耕地保護與農業(yè)經(jīng)濟
耕地保護與農業(yè)經(jīng)濟
摘 要：本文從經(jīng)濟發(fā)展的角度，對比近年來(lái)違法用地案件以及我國經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)數據，并參考發(fā)達國家的耕地保護制度特點(diǎn)，分析目前我國耕地保護中出現的問(wèn)題，并提出依靠行政手段與經(jīng)濟手段并重的方式，加快農業(yè)經(jīng)濟升級，加強耕地保護工作。
關(guān)鍵詞：耕地保護;農業(yè)經(jīng)濟;制度
一、引言
眾所周知，我國雖然擁有960萬(wàn)平方公里的廣闊國土，土地資源總量大，名列世界第三，但由于人口眾多，人均占有土地量遠低于世界平均水平，因此長(cháng)期以來(lái)我國人地矛盾一直十分突出。
此外，受我國土地資源分布不均衡、山地多于平地、耕地資源總體質(zhì)量水平較差、難以利用的土地資源面積大、后備耕地資源不足等客觀(guān)條件影響，以及經(jīng)濟、生產(chǎn)技術(shù)條件限制，我國土地資源利用程度偏低，土地浪費嚴重。
而隨著(zhù)我國經(jīng)濟快速發(fā)展，高污染、過(guò)度開(kāi)發(fā)導致土地退化，進(jìn)一步加劇了土地資源供求矛盾。
因此，如何合理有效配置土地資源已成為現階段我國經(jīng)濟生活中一個(gè)重要問(wèn)題，并體現在農業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)化、城鎮化建設、現代化建設等各個(gè)領(lǐng)域。
二、背景
回顧我國歷史，歷代封建王朝崩潰、社會(huì )動(dòng)蕩的背后，我們總能看到糧食問(wèn)題的影子。
即便在過(guò)去的100年間，在科學(xué)技術(shù)已經(jīng)有了革命性進(jìn)步的近代歷史中，我國也曾遭受過(guò)大規模的糧食危機。
這種現象直至改革開(kāi)放實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，人民的溫飽問(wèn)題才得到了根本轉變。
1984年，我國的糧食產(chǎn)量突破8000億斤，我國政府在世界糧農組織大會(huì )上向世界宣布，中國人民基本解決了溫飽問(wèn)題。
上世紀80年代我國農業(yè)經(jīng)濟經(jīng)歷了一段快速發(fā)展的時(shí)期，不僅人民生活質(zhì)量有了很大提高，而且為今后中國全面加快工業(yè)化建設提供了堅實(shí)的基礎，但與此同時(shí)糧食問(wèn)題也漸漸淡出人們的視野。
改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國經(jīng)濟水平有了突飛猛擊的發(fā)展，據統計，至2010年，我國國內生產(chǎn)總值達到40.12萬(wàn)億元，已躍居世界第二位。
這期間第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)均保持快速發(fā)展，其中第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為迅速，第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟比重逐年下降，以農業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)已不再是中國經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力。
表1 2006-2010年國內生產(chǎn)總值表 單位：億元
注：本表按當年價(jià)格計算。
表2 第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)比例表 單位：%
注：本表按當年價(jià)格計算。
2007-2008年的世界糧食危機，再次讓國人看到糧食緊缺給國民經(jīng)濟、社會(huì )建設帶來(lái)的破壞作用，警示人們農業(yè)生產(chǎn)的重要性，使人們重新認真審視經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護問(wèn)題。
正如1995年美國人布朗曾發(fā)表《21世紀誰(shuí)來(lái)養活中國人》一文中所提到的：“中國的人口增長(cháng)不可逆轉;中國的農田減少不可逆轉;環(huán)境破壞造成的農作物減產(chǎn)不可逆轉。
雖然中國可以也有能力用足夠的外匯儲備來(lái)購買(mǎi)美國的所有糧食，甚至買(mǎi)上幾年美國的收成，但誰(shuí)又能供應得起十幾億中國人的糧食缺口?”
三、耕地保護的重要性及面臨的問(wèn)題
(一)耕地保護的重要性
隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，工業(yè)化、城鎮化是我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)將繼續作為國家經(jīng)濟主要增長(cháng)點(diǎn)，但農業(yè)經(jīng)濟總量比例的下降，不意味著(zhù)農業(yè)經(jīng)濟在我國社會(huì )生活中的基礎作用發(fā)生變化。
從我國國情分析，如果農業(yè)經(jīng)濟總量無(wú)法持續穩定增長(cháng)、保障國民生產(chǎn)生活需要，未來(lái)將影響第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
而足夠的耕地資源是保障農業(yè)經(jīng)濟持續穩定增長(cháng)重要條件。
加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮化與保障糧食供應、保障糧食安全這兩個(gè)問(wèn)題相互糾纏在一起，困擾著(zhù)不斷崛起的中國。
甚至有些人認為他們是對立的，無(wú)法調和統一，提出如果要發(fā)展經(jīng)濟就必須犧牲耕地的觀(guān)點(diǎn)，而且我國這幾十年的發(fā)展過(guò)程，似乎也為這類(lèi)觀(guān)點(diǎn)提供了一些證據。
但這種發(fā)展模式并不符合我國的國情。
面臨巨大的人口壓力和經(jīng)濟發(fā)展壓力，當前中國需要進(jìn)一步探索保護耕地與經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調的發(fā)展模式。
(二)我國耕地保護目前的困境
截至2010年，我國共有耕地1.212億公頃，對比2005年1.22億公頃，耕地增長(cháng)率為-0.13%。
雖然我國一直執行最嚴格的耕地保護制度，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護耕地”作為我國基本國策之一，并有效遏制了耕地數量大幅度下降、違法用地案件頻發(fā)的趨勢，但現實(shí)情況依然不容樂(lè )觀(guān)，土地征用、土地利用過(guò)程中違法違紀案件依然層出不窮，且涉及耕地的比例較大，破壞耕地現象依然嚴重。
表3 2006-2010年涉及違法用地案件和土地面積
分析原因，我國耕地保護之所以處于被動(dòng)局面，除了需要進(jìn)一步加強政府主導作用、完善法制建設、法制宣傳、監督管理機制外，農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式落后、農業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)力效率低下且無(wú)法適應現階段我國經(jīng)濟發(fā)展需要是一個(gè)主要原因，其表現在以下兩個(gè)方面：
1、地方政府落實(shí)耕地保護政策不夠積極
與工業(yè)化水平相比，我國的農業(yè)化水平相對落后，農產(chǎn)品在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈體系中仍然處于較低水平，雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制提高了農民種地的積極性，為我國確保糧食生產(chǎn)提供了保障，但傳統的小農經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理模式依然是阻礙我國農業(yè)經(jīng)濟現代化的一個(gè)重要因素。
由于經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)方式落后，沒(méi)有形成規�；a(chǎn)，阻礙了新技術(shù)快速推廣，導致生產(chǎn)力落后，農業(yè)經(jīng)濟難以成為地方經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。
然而為了促進(jìn)地方經(jīng)濟增長(cháng)，不少地方政府并沒(méi)有選擇深化農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展模式，因為與交通運輸服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)相比，農業(yè)經(jīng)濟增速較慢，培養成新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)所需的周期較長(cháng)。
所以不少地方政府選擇犧牲農業(yè)經(jīng)濟，大規模吸引第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)投資，與此同時(shí)大量勞動(dòng)力和包括耕地在內的土地資源流向其他產(chǎn)業(yè)。
甚至一些以GDP增長(cháng)指標作為主要考核標準的地方政府，過(guò)度依賴(lài)交通運輸業(yè)、工業(yè)、制造業(yè)、高新科技產(chǎn)業(yè)，往往在吸引投資時(shí)忽略社會(huì )效益、生態(tài)效益，為了追求短期經(jīng)濟效益，往往將我國的基本國策拋諸腦后，不僅引進(jìn)破壞生態(tài)環(huán)境的高污染項目，甚至違法占用耕地。
上述因素是導致我國耕地質(zhì)量、數量不斷下降的一個(gè)重要原因。
國土資源部發(fā)布的2010年度國家土地督察公告就曾指出：“部分地方的耕地保護工作有待加強。
少數省份耕地保護意識薄弱，熱衷于上項目搞建設，主觀(guān)上對耕地保護和補充耕地重視不夠，耕地保護第一責任人尚未真正落實(shí)到地方政府主要負責人。
有的省份基本農田保護面積已逼近規劃目標。
有的省份耕地后備資源不足，落實(shí)耕地占補平衡越來(lái)越困難，實(shí)施難度加大，補充耕地質(zhì)量偏低。” “部分地方政府主導的違法違規問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生。
一是違法批地問(wèn)題。
…… 二是違規調整土地利用總體規劃侵占基本農田，或者違規批準新設和擴大開(kāi)發(fā)區違規圈占土地。……”
2、農民保護耕地的積極性不高
隨著(zhù)我國工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，大量農村勞動(dòng)力涌入城市從事工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)生產(chǎn)。
據統計2006-2010年間，我國總就業(yè)人口呈現逐年上升的同時(shí)，從事農業(yè)生產(chǎn)的人口程下降趨勢。
雖然農業(yè)人口減少的同時(shí)，我國糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)，我國農業(yè)勞動(dòng)力生產(chǎn)率正在不斷提高，但大量教育水平較高的青壯年農村勞動(dòng)力不愿意繼續從事農業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，一些地方出現勞動(dòng)力年齡偏大、教育水平偏低的現象，且多年來(lái)這種現象沒(méi)有發(fā)生轉變。
由于農村地區缺少高素質(zhì)農業(yè)勞動(dòng)力，不僅影響新技術(shù)的及時(shí)推廣應用，而且在一定程度上阻礙了農業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現現代化。
農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，進(jìn)一步加劇了農業(yè)生產(chǎn)收入與非農業(yè)生產(chǎn)的收入的差距。
據統計，當前農民收入日趨多元化，農村居民家庭中工資性收入、非農業(yè)收入增長(cháng)迅速，多數農村家庭逐漸不再單純依靠從事農業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)提高改善生活。
表4 城鄉就業(yè)情況
表5 各行業(yè)收入情況
由于從事農業(yè)經(jīng)營(yíng)、種植糧食作物并沒(méi)有給農民帶來(lái)切實(shí)的經(jīng)濟實(shí)惠，導致農民從事農業(yè)生產(chǎn)的積極性正在不斷降低。
在這種情況下，農民主動(dòng)保護保護耕地的意識和積極性受到很大影響。
從勞動(dòng)力情況分析，即使我國能夠有效保持耕地資源總量，但如果農民不愿意耕種，耕地沒(méi)有勞動(dòng)力投入，那么耕地作為土地資源將無(wú)法發(fā)揮其應有的價(jià)值，其數量和質(zhì)量將失去意義。
綜上所述，我國耕地保護政策落實(shí)困難、任務(wù)艱巨，與我國現階段經(jīng)濟發(fā)展客觀(guān)情況有很大關(guān)系。
由于農業(yè)經(jīng)濟整體水平較低，落后于我國現階段經(jīng)濟發(fā)展整體水平，因此在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)沖擊下，政府、農民在利用耕地、保護耕地方面積極性不高，在主觀(guān)上導致耕地保護政策落實(shí)困難重重，違法占用耕地現象屢禁不止。
四、我國與發(fā)達國家耕地保護模式對比
1、我國耕地保護模式的特點(diǎn)
我國耕地保護是以政府為主導，通過(guò)行政手段、規劃手段、經(jīng)濟手段，以及嚴格的法律法規的強制性手段來(lái)推進(jìn)耕地保護工作，其主體是政府管理部門(mén)，保護對象以基本農田為主，目標是保護耕地的生產(chǎn)能力，解決、協(xié)調土地供求矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。
不可否認，在多年的堅持和努力下，中國耕地保護工作取得明顯成效。
據統計，“十一五”期間，通過(guò)上述方式，我國在重點(diǎn)劃定的15.6億畝基本農田范圍內，有計劃的進(jìn)行土地綜合整治，增加耕地150萬(wàn)公頃，保持了耕地數量總體穩定。
但我們也要意識到，這種以政府為主導的保護模式，在有效協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關(guān)系方面存在不少弊端。
其中一個(gè)主要因素在于忽略了土地使用者的作用，未能發(fā)揮農民的積極性。
實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農民獲得了更多的權利支配、利用土地。
他們是直接接觸土地的第一人，沒(méi)有他們的積極參與，耕地保護工作很難具體落實(shí)到位，因此以政府為主導的耕地保護模式是一種相對被動(dòng)的方式。
2、發(fā)達國家耕地保護模式的特點(diǎn)
以美國為例，發(fā)達國家耕地保護主體是政府與私人農地保護協(xié)會(huì )。
私人農地保護協(xié)會(huì )是不以營(yíng)利為目的組織機構，它代表土地所有者發(fā)揮著(zhù)重要而獨特的作用。
在耕地保護方面，其目標除加強糧食安全、加強土地本身數量與質(zhì)量以外，同時(shí)還注重環(huán)境生態(tài)效益，偏重于環(huán)境質(zhì)量改善及土地相關(guān)的因素研究。
相對于我國耕地保護以基本農田為主，發(fā)達國家保護對象更加廣泛，通常涵蓋整個(gè)農用地。
五、保護耕地的建議
加快第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快農業(yè)經(jīng)濟現代化，提高農業(yè)經(jīng)濟，是調和目前耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾有效手段。
雖然我國目前通過(guò)嚴厲的行政手段有效控制了耕地退化的問(wèn)題，但下一階段，應該通過(guò)行政手段和經(jīng)濟手段并重的方式鞏固成果，把農業(yè)經(jīng)濟轉變?yōu)槟軌蚋纳铺岣咿r民生產(chǎn)生活的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，把農業(yè)經(jīng)濟轉變?yōu)闉榈胤秸峁┛沙掷m、具有較高的增長(cháng)效益的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，并發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟的作用，逐漸轉變過(guò)度依靠行政手段被動(dòng)型的耕地保護模式。
(一)提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農民收益
通過(guò)加快農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)革新，加快農業(yè)技術(shù)推廣，提高糧食生產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量;進(jìn)一步發(fā)揮農村經(jīng)濟合作組織的作用，鼓勵大規模生產(chǎn)，打破我國傳統的以家庭為單位、自給自足、小農經(jīng)濟模式;進(jìn)一步完善農用地流轉制度，提高耕地資源分配效率，充分挖掘閑置耕地以及利用率低下耕地的價(jià)值。
(二)鼓勵發(fā)展糧食生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)鏈
不僅將要糧食視為一種重要戰略?xún)湮镔Y，也要將糧食作為一種商品，努力提高我國糧食商品的附加值，鼓勵發(fā)展與糧食生產(chǎn)相關(guān)的各類(lèi)工業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)糧食加工產(chǎn)業(yè)鏈，提高我國農業(yè)經(jīng)濟在國際中的競爭能力，以此確立耕地資源在地區經(jīng)濟生活中的重要作用。
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