國稅局規范稅收行政執法情況調研報告

稅收行政執法是稅務(wù)機關(guān)的重點(diǎn)工作。依法治稅是依法治國的重要內容和客觀(guān)要求，也是稅收行政執法的基本原則和重要保障。我市國稅系統經(jīng)過(guò)多年的稅收行政執法規范，已初步形成了一整套相對完備的稅收行政執法體系，依法治稅工作取得了長(cháng)足的發(fā)展和進(jìn)步。但由于稅收行政執法受到立法、執法監督、執法環(huán)境、執法人員素質(zhì)等諸多因素的影響，當前稅收行政執法仍面臨一些問(wèn)題的困擾。為此，筆者就當前稅收行政執法現狀中的一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了一點(diǎn)思考，僅供大家參考。
一、稅收行政執法存在的問(wèn)題
（一）稅收立法的滯后阻礙了稅收執法的發(fā)展�，F階段，我國稅收立法總體上是協(xié)調的，稅收制度比較完整，但仍存在一些需要完善的地方。一是稅收基本法還是一項空白。稅收基本法統領(lǐng)、約束、指導、協(xié)調其他稅收法律、法規，它對稅收的基本制度、稅收的立法原則、稅收立法的管理權限等基本內容進(jìn)行規定。二是稅收法律規范的級次不高。具有法律層級的稅收規范只有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅稅法》和《個(gè)人所得稅》，絕大多數的稅收規范是以法規、規章、稅收規范性文件等形式存在并實(shí)施的。三是個(gè)別稅法政策復雜，理解、操作難。如新出臺的《企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施細則，當前在我市稅務(wù)機關(guān)內部能真正理解運用好該法的稅務(wù)行政執法人員不多。四是地方立法權不足、缺位。制定稅收地方規章必須得到稅收法律、行政法規的明確授權。在當前地方政府不能享有完全立法權的前提下，地方政府為了促進(jìn)本地區經(jīng)濟的發(fā)展，或解決本地區的實(shí)際問(wèn)題，必然尋求非規范途徑對這種體制的突破。
（二）稅收行政執法責任和考核評議制未得到真正落實(shí)。國家稅務(wù)總局《稅收執法過(guò)錯責任追究辦法》早已制定下發(fā)，稅務(wù)系統為落實(shí)追究辦法，在這方面做過(guò)許多工作，一些執法過(guò)錯行為得到了追究。但總的來(lái)說(shuō)執法責任追究在基層局面臨執行難的問(wèn)題，究其原因主要有三，一是執法崗責不清，即對執法的崗位、權限、程序、要求及責任等不明確，已經(jīng)明確的也不夠具體，不夠科學(xué)，稅收管理員感到執法責任重大。二是考核評議不完善。在基層稅務(wù)機關(guān)中，由于法制機構沒(méi)有單獨建立起來(lái)，根據當前基層局人員配備和內設機構職能，還沒(méi)有一個(gè)內設機構能夠擔當起執法評議的職能。三是責任追究難于下手。由于非執法崗責任追究沒(méi)有建立起來(lái)，造成執法崗和非執法崗職業(yè)風(fēng)險不均，執法崗位責任大，風(fēng)險大，但工資獎金待遇與非執法崗并無(wú)太大差別。四是稅務(wù)人員流動(dòng)時(shí)責任難以追究，不數人有老好人思想，怕得罪人。
（三）行政執法的程序和證據意識不強。當前稅收執法領(lǐng)域，“重實(shí)體，輕程序”的事件屢見(jiàn)不鮮。如實(shí)施行政處罰時(shí)，不事先責令當事人改正或限期改正就作出處罰決定；行政處罰告知書(shū)與行政處罰決定書(shū)同時(shí)下達；進(jìn)行稅務(wù)檢查不出示稅務(wù)檢查證；扣押、查封商品、貨物，不開(kāi)具收據或清單。稅收執法過(guò)程中出現許多證據采集運用不規范的現象。如取得有關(guān)部門(mén)保管的書(shū)證復印件沒(méi)有經(jīng)保管部門(mén)蓋章，也沒(méi)有注明原件的出處；取得會(huì )計賬冊復印件沒(méi)附說(shuō)明材料，也未經(jīng)被采集單位核對蓋章。需要認定主要事實(shí)，提供的證據不能有力證明事實(shí)的存在。收集的各種證據材料之間互相有矛盾，不能形成完整的證據鏈等。
（四）稅收行政執法的環(huán)境需要進(jìn)一步的優(yōu)化。從稅務(wù)機關(guān)內部來(lái)講，“稅收計劃管理”仍廣泛的影響依法治稅的發(fā)展。“稅收任務(wù)一票否決”仍成為上級稅務(wù)機關(guān)對下級稅務(wù)機關(guān)考核重要內容。從行政執法的外部環(huán)境來(lái)看，政府干預稅收的現象仍然存在，各級政府為了搞政績(jì)，樹(shù)形象，從其他方面干預稅收執法。外部環(huán)境還有廣大社會(huì )群眾的納稅、協(xié)稅護稅意識和經(jīng)濟環(huán)境的因素。有少數老國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟的沖擊下，逐步被改改制，過(guò)去歷史包袱沉重，但稅收行政執法不講歷史原因，這些老國有企業(yè)許多欠稅不能及時(shí)清繳，稅收強制措施只能慎用，滯納金更是無(wú)從加收。
（五）稅務(wù)執法人員執法素質(zhì)影響稅收執水平的提高。當前稅務(wù)執法人員素質(zhì)總體情況是好的，依法治稅意識較以前有了很大的提高，執法更加規范有序，但也存在參差不齊的問(wèn)題。部分稅務(wù)執法人員依法治稅、依法行政觀(guān)念淡薄，濫執法、隨意執法現象在一定范圍內存在；少數稅收執法人員對有關(guān)稅收實(shí)體法、程序法了解不夠。個(gè)別執法人員“以情代法”，以人情踐踏法律，執法的隨意性比較大，對自由裁量缺乏規范。對提高稅務(wù)執法人員執法水平的機制沒(méi)有完全建立起來(lái)，行政執法好壞一個(gè)樣。
二、規范稅務(wù)行政執法的幾點(diǎn)建議
（一）加快稅收立法的步伐，真正做到有法可依。建議全國人大盡早出臺稅收基本法，確立以稅收基本法為稅收領(lǐng)域的母法，以強化稅法的系統性、穩定性和規范性，并為單項稅收立法提供依據和范例，最終建立一個(gè)以稅收基本法為統領(lǐng)、稅收實(shí)體法和稅收程序法并駕齊驅的稅法體系。提高現行稅收法律規范的等級，對比較成熟的稅收法規、規章可以通過(guò)人大立法，上升為法律層級。按照事權與稅權相一致的原則，授予地方一定的立法權。立法要考慮執法現狀，對稅法與會(huì )計的差異問(wèn)題要盡量縮小。
（二）認真落實(shí)稅收執法責任制。稅收執法責任制包括執法責任、評議考核、和責任追究三個(gè)方面，三方面相輔相成，配套實(shí)施，缺一不可。首先，必須明確稅收執法責任，就是對執法的崗位、權限、程序、要求及責任等進(jìn)行嚴格界定和明確分解，做到分工到崗，責任到人。其次，建立科學(xué)、完善的評議考核體系。在省、市、縣局內部單獨設立政策法規處（科、股），最好在基層分局也配備專(zhuān)職法制員，充實(shí)一定的人力，負責評議考核的調查取證，并提出責任追究處理建議，提交該稅務(wù)機關(guān)成立的執法過(guò)錯責任追究考核評議委員會(huì )集體討論決定。第三，對應追究的執法過(guò)錯行為必須嚴格追究。對考核評議委員會(huì )作出的責任追究決定由人事、監察等機構負責執行。對非執法崗也應建立嚴密的崗責評議考核體系，并對其過(guò)錯行為嚴格責任追究。
（三）進(jìn)一步規范行政程序和證據采集行為。建立完整的稅收執法程序是規范執法的`基礎，也是稅務(wù)部門(mén)多年來(lái)探索并付諸實(shí)施的重要工作。這一工作的重點(diǎn)主要體現在稅收征收管理程序、稅務(wù)行政處理程序和稅務(wù)行政救濟程序三方面，它們互相聯(lián)系，是征納雙方必須共同遵守的準則。當前各級稅務(wù)機關(guān)從上到下要借推廣使用大集中征管軟件為契機，全面規范各項征管執法行為，重點(diǎn)規范各項執法程序。對證據的規范做到依法采集證據，任何行政行為必須有稅收法律、法規所規定的事實(shí)要件為基礎；每一個(gè)事實(shí)要件必須有相關(guān)的事實(shí)證據，各種證據材料內容應該一致，證言之間、證言與證物之間、證物與其他證物之間，應互相印證，符合邏輯關(guān)系；每一個(gè)證據材料來(lái)源及取得的方法和手段在合法性方面都無(wú)可非議。
（四）營(yíng)造良好的稅收執法環(huán)境，提高稅收執法透明度。一是嚴格按照“依法征稅、應收盡收、堅決不收‘過(guò)頭稅’”的工作方針組織稅收收入，通過(guò)考核執法水平與任務(wù)完成情況相結合的辦法來(lái)考核稅務(wù)機關(guān)的工作績(jì)效。二是整頓和規范稅收秩序，營(yíng)造一個(gè)相對寬松的、公平競爭的稅收環(huán)境。特別要利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )信息化的渠道，讓廣大網(wǎng)民來(lái)參與、監督稅收執法。三是加大稅法宣傳的力度。從宣傳的方式、內容和途徑等方面都要有大的改進(jìn)。對“用稅”情況要實(shí)現逐步透明化、民主化，解決納稅人“用稅”之憂(yōu)。通過(guò)正、反兩方面的例子來(lái)引導納稅人依法納稅。四是對我市老國有大中型企業(yè)，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策的引導和扶持，幫助其早日擺脫困境，依法履行各項納稅義務(wù)。
（五）教育培訓與考核評議并舉，建立長(cháng)效機制，從根本上全面提高全體執法人員的素質(zhì)。執法人員嚴格實(shí)行持證上崗。建議《執法資格證》實(shí)行屆期制，三年為一屆，到期后重新考試，合格的方可領(lǐng)證執法。執法資格考試要求從嚴，包括考試題目難易程度和考試紀律。對沒(méi)有通過(guò)執法資格考試的安排在非執法崗位工作。法制教育培訓既要注重形式，更要注重培訓的效果。對執法責任的考核評議，一定要動(dòng)真格，一旦發(fā)現執法責任過(guò)錯行為，一定追究執法單位及相關(guān)責任人員的行政、經(jīng)濟責任。對執法規范的單位和個(gè)人給予表彰獎勵，并與工作績(jì)效考核、干部任用掛鉤。通過(guò)這種長(cháng)效機制從根本上提高執法人員的執法水平。

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