土地流轉背景下的農村社會(huì )保障建設
論文摘要：土地流轉的目的在于提高廣大農村居民的生活水平，切實(shí)保障農民的根本利益。在我國，農民以土地作為生存的根本是一直未變的基本現狀，農業(yè)生產(chǎn)仍然以自然經(jīng)濟為主導，再加上城鄉二元結構的長(cháng)期存在，使得土地在農村的保障功能又進(jìn)一步強化。當前，土地流轉制度在實(shí)施的過(guò)程中使得一部分農民失去了土地的保障功能，而我國農村社會(huì )保障體系還需要進(jìn)一步的健全和完善，從而出現了一系列新的社會(huì )問(wèn)題。如何將土地流轉制度的實(shí)施與農村社會(huì )保障建設結合起來(lái)切實(shí)保障農民的利益成為刻不容緩的問(wèn)題。
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論文關(guān)鍵詞：土地流轉；土地保障；農村社會(huì )保障建設
2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中有關(guān)于”農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定，強調”在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”黨的十七屆三中全會(huì )和2009年中央1號文件提出：加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)，有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民專(zhuān)業(yè)合作社等規模經(jīng)營(yíng)主體。
土地按市場(chǎng)經(jīng)濟規律從低效率項目向高效率項目轉移，結果是資源的優(yōu)化配置和效率的提高，從而實(shí)現農業(yè)的規模經(jīng)營(yíng)。適度規模經(jīng)營(yíng)則是指適應當前生產(chǎn)力發(fā)展水平，將零散的生產(chǎn)要素適當集中，采用先進(jìn)的生產(chǎn)方式，使其規模、投入的產(chǎn)出量和商品都高于當地平均水平，從而提高土地整體產(chǎn)出效率。通過(guò)土地流轉可以實(shí)現適度規模時(shí)才能達到農業(yè)生產(chǎn)效率的最大化。
1、由于各地區經(jīng)濟發(fā)展水平、自然環(huán)境、文化背景等因素的不同，在政策的具體實(shí)施過(guò)程中也出現了一些亟待解決的問(wèn)題
1．1土地流轉總量不大。雖然土地流轉在我國農村已經(jīng)是一種較為普遍的現象，大部分地區都存在一種形式或多種形式的土地流轉，但從流轉規模來(lái)看，無(wú)論是各種形式的流轉量，還是所有形式的流轉總量仍然不夠大，這就使得土地流轉制度能夠真正發(fā)揮的作用大打折扣，這有違政策制定的初衷。
1．2自發(fā)流轉為主，流轉效益不高。目前農村流轉面積中多是本村內部村民之間的零星流轉，沒(méi)有形成規模經(jīng)營(yíng)，流轉效益并不高。由于缺乏政策的有效引導，土地多是在農民之間流轉，只不過(guò)是變換了不同的使用者，往往還是以農業(yè)種植業(yè)為主，沒(méi)有引入科技實(shí)現大規模經(jīng)營(yíng)，土地收益沒(méi)有顯著(zhù)提高，土地附加值仍然很低，農民收入沒(méi)有根本上的增加。
1．3土地流轉缺乏規范的操作程序。由于土地流轉制度還不夠完善，相應的法律制度又過(guò)于片面、籠統或是不夠靈活，造成了不少農戶(hù)用”口頭協(xié)議”、私下自發(fā)流轉的局面，這樣一種流轉交易沒(méi)有明確規定流轉雙方的權利與義務(wù)，因而在現實(shí)中造成了不少的糾紛。
2、土地的保障職能
在我國，由于歷史性的原因，國家用制度的方式界定了一部分人為”農民”的身份，造成了城鄉二元結構這一特殊現象的存在，使農民失去了獲得相關(guān)資源分配的權利，農民長(cháng)期被排斥在國家的社會(huì )保障體系之外，而土地收入則成為農民維持最低生活需要和抵御生存風(fēng)險的主要方式。由于農村社會(huì )保障制度的長(cháng)期缺失，土地承擔了農村的社會(huì )保障功能，替代了以國家財政轉移支付為主的現代社會(huì )保障制度。土地是農村社會(huì )保障體系的核心，經(jīng)營(yíng)土地是他們獲得經(jīng)濟收入、維持基本生存的主要手段，是農民生活的重要保障。
2．1最低生活保障職能。土地是農業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，同時(shí)也具有對農民的最低生活保障職能。雖然隨著(zhù)社會(huì )化程度的不斷加深，當前農民的謀生手段和就業(yè)方式越來(lái)越多樣化，但是，絕大多數農民的主要收入來(lái)源仍依賴(lài)于土地的產(chǎn)出，其提供的產(chǎn)出是農村家庭日常生活開(kāi)支和應付生活風(fēng)險的重要來(lái)源，可以說(shuō)，對于絕大多數農民來(lái)講，土地是他們保障自身最低生活水平的物質(zhì)條件。
2_2養老保障職能。在我國，土地還兼有養老保障的功能。步入老齡的農民，如果他們自己還能進(jìn)行勞動(dòng)，”土地+勞動(dòng)”就是他們的養老保障。在我國，受養兒防老的傳統文化影響，農村的養老方式主要是家庭養老，土地作為一種生產(chǎn)生活資料可以由子孫代為耕種，相應的，養老的重擔也由子孫接過(guò)。此外，年邁農民也可以將土地轉包出去以獲得部分生活保障。
2_3就業(yè)保障職能。農民在土地上進(jìn)行耕作本身就為農民提供了就業(yè)機會(huì )。在國家發(fā)展速度較快、就業(yè)機會(huì )較多、農民年輕力壯時(shí)，可以外出經(jīng)商務(wù)工，農業(yè)僅僅作為一種副業(yè)：在國家發(fā)展速度較慢、就業(yè)機會(huì )較少甚至沒(méi)有就業(yè)機會(huì )或是農民年邁體衰失去勞動(dòng)能力，導致外來(lái)收入中斷時(shí)，土地則可以賴(lài)以生存，可以說(shuō)是提供了一種失業(yè)保障。
2．4其他保障功能。如醫療保障~mtl,理保障等。雖然農村新型合作醫療制度在一定程度上減輕了農民的醫療負擔，但其保障水平相對較低，保障能力還有不足，農民的醫療負擔仍然很重，”因病返貧”的現象依然存在。土地的實(shí)物保障可以節約農戶(hù)的現金支出，農民可以將更多地現金收入用于醫療支出，從而相對減輕了家庭的經(jīng)濟負擔。此外，由于自古以來(lái)的農耕思想的影響，土地還是農民的心理依靠，其擁有土地的滿(mǎn)足感可以維護農村社會(huì )的和諧穩定。
3、新時(shí)期我國農村社會(huì )保障制度建設和完善
土地流轉政策的目的是為了促進(jìn)農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，提高廣大農村居民的生活水平，但是在政策的實(shí)施初期階段，由于制度還不夠完善，加上各地的實(shí)際情況的差異，土地流轉在使得一部分農村居民失去了土地保障功能的同時(shí)也沒(méi)有相應的社會(huì )保障制度來(lái)予以協(xié)調保障，這部分農村居民就暫時(shí)處于一種保障的真空狀態(tài)，這與政策的初衷是相違背的，對于農村社會(huì )的和諧穩定，乃至農村經(jīng)濟的健康有序發(fā)展都是十分不利的。因此，我國應加快農村社會(huì )保障制度的建設和完善：
3．1構建完善的農村社會(huì )救助體系。在完善傳統的”五保”供養制度的基礎上，不斷擴大農村最低生活保障制度普及范圍，使更多的農村居民覆蓋在這一制度之下，保障農民的基本生活需求。另外，對于貧困農村的突發(fā)性、臨時(shí)性生活困難，也要有相應的政策覆蓋，切實(shí)保障困難群體的基本生活權益。
3．2建立并健全新型農村養老保險保險制度。目前，已經(jīng)試點(diǎn)建立起以政府組織引導和農民自愿相結合，政府投資為主，低水平起步的農村基本養老保障制度，解決農民的基本養老有了制度上的保障。由于我國農村地區發(fā)展部平衡，加之農民群體正在快速分化，新農保應堅持循序漸進(jìn)的原則，逐步在全國范圍內實(shí)現新農保制度的全面覆蓋，將全體農村居民覆蓋在制度之下，降低了農民養老的自我需求，實(shí)現所有農民老有所養。
3_3完善新型農村合作醫療制度。不斷完善新農合制度，提高新農合保障程度，使農村居民可以享受優(yōu)質(zhì)的醫療服務(wù)，逐步消除城鄉差別，使農村居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，解除農民患病后的后顧之憂(yōu)。加大醫療救助的力度，提供最后的一道保障線(xiàn)，確保農村中貧困農民能夠享受醫療保障，并防止部分農民出現”因病致貧”、”因病返貧”的情況，確保新農合制度真正的普遍惠及全體農民。
此外，在建設農村社會(huì )保障體系的同時(shí)，還應充分發(fā)揮政府的主導作用，一方面，在土地流轉制度實(shí)施的過(guò)程中，要與當地的實(shí)際情況相結合，給予科學(xué)的政策引導，不斷創(chuàng )新土地流轉制度，使其能夠真正提高土地收益，使廣大農村居民切實(shí)受益。另一方面，著(zhù)重發(fā)展鄉鎮企業(yè)，創(chuàng )造更多的非農就業(yè)機會(huì )，提高農村居民的非農經(jīng)濟收入。
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