè)飛躍”的思想:第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。第二個(gè)飛躍，是適應科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì )化的需要，發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟。而要實(shí)現第二個(gè)飛躍，一方面需要土地集中經(jīng)營(yíng)，這必須以農業(yè)勞動(dòng)力能夠順利進(jìn)入非農產(chǎn)業(yè)為前提，另一方面，還需構建農村社會(huì )保障制度，使農民能夠有效抵御各種風(fēng)險，免除其后顧之憂(yōu)。這兩方面是相輔相成的。只有建立比較健全、完善的農村社會(huì )保障制度，農民的生活有了有效保障之后，才能降低他們對土地的依賴(lài)，才有可能替代土地保障，推進(jìn)農業(yè)的規模經(jīng)營(yíng)和農業(yè)現代化進(jìn)程，促進(jìn)農村社會(huì )的全面進(jìn)步。
三、建立新型農村社會(huì )保障的制度設計
城鄉統籌發(fā)展要求建立與現代化進(jìn)程相適應的新的社會(huì )整合機制，農村社會(huì )保障制度作為保障社會(huì )秩序、保障階層流動(dòng)的機制，在其建立過(guò)程中，應當發(fā)揮政府的主導作用，合理調整社會(huì )成員對公共資源的占有情況，促進(jìn)城鄉統籌協(xié)調發(fā)展，讓全體社會(huì )成員共享社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展成果。目前建立城鄉統籌的社會(huì )保障制度，應從以下幾方面著(zhù)手:建立農村居民最低生活保障制度、醫療保障制度和多層次的養老保障體系，解決農村居民“生有所靠、病有所醫、老有所養”的問(wèn)題，同時(shí)多渠道籌集社會(huì )保障資金。
(一)建立農村居民最低生活保障制度實(shí)行最低生活保障
最低生活保障制度是指公民在遭遇各種自然、經(jīng)濟、社會(huì )風(fēng)險后，經(jīng)個(gè)人及家庭盡最大努力仍不能維持生存時(shí)向其提供滿(mǎn)足最低生存需要的一種社會(huì )救助制度。它是公民抵御風(fēng)險的最后一道防線(xiàn)。由于低保制度具有剛性和不可逆性，一旦公布了低保標準，而在某一時(shí)期又不能兌現，極容易產(chǎn)生社會(huì )不安定因素，影響社會(huì )穩定和黨群關(guān)系。因此，在實(shí)際操作過(guò)程中，需要注意以下幾點(diǎn):一是要根據當地經(jīng)濟發(fā)展狀況、地方財政和村集體的承受能力、物價(jià)上漲指數和當地農村居民生活消費水平，科學(xué)確定最低生活保障線(xiàn)標準;二是要合理界定最低生活保障對象，條件是具有當地常住農業(yè)戶(hù)口、家庭人均收入低于最低生活保障線(xiàn)的農民;三是要完善農村最低生活保障配套措施，如教育救助制度、醫療費減免制度等。此外，要防止政策在執行過(guò)程中因為人情因素、“走后門(mén)”等出現歪曲變形，出現應保而未保、不應保而參保的情形。
(二)建立新型農村合作醫療制度
無(wú)論從養老還是醫療來(lái)看，農村老年人口都是我們全社會(huì )不容忽視的群體，他們極易生活在貧困和疾病的交叉地帶，可以說(shuō)是社會(huì )保障制度最應當保障的階層。2003年，中央做出了佚于進(jìn)一步加強農村衛生工作的決定》，確定從2003年起，逐步推行新型農村合作醫療制度。所謂“新型”，表現在統籌單位、經(jīng)費來(lái)源和制度目標三個(gè)方面，即以市(縣)為統籌單位、個(gè)人繳費和政府資助相結合、以大病統籌為主。由于農村人口基數大，政府財力有限，所以短期內還不能建立覆蓋面很寬的醫療保障制度。對于廣大農民來(lái)說(shuō)，疾病威脅主要是大病威脅，因此把合作醫療的著(zhù)眼點(diǎn)放在保大病上的做法是適當的，可有效防止目前最突出的因病致貧、返貧現象。但從另一方面看，保大病就不可避免地要降低覆蓋率，起付線(xiàn)越高，受益面越窄。因此，“新農合”制度要在保大病的基礎上，探索大小兼顧的保障模式。有調查顯示，合作醫療已成為近年來(lái)最受農民歡迎的鄉村新政之一。
(三)繼續探索和完善農村養老保障制度
從國際上來(lái)看，在162個(gè)已建立養老保險制度的國家和地區中，有70個(gè)已對全部農村人口或農民實(shí)行了保障，其中有許多與我國的發(fā)展水平相當。我國“未富先老”的特殊國情更要求加快該制度的建設。但是從上個(gè)世紀90年代末期開(kāi)始，農村社會(huì )養老保險工作基本上陷入停頓狀態(tài)。根據農村的經(jīng)濟發(fā)展水平和文化傳統，家庭養老和自我養老在很長(cháng)時(shí)間內仍然是解決農村養老問(wèn)題的重要途徑。在有條件的地方，可積極開(kāi)展農村社會(huì )養老保險工作，并注意處理好以下問(wèn)題:一是政府應加大對農村社會(huì )養老保險的扶持，適當降低集體補助的比重，提高財政補助的比重，在市、縣、鄉三級財政上形成一個(gè)合理負擔的比例;二是考慮到我國的地區發(fā)展差距和農民的實(shí)際收入與保險意識，農村養老保險應實(shí)行差別對待的原則。東部地區具備投保條件的，可實(shí)行國家強制的社會(huì )養老保險體制，以逐漸轉變農民的觀(guān)念;中部地區少數省份具備投保條件，西部地區基本不具備投保條件，但部分農民具有保險意識，則可實(shí)行自愿原則;三是選擇合理的養老保險資金的籌集和繳納方式。在籌集和繳納方式上應實(shí)行差別對待:東部地區采取強制保險，以農民個(gè)人繳納保險費為主、集體補貼為輔;中部地區，采取自愿參加為主、個(gè)人繳納與政府補貼相結合;西部地區，采取自愿參加為主、個(gè)人繳納為輔，實(shí)行中央、省(區)、市(地區)三級政府補貼。此外，養老保險的建立要未雨綢繆，防止因繳費年限過(guò)短而導致保險資金入不敷出，也是為應對老齡化問(wèn)題而提前做準備。同時(shí)，應轉變觀(guān)念，大力發(fā)展社區照顧和養老，提高社會(huì )化養老率。
(四)多渠道籌集農村社會(huì )保障資金
建立社會(huì )保障制度，真正的困難在于資金來(lái)源問(wèn)題，即由誰(shuí)出錢(qián)。在農村社會(huì )、經(jīng)濟的轉軌期，政府應克服困難，改變觀(guān)念，加大中央財政對社會(huì )保障制度建設的轉移支付力度，遵循“多予、少取”的方針，尤其要向貧困地區農村傾斜。否則，單純依靠農村集體、社區或農民個(gè)人的力量，農村社會(huì )保障制度建設只會(huì )與城市的差距越來(lái)越大，“三農”問(wèn)題會(huì )越變越糟，社會(huì )發(fā)展會(huì )越發(fā)不協(xié)調。為擴大農村社會(huì )保障資金來(lái)源，可采取以下措施:一是要調整各級財政的支出結構，提高社會(huì )保障支出在財政支出中的比例。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家的農村社會(huì )保障體制無(wú)一例外地得到了政府在財政上的支持;二是實(shí)行“土地換保障”，將農村養老保障制度改革與土地制度改革相結合。我們可以借鑒一些國家(如德國、法國等)在把農民納入社會(huì )保障體系時(shí)，用現代社會(huì )保障替代土地保障的做法，在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的同時(shí)，進(jìn)行一些有益的嘗試，如延長(cháng)承包期，承認農民在承包期內對土地使用權的控制，準許其進(jìn)入市場(chǎng)轉讓或出租，以獲取維系其養老的經(jīng)濟來(lái)源，從而形成社會(huì )保障制度與土地保障之間的替代關(guān)系。
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