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歐美環(huán)評制度改革經(jīng)驗借鑒
近年來(lái)受我國生態(tài)文明體制改革、政府簡(jiǎn)政放權、環(huán)境管理制度調整、信息公開(kāi)和公民環(huán)境參與意識增強等因素的驅動(dòng)，環(huán)評制度也面臨著(zhù)新一輪的優(yōu)化和完善，歐美環(huán)評制度改革的經(jīng)驗和做法值得參考和借鑒。
歐美環(huán)評制度改革的經(jīng)驗
近年來(lái)，歐美國家政策、規劃和項目環(huán)評各層次的側重和關(guān)系已經(jīng)逐步厘清。歐美國家將環(huán)評作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環(huán)評的審批功能。
歐美環(huán)評制度改革發(fā)展主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗：
第一，明晰政策、規劃和項目環(huán)評的層次體系。
國際上環(huán)評一般分為戰略和項目?jì)蓚�(gè)層次，其中項目環(huán)評開(kāi)展的時(shí)間最長(cháng)，體系較為完善，而戰略環(huán)評開(kāi)展時(shí)間較短。近年來(lái)，歐美國家逐漸將戰略環(huán)評區分成政策環(huán)評和規劃環(huán)評兩個(gè)層次，政策、規劃和項目環(huán)評各層次的側重和關(guān)系已經(jīng)逐步厘清。規劃環(huán)評的對象一般含有多個(gè)具體項目，評價(jià)未來(lái)5年~10年的規劃;而政策環(huán)評的對象一般不涉及具體項目，評價(jià)時(shí)間尺度更長(cháng)的政策文件、區域或行業(yè)發(fā)展戰略等。歐盟在制修訂《環(huán)境影響評價(jià)指令》《戰略環(huán)評指令》時(shí)，都需要根據《更好的管理》導則進(jìn)行政策環(huán)評。政策、規劃和項目環(huán)評在制度設計上就聯(lián)系了起來(lái)。
以建設一個(gè)千萬(wàn)噸級煉油項目為例，政策環(huán)評主要討論的是能源政策的環(huán)境影響和合理性，也就是與其他能源替代方案對比，是否需要這個(gè)煉油項目。規劃環(huán)評主要是比選項目的規模、選址和布局(包括原油碼頭、管道、成品油市場(chǎng)等的布局)，選擇出一個(gè)適宜的項目方案。而項目環(huán)評主要是論證生產(chǎn)工藝的先進(jìn)性、環(huán)保措施的有效性等，對于歐美發(fā)達國家來(lái)說(shuō)，也就是要論證項目的環(huán)保水平是否為國際一流。當然，政策、規劃和項目3個(gè)層次有時(shí)無(wú)需絕對分割。例如，荷蘭在實(shí)踐中就采取靈活的方法，有時(shí)將特定政策和規劃環(huán)評、規劃和項目環(huán)評合并進(jìn)行。
第二，提高項目環(huán)評效率與納入新興議題并重。
近年來(lái)，歐美在環(huán)評制度改革特別是在項目層次上，非常注重提高效率。例如，美國在環(huán)評制度改革中，探索制定豁免目錄，將沒(méi)有重大資源環(huán)境影響的項目及時(shí)列入目錄，以減少不必要的環(huán)評工作，目錄也會(huì )定期更新。因為美國除了聯(lián)邦機構需要遵照《國家環(huán)境政策法》執行環(huán)評制度外，各州也制定了各州的環(huán)評法律法規。雖然聯(lián)邦和各州的環(huán)評規定大體一致，但存在管理要求和流程不一致等問(wèn)題。為此，美國聯(lián)邦積極與各州協(xié)調，對比聯(lián)邦和州的法律法規，已經(jīng)與20個(gè)州完成了環(huán)評制度的對接與整合，解決了項目重復環(huán)評的問(wèn)題。
在提高環(huán)評制度效率、為項目環(huán)評減負的同時(shí)，歐美環(huán)評也積極納入新興議題，以應對新的環(huán)保形勢。例如，美國近年來(lái)逐漸將氣候變化、災害、環(huán)境正義、入侵物種、生態(tài)系統服務(wù)等納入環(huán)評導則;歐盟也開(kāi)始將環(huán)境健康、氣候變化、生物多樣性等納入環(huán)評。
第三，突出環(huán)評作為公眾參與工具的本義。
環(huán)評是輔助決策的預測性工具，具有不確定性。因此，歐美國家對于環(huán)評的本質(zhì)認識是將其作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環(huán)評的審批功能，即弱化政府對項目環(huán)保的“背書(shū)”。例如，在戰略環(huán)評中，歐盟規定了多個(gè)公眾參與機會(huì )，包括戰略環(huán)評和報告書(shū)形成階段、戰略決策階段、戰略實(shí)施監測階段等，同時(shí)對公眾參與的對象和方式提出了詳細要求。
除了在環(huán)評法規方面的細化外，歐美還通過(guò)法院訴訟強化其公眾參與效果。例如，荷蘭環(huán)境評價(jià)委員會(huì )以法院對其環(huán)評報告評估意見(jiàn)的支持率，作為評估質(zhì)量的評價(jià)標準之一。
第四，環(huán)評與許可證制度相互融合。
作為固定源的環(huán)境管理制度，排污許可證逐漸在全球各國推廣。因為是對同一項目的兩個(gè)行政許可，歐美國家也在推動(dòng)兩個(gè)制度的融合，既保證制度的有效性，也減輕行政負擔。
歐美環(huán)評與許可證制度都有較好的銜接。美國《國家環(huán)境政策法》規定，聯(lián)邦機構如果要開(kāi)展可能顯著(zhù)影響環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，需要事先進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，而發(fā)放排污許可證，就屬于顯著(zhù)影響環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，因此兩者在制度上是相互連接的。需要注意的是，美國聯(lián)邦環(huán)評是聯(lián)邦機構的內部管理程序，評價(jià)對象是聯(lián)邦活動(dòng)(例如聯(lián)邦資助的工程、發(fā)放排污許可證等)，審批者是這個(gè)聯(lián)邦機構的首長(cháng)。而排污許可證的申請者是企業(yè)等排污單位，發(fā)放許可證的是環(huán)保管理部門(mén)。
歐盟規定政府機構在評估許可證申請時(shí)，要使用環(huán)境影響評價(jià)的結果，在發(fā)放許可證中，要納入環(huán)境影響評價(jià)中的環(huán)保措施。以荷蘭為例，項目申請者一般同時(shí)報送環(huán)評報告和許可證申請材料，分別由兩個(gè)組(可能是不同的環(huán)保機構)審核。兩個(gè)組會(huì )相互校對，期間可能要求項目申報單位修改環(huán)評報告或許可證申請材料，直到兩者都通過(guò)。在通過(guò)后，政府機構會(huì )發(fā)布類(lèi)似“某項目環(huán)評通過(guò)，可以開(kāi)始申請許可證”的通知，之后項目單位獲得許可證并開(kāi)工建設。需要注意的是，環(huán)評通過(guò)的通知并不屬于行政許可，只有綜合環(huán)境許可證才是申請者持有的`行政許可。
第五，強化環(huán)評制度的國際交流與合作。
作為現今全球實(shí)施最廣泛的一項環(huán)境管理工具，環(huán)評制度的國際交流與合作有助于降低各國制度差異造成的程序繁復，有助于全球一體化。歐盟28個(gè)成員國都要遵照《環(huán)境影響評價(jià)指令》和《戰略環(huán)評指令》，執行項目和戰略環(huán)評制度。同時(shí)，歐盟整體還加入了聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )牽頭制定的《跨國環(huán)境影響評價(jià)公約》《關(guān)于環(huán)境事務(wù)中的信息獲取、決策制定中的公眾參與和獲取正義的公約》，兩個(gè)公約目前都有40多個(gè)締約國，包括歐盟國家和一些中東歐和中亞國家。
歐盟和歐洲經(jīng)濟委員會(huì )在環(huán)評制度上基本溝通一致，而這兩個(gè)不同組織的兩輪驅動(dòng)，有效地擴散了環(huán)評制度。歐盟有強力的執行力和資金資源，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )作為聯(lián)合國機構，有更多的參與國家。通過(guò)兩輪驅動(dòng)，越來(lái)越多的國家開(kāi)始執行歐盟的環(huán)評制度，使得歐盟企業(yè)到這些國家投資建設，能更容易地遵守當地的環(huán)境管理制度，提高了歐盟企業(yè)的競爭力。
借鑒經(jīng)驗完善我國環(huán)評制度
有序區分不同層次環(huán)評的功能定位，合理分解各層次環(huán)評的責任，才能疏解項目環(huán)評負擔過(guò)重的問(wèn)題。鑒于我國項目環(huán)境社會(huì )評價(jià)分散在各部門(mén)的現實(shí)，有序探索環(huán)評領(lǐng)域的擴展，積極開(kāi)展試點(diǎn)十分必要。
經(jīng)過(guò)幾十年的改革發(fā)展，我國的環(huán)評制度已經(jīng)基本構建了政策、規劃和項目等層次，構建了從環(huán)評、監理、驗收到后評價(jià)全過(guò)程的制度體系，環(huán)評資質(zhì)管理、政策環(huán)評的法定化等非常具有中國特色。隨著(zhù)我國全面深化改革的推進(jìn)以及“一帶一路”倡議的實(shí)施，中國的`環(huán)評制度可借鑒歐美經(jīng)驗進(jìn)行完善。
一是政策環(huán)評和規劃環(huán)評為項目環(huán)評減負。因為項目環(huán)評比政策環(huán)評和規劃環(huán)評有更大的管理力度，造成了一些原本應在政策環(huán)評和規劃環(huán)評階段解決的問(wèn)題，推遲到了項目環(huán)評階段來(lái)分析，而實(shí)際上項目環(huán)評無(wú)法回答這些問(wèn)題。因此，歐美的經(jīng)驗表明，有序區分不同層次環(huán)評的功能定位，合理分解各層次環(huán)評的責任，才能疏解項目環(huán)評負擔過(guò)重的問(wèn)題。目前我國一些地方開(kāi)展了諸如“區域環(huán)評+環(huán)境標準”的嘗試，是一種探索，但同時(shí)也要解決法律法規的配套問(wèn)題。
二是探索環(huán)評領(lǐng)域的擴展。近年來(lái)，除了大氣、地表水、噪聲、生態(tài)、固廢等領(lǐng)域外，一些新議題開(kāi)始逐漸被納入環(huán)評，例如地下水。2016年的全國衛生與健康大會(huì )提出了環(huán)境健康影響評估。從歐美環(huán)評制度的發(fā)展可以看出，更多新興議題開(kāi)始納入環(huán)評，例如氣候變化、環(huán)境公平、婦女權益、社會(huì )發(fā)展等。鑒于我國項目環(huán)境社會(huì )評價(jià)分散在各部門(mén)的現實(shí)，有序探索環(huán)評領(lǐng)域的擴展，借鑒國際經(jīng)驗，積極開(kāi)展試點(diǎn)十分必要。
三是強化環(huán)評制度的公眾參與功能。環(huán)評制度作為一種輔助決策的工具，一方面為政府審批服務(wù)，因為政府代表公眾，有保護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的責任;另一方面也要為公眾服務(wù)。隨著(zhù)公民環(huán)境意識的增強，歐美環(huán)評制度逐漸弱化了政府環(huán)評審批為項目的“背書(shū)”，更多地考慮公眾意見(jiàn)。因為一些項目雖然符合政府的環(huán)境審批條件，卻被公眾反對。公眾參與也是環(huán)評制度的特色，雖然排污許可證等其他固定源環(huán)境管理制度也有公眾參與，但環(huán)評公眾參與的涉及面更廣，參與的利益方更多，參與也更加深入。與環(huán)評制度相比，排污許可證因為是行政許可和法律文書(shū)，更加聚焦在排放標準和操作條件上，而環(huán)評報告是預測性，更應體現公眾參與性。因此，雖然歐美國家也注重項目的事中事后環(huán)境監管，完善且簡(jiǎn)化了項目的全過(guò)程環(huán)境管理模式，但環(huán)評制度因其獨特的功能和作用，仍在發(fā)揮不可替代的作用。
四是開(kāi)展“一帶一路”環(huán)評交流與合作。“一帶一路”國家總體為發(fā)展中國家，一些國家雖然建立了環(huán)評制度，但環(huán)評技術(shù)和管理能力不足，行業(yè)環(huán)評人才缺乏。一些國家尚未建立環(huán)評制度，只是通過(guò)政策文件的形式要求特定項目開(kāi)展環(huán)評。而俄羅斯等前蘇聯(lián)國家現在執行生態(tài)鑒定制度，與國際通行的環(huán)評制度存在一定差異。我國的環(huán)評制度、管理能力和技術(shù)人才比較完善和雄厚，為我國推動(dòng)開(kāi)展“一帶一路”沿線(xiàn)國家的環(huán)評交流合作提供了契機。積極開(kāi)展環(huán)評制度的交流與合作，有利于減少各國環(huán)境管理制度的差異，提高“一帶一路”沿線(xiàn)國家的投資建設便利性，助力沿線(xiàn)國家可持續發(fā)展。
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