關(guān)于民事公益訴訟與行政公益訴訟的比較分析論文

　　一、公益訴訟的性質(zhì)界定

　　(一)“公益”與公益訴訟制度

　　“公益”(Public interest)中西方表述不盡相同、西方國家的“公益”常指代社會(huì )公益或是公序良俗，我國則表現為社會(huì )公共秩序、公共道德和公共利益含義、單純界定這個(gè)概念是模糊不清的，有可能一個(gè)公共利益也許是任意他人特殊性、具體性的利益，反之亦然，某一特殊利益可能也是公共利益、毫無(wú)疑問(wèn)，“公益”代表群體性利益，但其并不與私益概念分割，而認為“公益”是匯集多個(gè)個(gè)體的具體利益所形成利益總匯，受損時(shí)再經(jīng)由個(gè)體代表提出。網(wǎng)站上也對做出過(guò)設置，認為在實(shí)踐中，公共利益法律中的公共服務(wù)發(fā)生的領(lǐng)域是法律服務(wù)領(lǐng)域、法律改革組織中以及政府機關(guān)，也包括慈善機構、教育組織、國家公共組織、私益律師事務(wù)所進(jìn)行的公益性工作。121提供公益服務(wù)的主體也不是獨立出來(lái)的特殊組織，而是由現存利益團體兼職提供的。

　　公益訴訟制度是指國家、社會(huì )組織或者公民個(gè)人以原告的訴訟主體資格對侵犯社會(huì )公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過(guò)法院依法審理，追究違法者法律責任、回復社會(huì )公共利益的訴訟制度。德國、法國和意大利對于公益訴訟，亦稱(chēng)團體訴訟的界定顯然沿襲西方概念的核心，認為具有共同利益的法律主體將訴權通過(guò)信托方式轉移給具有公益性質(zhì)的社會(huì )團體，美國則是公益訴訟制度最為健全的國家，具有訴權的主體是規定最為特色的相關(guān)人訴訟，相關(guān)身份的納稅人提取的公益訴訟在美國境內幾乎所有的洲都是認可的。

　　(二)公益訴訟的原告主體資格

　　隨著(zhù)公益訴訟主體的不斷增擴，原告主體資格的適格標準也愈加的放低�！睹袷略V訟法》第55條規定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！睏l款內容給予公益訴訟界定了其民事屬性的范圍，環(huán)境污染和消費者權益等民事性實(shí)體法有規定的方面，訴訟中原告主體資格確認的標準是“法律規定”的機關(guān)和有關(guān)組織。然而何法具體規定了具有訴權的機關(guān)組織，這點(diǎn)上民訴法是仍是含糊不清的、條文分析理論界對于這個(gè)重要的限定詞所輻射的范圍爭論性頗大，法律授權限定“機關(guān)”還是同時(shí)限定“有關(guān)組織”對確定原告主體資格有著(zhù)舉足輕重的作用。劉在學(xué)教授認為同時(shí)限定“機關(guān)”和“有關(guān)組織”是比較適宜的、i;i溪曉明教授則認為法律授權只限定“機關(guān)”、筆者認為，從民事公益訴訟的性質(zhì)出發(fā)，結合中西方對“公益”的釋義，“公益”本質(zhì)是個(gè)體私益的結合，民事私益糾紛是平等主體之間通過(guò)法律進(jìn)行的利益博弈，訴權的分配應是均等且覆蓋全面的，而不應該在原告主體資格設置門(mén)檻，加大公益訴求的難度。每一個(gè)體私益匯總“公益”，均有權利恢復受損利益的圓滿(mǎn)，有救濟才能有訴訟制度的完善、對于學(xué)者所稱(chēng)“行政公益訴訟”的存在，甚至于“行政公益訴訟”的原告主體資是否與民事公益訴訟原告主體資格混同，在學(xué)理上和實(shí)務(wù)界均有探討的必要和空間。

　　二、公益訴訟的分類(lèi)

　　(一)民事公益訴訟

　　顯而易見(jiàn)，民事公益訴訟的訴權范圍限定在了民事實(shí)體法律、法規內。我國《民事訴訟法》明文規定將民事公益訴訟主要區分為環(huán)境污染和侵害眾多消費者合法權益兩大類(lèi)公益訴訟，其他種類(lèi)的民事公益訴訟則是通過(guò)另外法律規定確定的。實(shí)踐中經(jīng)常出現的這兩類(lèi)因“犯眾怒”所產(chǎn)生的訴訟之外，訴訟法對可以提起公益訴訟的范圍做了兜底規定，這是否是為“行政類(lèi)”公益訴訟保有余地也未知可否。第55條很好的為界定民事公益訴訟的內涵做了指導性的約束�；�于此條規定，我們可以理解為民事公益訴訟是當環(huán)境污染和侵害消費者權益等民事侵權行為產(chǎn)生了損害某些個(gè)體利益或是有損害集體利益的潛在危險時(shí)，可以對其提起訴訟，解決糾紛的司法救濟手段。

　　當前民事性實(shí)體法如《公司法》、《保險法》、《廣告法》、《專(zhuān)利法》、《環(huán)境保護法》、《消費者權益保護法》、《教育法》等60余部法律中都涉及到了公共利益條款，但是對于訴權的如何分配仍然是一個(gè)尚待商榷的問(wèn)題。

　　(二)行政公益訴訟

　　有學(xué)者認為，根據被訴當事人不同，可以將公益訴訟也分為民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事公益訴訟，而行政公益訴訟亦稱(chēng)之為民眾訴訟，其產(chǎn)生于行政法律關(guān)系，是針對行政機關(guān)侵犯公共利益的一種訴訟。廣義和狹義界定行政公益訴訟以有訴權主體資格劃分而定的，是任何人還是一部分特定人(利益相關(guān)人)。另外部分學(xué)者認為學(xué)界對是否能夠獨立使用“行政公益訴訟”這一術(shù)語(yǔ)還沒(méi)有形成廣泛的共識，更不用說(shuō)就“行政公益訴訟”的內涵達成了一致。

　　行政公益訴訟總結起來(lái)具有幾個(gè)特點(diǎn):其一，行政公益訴訟是針對行政機關(guān)行為侵害到一定范圍內民眾利益或是公共利益而提起的訴訟。與普通的行政訴訟不同之處在于針對的行政行為的范圍和受侵害利益的范疇。普通行政訴訟是行政相對人，即與被訴行政行為有直接利害關(guān)系的人提起的，受侵害的利益也是個(gè)人私益，或是群體基于同一行政行為導致的個(gè)人私益的受損，在實(shí)際司法實(shí)踐中，這類(lèi)行政訴訟是合并審理或是審理單獨一個(gè)，其他具體案件均適用的模式。另外，普通行政訴訟法律規定被訴的對象僅限于行政機關(guān)的具體行政行為。對比而言，行政公益訴訟在法律上并沒(méi)有直接明確是否可以就除具體行政行為以外的其他行政行為提起訴訟，在主體的適用上，也沒(méi)有設定原告的主體資格限于與行政行為有直接利害關(guān)系。再受侵害利益方面，行政公益訴訟體現了其本質(zhì)特性，侵害的必須是多個(gè)主體或是公共利益，而不能僅是個(gè)體私益。其二，行政公益訴訟所預期達到的目的。普通行政訴訟預期法律效果是救濟私權，限制政府權力。而行政公益訴訟更多的側重于維護社會(huì )公共道德，以求達到一種社會(huì )的整體正義和穩定有序的秩序狀態(tài)。其三，公益訴訟中被告承擔責任的標準。普通行政訴訟，被告承擔敗訴可能的標準是做出的具體行政行為是否違法，是否合理。而行政公益訴訟除了考慮侵權行政行為的合法合理性外，更多的需要考慮行為所產(chǎn)生的社會(huì )效果，強調承擔一種社會(huì )責任。

　　三、民事公益訴訟與行政公益訴訟的比較分析

　　(一)被告主體范圍競合

　　《民訴法》第55條規定了民事公益訴訟是由在民事實(shí)體法中的侵權行為引起的公益受損而法定救濟的權利。行政公益訴訟則是產(chǎn)生于行政法律關(guān)系，針對行政機關(guān)的侵權行為損害公益而賦予的法定救濟權。從產(chǎn)生的法律關(guān)系上而言，兩種公益訴訟是完全不重合的，一種是平等民事主體之間產(chǎn)生的法律糾紛，一種則是不平等法律主體之間的爭議。然而，在被訴行為圈定范圍內，民事公益訴訟和行政公益訴訟毫無(wú)疑問(wèn)的會(huì )產(chǎn)生多點(diǎn)多面的競合。

　　2000年山東省青島市300名市民訴青島市規劃局批準在音樂(lè )廣場(chǎng)北側建立住宅區的許可，訴由是其許可的行為侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境。從這個(gè)案例來(lái)分析:這毫無(wú)疑問(wèn)這是《民訴法》第55條提及的環(huán)境污染所提起的公益訴訟，但特殊的是被告卻是青島市規劃局，這是典型的行政機關(guān)。顯然，《行政訴訟法》并沒(méi)有關(guān)于行政公益訴訟的規定，一個(gè)被告為行政機關(guān)的訴訟是由《民訴法》的條文規定的。適用《民訴法》規定的民事訴訟程序、舉證規則、民事庭審，還是適用《行政訴訟法》的規定程序，舉證倒置規則或行政庭審判。因此，但凡出現被告是行政機關(guān)，而損害的是部分人利益或是公共利益，原告是沒(méi)有直接利害關(guān)系的人，這幾個(gè)條件同時(shí)存在時(shí)，在實(shí)踐司法活動(dòng)中及其容易造成用法、程序、規則確認的混亂。甚至于，導致一個(gè)公益訴訟案件民庭推行政庭，行政庭又沒(méi)法受理的相互推局面、而這類(lèi)案件正在與日俱增。

　　(二)訴訟渠道的選擇

　　美國在公益訴訟的起源上毫無(wú)疑問(wèn)的占據領(lǐng)頭羊的位置，也是制度構建最為完整的國家。1863年《反欺騙政府法》首開(kāi)先河的確定了:任何人或公司有權以聯(lián)邦政府名義控告所有欺騙美國政府索取錢(qián)財的行為。隨著(zhù)《謝爾曼反托拉斯法案》(謝爾曼法)和《克萊頓法》等法案的相繼頒布，最終形成了以個(gè)人、聯(lián)邦政府、團體、公司、司法部門(mén)均可啟動(dòng)公益訴訟的司法格局。而在英國，行政法對公益訴訟做出了規定，是由任何人向法務(wù)長(cháng)官(檢察長(cháng))提請監督、維護公共利益，委托其提起訴訟。

　　在德國則是另外一種訴訟途徑，由某一有權利能力的法人團體或經(jīng)認可的機構為維護公共利益，依法律規定就特定事件以自己名義對他人違反特定禁止性規定的行為，向法院請求命令他人終止或撤回其行為的民事訴訟。其判決是針對該團體及其被告做出的，有利判決的效力間接地惠及于團體的成員，產(chǎn)生“事實(shí)上的既判力”、德國訴訟渠道是以“信托”方式進(jìn)行的。日本公益訴訟渠道是國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無(wú)關(guān)的其他資格提起的訴訟。1121在我國，則是法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

　　每個(gè)國家的訴訟渠道各有差異，進(jìn)而可以合理推斷出各國根據自身司法架構對公益訴訟的原告采取何種途徑達到訴訟目的的規定門(mén)檻石各有高低的，也可以認為，各國對公益訴訟的開(kāi)放程度是不同的。公益訴訟的開(kāi)放程度影響不僅是訴訟法理論結構，同時(shí)也在一定程度上決定了“可救濟權”的范疇規劃。

　　(三)侵權行為認定標準

　　民事訴訟與行政訴訟侵權行為認定的標準并不一致。在民事侵權訴訟中，受損權利是否能夠得到救濟取決于是否具有侵權行為、是否具有實(shí)際的受損結果產(chǎn)生、被訴行為與受損結果之間是否有因果關(guān)系。當三者的答案均是肯定時(shí)，受損利益才可得到救濟。而對于行政訴訟而言，在審判中，首先考慮則是做出具體行政行為的被告是否有行政主體資格、其行為是否有法律的授權、是否在法律授權范圍內、做出行為的程序是否違法、其行政行為是否合理、原告是否與被訴行政行為具有直接利害關(guān)系，只有當這些條件部分成立時(shí)，才會(huì )判決原告勝訴。由此可見(jiàn)，民事訴訟和行政訴訟在侵權行為的認定上采用的是完全不同的標準。

　　因由實(shí)體法律關(guān)系產(chǎn)生的民事公益訴訟和行政公益訴訟在是否侵權上的認定標準又是如何?是否與民事訴訟或是行政訴訟一致，這都是司法實(shí)際適用中所應當探討、確定的問(wèn)題。筆者認為，民事公益訴訟侵權行為認定標準中的因果關(guān)系的舉證應當如行政公益訴訟中一般，責任倒置，由被告舉證來(lái)證明行為和損害后果之間沒(méi)有因果關(guān)系，否則承當舉證不利的后果。

　　公益訴訟的適用模式需結合當前司法制度中的各類(lèi)實(shí)體法和訴訟程序法來(lái)構架其應有之框架，而非任其繼續含糊不清�！肮�益”領(lǐng)域需要有強有力的訴訟程序法作為保障利益的基礎，也需要法律人有明確的理論知識和實(shí)務(wù)經(jīng)驗。如何確定公益訴訟在訴訟環(huán)節中的地位等級，是彌補“公益”司法空白區的有效途徑。

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