關(guān)于城市規劃價(jià)值觀(guān)的思考

　　導語(yǔ)：城市是一個(gè)多元的復合型社會(huì )，而且又是不同類(lèi)型人群高度聚集的地區，各個(gè)群體為了自身的生存和發(fā)展都希望謀求最適合自己、對自己最為有利的發(fā)展空間，因此也就必然會(huì )出現相互之間的競爭，這就需要有調停者來(lái)處理相關(guān)的競爭性事務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，政府就擔當著(zhù)這樣的責任。

　　烏托邦主義、社會(huì )平等思潮、空想社會(huì )主義是現代城市規劃思想的淵源。 2O 世紀 6O 一 7O 年代，西方城市規劃的社會(huì )學(xué)研究步入高峰; 1980 年代以后，全球化背景下的城市空間結構極化現象再次成為西方城市規劃研究的熱點(diǎn) 。西方城市規劃發(fā)展的歷程可以理解為探尋城市規劃如何更合理、更公平地界定公眾利益的過(guò)程 H 。在國內，隨著(zhù)“城市規劃的科學(xué)性”、“城市規劃的公眾參與”、“規劃師職業(yè)道德”等一系列基本命題討論的逐步深入，城市規劃的社會(huì )職責及其價(jià)值觀(guān)取向成為當前研究的熱點(diǎn)。追求社會(huì )公平、公正成為我國規劃學(xué)界的理想訴求。轉型期我國城市規劃是否要堅持以社會(huì )理性或社會(huì )公正的價(jià)值觀(guān)為主導 ? 本文在國內相關(guān)研究的基礎上，基于轉型期我國社會(huì )的某些特征及其主要矛盾，力圖從“改革一發(fā)展一穩定”、“市場(chǎng)一政府”、“政治國家一市民社會(huì )”和“地方政府一私有資本一市民”的角度來(lái)解析我國城市規劃價(jià)值觀(guān)的變遷及其取向問(wèn)題。

　　一、國內相關(guān)研究狀況及其問(wèn)題的提出

　　1 .國內相關(guān)研究狀況

　　在城市規劃價(jià)值觀(guān)問(wèn)題上，國內學(xué)者已做出了大量有益的探索，并提出了許多富有創(chuàng )意的見(jiàn)解。在城市規劃科學(xué)內涵的認識上，張庭偉認為，城市規劃是以政府行為的方式介入社會(huì )發(fā)展過(guò)程，在土地、空間資源的分配上體現社會(huì )所期盼的公正性和有效性。石楠認為，城市規劃是保障城市公共安全與公共利益的重要公共政策 ，其最基本的屬性是政策。孫施文指出，城市規劃應堅持以社會(huì )理性為主導，其核心價(jià)值應該是社會(huì )資源配置的公正與公平。陳清明提出，城市規劃是對城市中不同利益主體在空間資源占用上的一次“再分 配”，公平地占有城市資源特別是土地資源也是現代城市規劃的首要的和基本的原則。呂曉東認為，城市規劃的主要作用是通過(guò)相關(guān)政策來(lái)控制、協(xié)調社會(huì )資源的分配和社會(huì )各群體的利益。在城市規劃現存問(wèn)題原因分析上，陳鋒提出，轉型期城市規劃的最大問(wèn)題是其作為公共政策的核心要素—公共性的缺失。張兵指出 ，由于缺少統一的價(jià)值標準，使得城市規劃的理論和實(shí)踐失去方向，城市規劃的重點(diǎn)是重建其價(jià)值體系。盧源指出，中國社會(huì )結構的深刻變化影響城市規劃價(jià)值取向，不承認城市規劃的階層特征，將激化社會(huì )階層的矛盾甚至導致社會(huì )沖突。在規劃“為誰(shuí)而服務(wù)”的問(wèn)題上，康艷紅等人提出，人本主義是城市規劃的本質(zhì)和根基，提出應堅持以“多數人”為本、“弱勢群體”為本的人本主義規劃。李京生等人認為 ，城市規劃在某種程度上可以說(shuō)是特定價(jià)值觀(guān)指導下的社會(huì )行為，其價(jià)值觀(guān)就是保障公共利益。城市規劃應注意不同利益主體之問(wèn)的平衡，應緊密服務(wù)于人類(lèi)社會(huì )的福利和公正 ，規劃應對弱勢群體實(shí)行政策傾斜 。

　　綜合國內學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，關(guān)于我國城市規劃的價(jià)值觀(guān)問(wèn)題基本達成如下共識：第一，傳統“物質(zhì)性”的城市規劃過(guò)分強調其經(jīng)濟職能，強調“規劃的目標是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展”、“規劃就是生產(chǎn)力”，而缺少對轉型期城市規劃的社會(huì )性和政治性分析。城市規劃的價(jià)值觀(guān)“錯位”是導致當前城市規劃困境的一個(gè)重要原因;第二，作為政府行為和政府的一項職能，城市規劃的基本屬性是公共政策的組成部分，城市規劃應堅持以社會(huì )理性為主導，追求社會(huì )公平和公正;第三，從某種意義上講，城市規劃是對空間資源和社會(huì )資源的再分配，這種利益的“再分配”應該堅持規劃的“人民性”，當前尤其要體現對“弱勢群體”的關(guān)懷，而不應成為“強勢集團”攫取更多利益的 。

　　2.問(wèn)題的提出

　　在西方，城市規劃的核心問(wèn)題圍繞空間資源分配的社會(huì )公正性而展開(kāi)。在國內，追求社會(huì )公平、公正似乎成為現今學(xué)者們的理想訴求。筆者在分享這種理想的同時(shí)，不大同意一些學(xué)者的研究觀(guān)點(diǎn)，認為現有邏輯推理有兩點(diǎn)值得進(jìn)一步推敲和商榷。

　　第一，只有從不同國家的文化、政治和法律背景出發(fā)，才能對規劃改革的路徑有全面認識;規劃作為一種政策，是一個(gè)國家社會(huì )、經(jīng)濟、文化和政 治的產(chǎn)物。用成熟市場(chǎng)國家 ( 常態(tài)社會(huì ) ) 的城市規劃價(jià)值觀(guān)及其相關(guān)理論來(lái)指導轉型期中國 ( 非常態(tài)社會(huì ) ) 的規劃實(shí)踐是不合適的。由于規劃的背景要素不同，規劃理論產(chǎn)生與運用所根植的“土壤”不同，客觀(guān)上造成了許多國外規劃理論在中國現實(shí)土壤中存在不同大小的生存空間。如，在缺少民主傳統的中國，公眾參與理論在中國規劃實(shí)踐中的運用并沒(méi)有取得其在西方同樣的效果。 梁鶴年 教授在 2005 年城市規劃年會(huì )所作《抄襲與學(xué)習》報告中提出“背景遷移”比較研究方法 ，指出，在規劃理論“洋為中用”的過(guò)程中，首先要分析國外城市規劃理論及其方法生長(cháng)和發(fā)揮所根植的背景 ( 社會(huì )、經(jīng)濟、政治民主等 ) 或國外城市規劃理論及其方法運用所具備的支撐要素;其次，要深入分析國外理論和方法與中國背景的關(guān)系，國外理論和方法在國內生存的“可塑性”及其在保持關(guān)鍵要素情況下的可修改的極限，等等。換言之，以西方城市規劃的價(jià)值觀(guān)來(lái)指導轉型期中國的規劃實(shí)踐需要進(jìn)一步推敲。

　　第二，在國內，學(xué)者倡導將社會(huì )公平與公正作為城市規劃價(jià)值觀(guān)的準則，或應以社會(huì )理性作為主導。這種流行觀(guān)點(diǎn)是否存在“矯枉過(guò)正”之嫌疑 ? 改革開(kāi)放以來(lái)，在體制轉型的過(guò)程中，我國城市規劃價(jià)值觀(guān)也相應地發(fā)生了變化，先后經(jīng)歷了“經(jīng)濟增 ”到“經(jīng)濟增長(cháng) + 生態(tài)環(huán)境保護”，再到最近幾年對社會(huì )公平、公正問(wèn)題的關(guān)注。“存在就是合理”對尚處于轉型期的中國，無(wú)論過(guò)去、現在還是將來(lái)，城市規劃追求經(jīng)濟增長(cháng)是否存在某種合理性 ? 筆者認為，只有將城市規劃放在轉型期中國動(dòng)態(tài)的戰略目標中、放在漸進(jìn)式改革的發(fā)展中、放在轉型期諸多矛盾和沖突中，才有可能理清、理順我國城市規劃價(jià)值觀(guān)變化的脈絡(luò )。

　　二、轉型期我國城市規劃價(jià)值觀(guān)的再思考

　　1 .“改革一發(fā)展一穩定”視角下的城市規劃

　　(1) 城市規劃走向社會(huì )理性是必然趨勢

　　理想狀態(tài)的“改革一發(fā)展一穩定”應是良性互動(dòng)關(guān)系，即改革促發(fā)展、發(fā)展促穩定，穩定又為改革繼續深化提供一個(gè)良好的國內環(huán)境。但“發(fā)展促穩定”的一個(gè)重要前提條件是發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的巨大收益在得到相對公平分配的情況下才能促進(jìn)社會(huì )穩定和政治穩定。然而，在現實(shí)生活中，改革所產(chǎn)生的收益并非各群體“利益均沾”。改革開(kāi)放以來(lái)，以所有制為核心的生產(chǎn)關(guān)系變革造成中國社會(huì )階層的急劇分化，掌控組織資源和經(jīng)濟資源的少數集團或階層成為改革的最大獲益者，而改革成本多被弱勢階層所承擔。換言之，中國轉型使得弱勢階層利益絕對受損 ( 如失業(yè)人員 ) 或相對受損 ( 如農民、產(chǎn)業(yè)工人 ) ，而市場(chǎng)經(jīng)濟的“馬太效應”又不斷擴大各階層間的收入差距。賈高建認為，由轉型過(guò)程中觸動(dòng)的原有的既定利益格局引起的社會(huì )沖突，其實(shí)質(zhì)是對轉型進(jìn)程本身的抵觸和拒斥，而由轉型過(guò)程中出現的偏差和脫節引起的社會(huì )沖突，其實(shí)質(zhì)是對這種偏差和脫節的反對和抗議。收入分配和財產(chǎn)占有方式的不公正是當前社會(huì )穩定的最大威脅。隨著(zhù)城鄉收入和城市內部不同階層收入差距不斷拉大，社會(huì )的“極化”現象凸顯，增加了社會(huì )運行風(fēng)險。一方面，弱勢階層產(chǎn)生相對剝削感，不滿(mǎn)情緒日益滋生蔓延，社會(huì )張力在不斷積蓄;另一方面，政府職能在收入分配和財產(chǎn)占有方面改革的相對滯后、“錢(qián)權互動(dòng)”或“錢(qián)權結盟”激化了弱勢階層對國家管理階層的不滿(mǎn)，造成了政府公信力的下降和國家機器的日漸鈍化，這可能導致社會(huì )沖突向國家政治層面延伸，從而影響到政治穩定。

　　在轉型期，作為政府的一項重要職能的城市規劃是否該承擔其應有的社會(huì )職責呢 ? 是否該在土地、空間資源的分配上體現社會(huì )所期盼的公正性呢 ? 是否該在城市發(fā)展所帶來(lái)的利益分配上向普通公眾傾斜呢 ? 令人遺憾的是城市規劃在這些方面做得都不理想。過(guò)去，無(wú)論在規劃編制上，還是在規劃的實(shí)施過(guò)程中，規劃基本上都由“精英”所掌控，導致了在空間資源調整和再分配過(guò)程中溢出的巨大利益更多地流向“精英集團”。在各類(lèi)開(kāi)發(fā)區圈地運動(dòng)中，失地農民成為征地的受害者，而開(kāi)發(fā)商和地方政府在農用地轉換的地價(jià)差中獲得了豐厚的報酬;在經(jīng)營(yíng)城市大張旗鼓的時(shí)期，房地產(chǎn)和地方政府成為“經(jīng)營(yíng)”的最大贏(yíng)家。城市規劃的社會(huì )職責缺失進(jìn)一步激化了原有的社會(huì )矛盾。鑒于此，城市規劃轉向追求社會(huì )理性是必然趨勢，但這并不意味著(zhù)城市規劃應以社會(huì )公平、公正為主導。

　　(2) “規劃是生產(chǎn)力”具有內在的合理性

　　《中華人民共和國城市規劃法》明確規定，“實(shí)現城市的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展目標，合理地制定城市規劃和進(jìn)行城市建設”。同時(shí)，城市規劃任務(wù)應隨國家、區域和城市發(fā)展目標的變化而變化。對于一個(gè)“后進(jìn)”國家，“發(fā)展”尤其是“經(jīng)濟發(fā)展”是永恒不變的主題。改革開(kāi)放初期，面對國內外嚴峻的環(huán)境，如何促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長(cháng)成為當時(shí)國家面臨的最大挑戰。當時(shí)的社會(huì )階層結構相對單一，地區差距和城鄉差距較小，整個(gè)社會(huì )矛盾不明顯。 1978 — 1985 年，先行一步的農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革使農民得到了巨大的實(shí)惠，在隨后風(fēng)起云涌的農村工業(yè)化浪潮中，農民又獲得了巨大收益。期間，大刀闊斧的國企改革尚沒(méi)有真正開(kāi)始;受漸進(jìn)式改革約束，私有企業(yè)發(fā)展也相對遲緩�？梢哉f(shuō)在 1992 年之前，社會(huì )穩定為“以經(jīng)濟建設為中心”提供了理想的社會(huì )基礎。在整個(gè)社會(huì )矛盾不明顯、生態(tài)環(huán)境壓力不大的情況下，“規劃的目標是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展”、“規劃是生產(chǎn)力”等具有內在的合理性。在 1992 年市場(chǎng)經(jīng)濟體制確定以后，城市掀起了一場(chǎng)以產(chǎn)權為核心的企業(yè)改革浪潮，私有資本在經(jīng)濟增長(cháng)和經(jīng)濟發(fā)展中的重要性日益增大。伴隨著(zhù)產(chǎn)權改革和職業(yè)轉換，社會(huì )階層急劇分化，社會(huì )矛盾開(kāi)始突顯。同時(shí)，以經(jīng)濟指標為考核地方官員政績(jì)的做法使得城市規劃的經(jīng)濟職能被無(wú)限放大，其理應承擔的社會(huì )職責和生態(tài)環(huán)境保護職責被淡化。從和諧社會(huì )的角度來(lái)看，盡管城市規劃理應擔負起相應的社會(huì )職責，但制度轉型的長(cháng)期性、工業(yè)化與城市化的長(cháng)期性，“后進(jìn)”國家的本能沖動(dòng)都決定了：在未來(lái)相當長(cháng)的時(shí)期內，“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展戰略不會(huì )動(dòng)搖，促進(jìn)城市經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展仍將是我國城市規劃的主要職責之一。

　　(3) 經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )發(fā)展矛盾的統一性

　　從長(cháng)期來(lái)看，經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )發(fā)展是統一的，經(jīng)濟發(fā)展是推動(dòng)社會(huì )發(fā)展的物質(zhì)基礎;但在短期來(lái)看，兩者又有矛盾的一面，集中體現在經(jīng)濟增長(cháng)和社會(huì )公平矛盾方面，其本質(zhì)是“效率”與“公平”問(wèn)題。要準確地把握二者的尺度是一件難事，因為它不是純粹地在“效率”與“公平”之間作選擇，而是根據現實(shí)存在的諸多經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題來(lái)確定“效率”與“公平”的平衡點(diǎn)。每當社會(huì )公正與追求經(jīng)濟增長(cháng)的目標發(fā)生沖突時(shí)，矛盾就顯現出來(lái)。一般而言，對于“后進(jìn)”國家，只要社會(huì )運行在安全閥值內，“效率”將占主導地位，“公平與公正”處于次要位置。從當前國內經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )發(fā)展存在的矛盾來(lái)看，改革進(jìn)程中諸多社會(huì )問(wèn)題首先是發(fā)展問(wèn)題。在“經(jīng)濟問(wèn)題的社會(huì )化”和“社會(huì )問(wèn)題的經(jīng)濟化”凸顯的今天，這些問(wèn)題與其說(shuō)是社會(huì )問(wèn)題，不如說(shuō)是經(jīng)濟問(wèn)題。如果不能充分認識到國內經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )發(fā)展矛盾的內在統一性，過(guò)分強調城市規劃的“社會(huì )理性”，甚至提出我國城市規劃應以“社會(huì )公平與公正”為主導，對轉型期的中國可能欠妥。

　　2.“市場(chǎng)一政府”視角下的城市規劃

　　倡導城市規劃應以社會(huì )理性為主導的學(xué)者多基于如下思維邏輯：市場(chǎng)與政府是社會(huì )經(jīng)濟的兩大調節者;市場(chǎng)職能在于通過(guò)資源的優(yōu)化配置實(shí)現“效率”最佳，政府的作用在于填補“市場(chǎng)失靈”，其合理性和合法性在于維護公共利益;城市規劃作為政府行為，是針對于“市場(chǎng)失靈”而建立起來(lái)的，其主要職能是堅持社會(huì )公平和公正。這種邏輯推理對西方城市規劃職能分析可能是合理的，但對于轉型期的中國就值得進(jìn)一步推敲。

　　其一，早期的自由市場(chǎng)主義一凱恩斯主義一新自由主義，在政府與市場(chǎng)經(jīng)歷幾次大的交鋒之后，政府與市場(chǎng)的權限相對固定，各自的分工也相對明確。在市場(chǎng)與政府職能相對確定的情況下，城市規劃作為政府的一項職責，其實(shí)質(zhì)是政府“有形之手”的延伸，主持社會(huì )公平、公正，彌補市場(chǎng)缺陷就成為其核心價(jià)值標準。但對于我國而言，全方位的轉型使得中國在較長(cháng)時(shí)期內處于“非常規狀態(tài)”。由于缺少“前車(chē)之鑒”，漸進(jìn)式改革更多的是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，采取“試點(diǎn)一修正再試點(diǎn)一一推廣”的方法，對未來(lái)市場(chǎng)與政府角色的討論很多只是方向性的，無(wú)法事先設計出“一勞永逸”的方案。就當前而言，市場(chǎng)經(jīng)濟遠沒(méi)有達到成熟的程度，政府與市場(chǎng)職能的邊界尚處于不斷變化之中，甚至出現政府和市場(chǎng)職能的重疊。轉型期，政府及其作為政府主要職能之一的城市規劃是否不要追求經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長(cháng)呢 ? 在現實(shí)經(jīng)濟活動(dòng)中，政府雖從直接插手企業(yè)生產(chǎn)的領(lǐng)域逐步退出，但間接推動(dòng)地方經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長(cháng)的方式在不斷增加，在招商引資等領(lǐng)域，處處可以看到政府推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的影子。張京祥在論及我國行政區經(jīng)濟強化的原因中指出，政府雖然正從“國有經(jīng)濟”領(lǐng)域逐步退出，但是可以通過(guò)“靈活的地方政策”變相地強化對地方經(jīng)濟發(fā)展的控制。在分權體制下，地方政府問(wèn)的競爭和博弈緊密?chē)�繞爭奪各種發(fā)展資源而進(jìn)行。對于城市政府而言，中央政府的決策權下移使其擁有了更大的決策權和選擇空間，但在計劃控制能力明顯下降的形勢下，政府日益重視城市規劃對資源的控制能力，規劃的“龍頭”地位由此突出。

　　其二，在城市規劃價(jià)值觀(guān)的表述上，當前流行另一種觀(guān)點(diǎn)：城市規劃是公共政策的組成部分或城市規劃的本質(zhì)是政策性;維護公共利益是一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿;城市規劃應堅持“公共利益”至上，增進(jìn)整個(gè)社會(huì )福利。但在市場(chǎng)經(jīng)濟中，公共福利的增進(jìn)以個(gè)人福利的增進(jìn)為前提。公共利益實(shí)現的市場(chǎng)機制一直被西方所推崇。在他們看來(lái)，市場(chǎng)機制是實(shí)現個(gè)人利益和公共利益兼容的最優(yōu)機制，公共利益作為實(shí)現個(gè)體利益的副產(chǎn)品自然地產(chǎn)生。私營(yíng)企業(yè)家的逐利看似是追求個(gè)人利益的行動(dòng)，但存在廣泛的利他性和利社會(huì )性。亞當·斯密對此曾做出精彩的描述：“個(gè)人在這一過(guò)程以及其他過(guò)程中，都是由一只看不見(jiàn)的手引導著(zhù)并最終增進(jìn)了社會(huì )的利益，雖然這最終的結果并非出自其個(gè)人的意愿。不過(guò)，個(gè)人無(wú)意識的行為并不是不利于社會(huì )的。相反，通過(guò)追逐自身的利益，他對社會(huì )利益的不斷的促進(jìn)作用甚至比他想要這么做時(shí)更有效。”但個(gè)體利益增進(jìn)與公共利益增進(jìn)也存在巨大的沖突和矛盾，需要政府的“引導之手”來(lái)均衡。城市規劃是政府行為，但又是不完全的政府行為。規劃管理的社會(huì )化和規劃實(shí)施的市場(chǎng)化越來(lái)越明顯。從實(shí)施角度看，規劃不僅需要公眾參與，更需要私有資本參與。如以維護公共利益、增進(jìn)社會(huì )福利作為城市規劃的最高準則，城市規劃一味地追求社會(huì )公平、公正，從長(cháng)遠看將不利于公共利益的提高，不利于社會(huì )福利的增進(jìn)。

　　3.“政治國家一市民社會(huì )”視角下的城市規劃

　　在早期的政治哲學(xué)范疇中，市民社會(huì )是指與自然狀態(tài)相對的政治國家。黑格爾首次實(shí)現了政治國家和市民社會(huì )之間的分離，并建立了“國家高于市民社會(huì )”的理論構架。馬克思第一次正確揭示了國家和市民社會(huì )之間的關(guān)系，不是國家決定市民社會(huì )，而是市民社會(huì )決定國家。恩格斯對此有明確的闡述：“國家，政治制度是從屬的東西，而市民社會(huì )，經(jīng)濟關(guān)系的領(lǐng)域是決定性的因素”。關(guān)于全球市民社會(huì )產(chǎn)生，美國學(xué)者塞拉蒙指出：“四場(chǎng)危機” ( 福利國家制度危機、發(fā)展危機、環(huán)境危機和社會(huì )主義危機 ) 和“兩次革命性變革” ( 市民革命和通訊革命 ) 導致了國家地位的衰落，并為有組織的志愿行動(dòng)開(kāi)辟了道路，其直接的結果是市民社會(huì )的再現。在西方，早期資本主義的“自由、平等、博愛(ài)”使社會(huì )得以思想開(kāi)化; 1960 年代，大規模的反貧困斗爭、反種族運動(dòng)、人權運動(dòng)、女權運動(dòng)、環(huán)境保護運動(dòng)此起彼伏，促進(jìn)了市民社會(huì )的成長(cháng)。西方國家市民社會(huì )的興起使其形成了一套相對完整的“市民社會(huì )權力制約政治國家權力”的法制體系。對西方城市規劃而言，在六七十年代規劃向“后現代主義”轉變的同時(shí)，也將西方城市規劃的社會(huì )學(xué)研究推到了這一時(shí)代的頂峰。整個(gè) 1960 — 1970 年代的西方城市規劃理論界對城市規劃的社會(huì )學(xué)問(wèn)題的關(guān)注超越了過(guò)去任何時(shí)期，城市規劃的社會(huì )職責，城市規劃中的“民主”要素受到高度關(guān)注。換言之，西方城市規劃關(guān)注社會(huì )公平、公正不僅具有厚實(shí)的物質(zhì)基礎，而且具有雄厚的社會(huì )基礎和民主根基，城市規劃追求社會(huì )公平、公正可以說(shuō)是“水到渠成”。

　　對于中國市民社會(huì )，主流觀(guān)點(diǎn)認為，過(guò)去的中國缺少市民社會(huì )所必需的經(jīng)濟、社會(huì )、文化土壤。受數千年儒家文化的熏陶，國家與社會(huì )猶如嚴父與孝子的關(guān)系，國家職能的全方位化導致民間社會(huì )力量的全面萎縮 。尤其是在計劃經(jīng)濟年代，政治國家對整個(gè)社會(huì )生活的控制無(wú)所不在，國家從市民社會(huì )奪走全部權力，整個(gè)社會(huì )生活高度政治化，市民社會(huì )淹沒(méi)于政治國家之中。但改革開(kāi)放以來(lái)，高度統一的“國家與社會(huì )”關(guān)系被逐漸打破，為中國市民社會(huì )的萌芽提供了契機。鄧正來(lái)認為 ：“中國市民社會(huì )是指社會(huì )成員按照契約性原則，以自愿為前提和自治為基礎進(jìn)行經(jīng)濟活動(dòng)、社會(huì )活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行議政參政活動(dòng)的非官方公域”。按此定義，許多學(xué)者認為，盡管中國市民社會(huì )發(fā)展迅速，但用“市民社會(huì )”來(lái)描述當代中國為時(shí)尚早。在中國特殊的國情下，市民社會(huì )與國家關(guān)系的關(guān)鍵在于：關(guān)注社會(huì )力量探究民主政治賴(lài)以建立的社會(huì )基礎的漸進(jìn)道路。盡管追求社會(huì )公平和公正是城市規劃的最終價(jià)值本原，但規劃追求社會(huì )公平、公正的可能性與中國市民社會(huì )的成長(cháng)、大眾政治參與的發(fā)展密切聯(lián)系在一起。在諸多條件不充分的情況下，過(guò)分強調城市規劃的社會(huì )公平和公正性只是給城市規劃帶上了一個(gè)美麗的“光環(huán)”。

　　4.“地方政府一私有資本一市民”視角下的城市規劃

　　按照政府競爭觀(guān)念，在聯(lián)邦制國家中，地方政府受到來(lái)自選民和私有部門(mén)的雙重壓力。為了贏(yíng)得“用手投票”的選民以謀求連任，各級政府在非市場(chǎng)產(chǎn)品和服務(wù)的供給上、在提供就業(yè)崗位上展開(kāi)激烈的競爭;但是地方政府要實(shí)現上述目標，就不得不依賴(lài)私有部門(mén)，不得不采取各種優(yōu)惠的稅收政策來(lái)迎合“用腳投票”的私有部門(mén)。但是如果地方政府一味地迎合私有資本，就會(huì )造成階層差距的不斷擴大和社會(huì )不公，從而政府將因喪失大量選民而不能連任;而政府如果一味贏(yíng)得選民的“偏好”而無(wú)視私有資本的要求，政府將因經(jīng)濟發(fā)展停滯而無(wú)力為市民提供更多的非市場(chǎng)產(chǎn)品和服務(wù)，最終也難以謀求連任。在這種“兩難”處境中，政府最關(guān)鍵的角色是如何在選民和私有部門(mén)的利益所求中尋求平衡。

　　處于轉型期的中國，不斷深化的產(chǎn)權改革客觀(guān)上促成私有資本逐步取代政府直接投資而成為推動(dòng)城市發(fā)展的主體。在“發(fā)展至上”理念的支配下，發(fā)展經(jīng)濟、促進(jìn)就業(yè)、改善城市環(huán)境已成為城市政府的第一要務(wù)，城市政府的發(fā)展目標能否實(shí)現越來(lái)越依靠私有資本。“管治的公共性”和“資源的私有制”之間的沖突在私有部門(mén)逐步成為經(jīng)濟發(fā)展主體的過(guò)程中變得越來(lái)越明顯。在這種背景下，作為一個(gè)合格的地方政府，如何在城市發(fā)展和建設過(guò)程中吸引大量的資本，同時(shí)又使市民在私有資本促進(jìn)城市經(jīng)濟增長(cháng)中獲得較大的“收益”是地方政府必須考慮的問(wèn)題，也是城市規劃必須要深思熟慮的問(wèn)題。在地方政府、私有資本和市民處于復雜的博弈狀況下，科學(xué)的城市規劃應該是體現各參與方經(jīng)濟和政治利益的“多贏(yíng)”，應是規劃利益相關(guān)方重復博弈和“契約”的結果。隨著(zhù)國內社會(huì )張：勻的不斷積聚、政府職能的轉變和市民社會(huì )的進(jìn)一步發(fā)展，盡管城市規劃向追求社會(huì )公平、公正等社會(huì )職責轉變是一種必然趨勢，但筆者認為，轉型期中國城市規劃價(jià)值觀(guān)是“多元”的，當前規劃的這一轉向并不意味著(zhù)今后城市規劃應以社會(huì )理性或社會(huì )公平、公正為主導。我們之所以這樣認為，原因如下：其一，中國 20 多年來(lái)城市發(fā)展在很大程度上是由私有部門(mén)和政府推動(dòng)的。如果過(guò)分強調規劃的社會(huì )公平 I 、公正責任，不僅會(huì )損害私有部門(mén)的利益，從長(cháng)期 來(lái)看，也會(huì )因城市發(fā)展和建設滯后而損害整個(gè)社會(huì )的利益，從而阻礙社會(huì )福利的增進(jìn)。其二，在市民參與能力 ( 包括參與的民主熱情 ) 不強、市民監督政府不力、無(wú)法糾正政府失誤的情況下，即使倡導城市規劃應以社會(huì )理性為主導，但在規劃編制和實(shí)施過(guò)程中也很難得到保證。也就是說(shuō)，在現有的政治體制和民主水平下，公眾無(wú)法對“權錢(qián)同盟”形成有效的制衡，因此解決這個(gè)問(wèn)題并非城市規劃自身力量所能完成。

　　三、結　論

　　首先，城市規劃必須緊緊圍繞國家和地區的發(fā)展目標并為之服務(wù)，“后進(jìn)”大國追求經(jīng)濟發(fā)展的意志、轉型期經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )發(fā)展內在矛盾的統一性，決定了城市規劃不能以“公正”作為其價(jià)值觀(guān)主導或唯一準則;其次，城市規劃作為政府的一項重要職能，政府的職能轉變及其轉變程度決定了城市規劃的職責變化。轉型時(shí)期，地方政府間接推動(dòng)經(jīng)濟的熱情決定了推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)仍然是城市規劃的主要職責;再次，從政治國家和市民社會(huì )關(guān)系的角度出發(fā)，盡管追求社會(huì )公平、公正是諸多學(xué)者的理想訴求，但受中國市民社會(huì )發(fā)展程度的影響，以社會(huì )理性為主導的城市規劃并不具有社會(huì )基礎;最后，在現有的政治體制和民主水平下，一味地強調規劃的社會(huì )公平性、公正性，會(huì )對現有體制造成巨大沖擊，容易引發(fā)更大的、難以控制的社會(huì )、政治問(wèn)題。城市規劃的轉型必須置于漸進(jìn)式改革的根基之上，不宜太激進(jìn)。

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