土地執法難若干因素調研報告
黨的十x大報告指出,要嚴格保護耕地。保護耕地，就必須嚴格執法。當前，我國耕地保護的形勢不容樂(lè )觀(guān)，各類(lèi)土地違法案件不斷發(fā)生，“執法難” 似乎是已成共識。土地執法疲軟既然成為了常態(tài)，那就一定有它的原因。筆者以為原因是多方面的，既有法律上的，也有體制上的，也有機制上的，當然還有更深層次上的原因。
一、問(wèn)題存在的原因
�。ㄒ唬┑胤秸^(guān)念偏差。
一些基層地方政府在政績(jì)觀(guān)、發(fā)展觀(guān)和利益觀(guān)上出現偏差，一味地追求經(jīng)濟發(fā)展指標，工業(yè)強市、工業(yè)強縣、工業(yè)強鄉成為首選，就連許多村也完全不顧自身實(shí)際，紛紛高喊“工業(yè)強村”了。發(fā)展工業(yè)，必然要大量占用土地，在當前國家進(jìn)行宏觀(guān)調控，緊把土地供給閘門(mén)的形式下，一些地方政府鋌而走險違法占用土地發(fā)展經(jīng)濟也就勢在必然了。按照現行法律規定，地方政府既是土地的管理者，還是相當一部分土地占用的審批者，甚至又是土地的使用者，政府領(lǐng)導在耕地保護與“政績(jì)”之間發(fā)生矛盾時(shí)，天平向何方傾斜是十分明了的了。面對這種形勢，土地管理部門(mén)要想規范用地秩序、依法查處政府主導下土地違法行為無(wú)疑只是一廂情愿的事了。
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目前，土地執法監察人員相對不足、工作能力和執法水平不高，也是土地違法履禁不止的重要原因。動(dòng)態(tài)巡查不到位，一些土地違法行為難以發(fā)現，即使發(fā)現后也只能口頭或書(shū)面停工，如果當事人無(wú)理取鬧，拒不停工，強行制止，可能引發(fā)矛盾激化，執法人員可能受到圍攻和人身威脅。依法處理必須經(jīng)過(guò)調查取證、處罰聽(tīng)證、復議訴訟、申請執行等許多環(huán)節，一個(gè)環(huán)節遇阻，就會(huì )造成案件查辦久拖不決。另外，國土資源部門(mén)在對違法占地作出拆除的行政處罰決定后，按照現行法律規定無(wú)權強行拆除，必須申請人民法院申請強制執行，但就目前的情況來(lái)看，對于此類(lèi)申請，法院一律不予受理。土地執法監察處于十分尷尬的境地，久而久之，執法人員乃至執法機構對查處土地違法案件缺乏了動(dòng)力、喪失了信心。
�。ㄈ� 法律法規明顯缺失。
《土地管理法》第七十三條、第七十六條都有沒(méi)收地上建筑物的處罰規定。但如何沒(méi)收，由哪個(gè)或哪些部門(mén)來(lái)沒(méi)收，沒(méi)收后如何處理，法律上沒(méi)有相應的規定，實(shí)踐中也就難以操作。那么，最后就會(huì )演變成不操作，或者是以罰款代沒(méi)收。這樣的處罰就形同虛設。土地管理部門(mén)照這樣的規定下處罰，違法者卻并不拿它當回事。
《土地管理法》第八十一條規定，對擅自將農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設的，由縣級以上 政府土地行政主管部門(mén)責令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款。沒(méi)收違法所得、罰款等處罰容易執行到位，但這不是目的，“責令限期改正”才是目的�？杀惶幜P人拒不改正怎樣處理，法律上沒(méi)有給出答案。土地管理部門(mén)拿被處罰人沒(méi)轍。就是申請人民法院強制執行，法院恐怕也難以處理。所以這一目的事實(shí)上難以達到或者說(shuō)根本達不到。
《土地管理法》第七章法律責任中，沒(méi)有任何條款對村級組織的違法行為作出法律規定，因此村級組織就會(huì )以集體的名義鉆法律的漏洞，從事涉及違法行為。相關(guān)的法律法規的規定中針對主要責任人的行政處分條款很多，但并不能適用于村委會(huì )這些責任人。這樣對這類(lèi)直接責任人而言，行政處分不適用，刑事犯罪構不上，剩下的只有行政處罰中的罰款了。實(shí)際情況是通過(guò)土地違法行為獲得的收益遠遠大于罰款的實(shí)際數目，致使土地執法的威懾力大大折扣。
(四) 執法執紀相互脫節。
現在查處土地違法案件，可以說(shuō)是全方位的了。法律法規紀檢監察都有規定，對土地違法行為者的責任追究有行政的、刑事的、民事的和經(jīng)濟的，不可謂不全面。對案件的查處規定有移送的、聯(lián)合辦案等機制，可能涉及的單位和部門(mén)有公安、檢察、紀檢監察，按說(shuō)是陣容強大，可實(shí)際效果卻并不令人滿(mǎn)意。什么原因？主要是這些規定過(guò)于原則，機制發(fā)揮不了很好的作用，資源得不到有效的整合。各種責任是明確的，但如何去做才能追究到責任人的責任卻并不明確。實(shí)踐中，一些部門(mén)和單位認為查處土地違法行為是土地管理部門(mén)的事，與己無(wú)關(guān)。處理人是得罪人的事，都不想沾。由于沒(méi)有明確細致的規定，土地管理部門(mén)按規定移送或提出聯(lián)合辦案，若是不合意，有關(guān)單位和部門(mén)總能說(shuō)出若干條理由來(lái)加以婉拒。即使勉強接受，也是久拖不決。上級部門(mén)追得實(shí)在太緊，處理幾個(gè)小魚(yú)小蝦應付一下，或者是大事化小，從輕發(fā)落，風(fēng)頭過(guò)去了，可能還把處分決定從檔案中抽走，即搞所謂的“假處理”。違法者不僅毫不畏懼，事后可能還被提拔重用。這種在黨紀政紀方面執紀不嚴，行政法上處罰不當，刑法上罪刑不適應，在某種程度上，縱容了違法者的違法心態(tài)，刺激了一些地方的政府和部門(mén)違法用地。
二、嚴格土地執法的思考
要解決土地執法難的問(wèn)題，最根本的是要按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的具體要求，以堅守耕地紅線(xiàn)，節約集約用地，構建和保障科學(xué)發(fā)展的新機制為目標，對土地違法者敢于動(dòng)真格，使我國嚴格的土地管理制度中的“嚴格”落到實(shí)處。
�。ㄒ唬﹪栏駥�(shí)行問(wèn)責制。
近些年來(lái)，國家連續出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調控有關(guān)問(wèn)題的通知》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節約集約用地的通知》等土地管理新政，強調地方各級政府對本行政區域內的土地管理和耕地保護負總責，嚴格實(shí)行問(wèn)責制。在具體的土地執法中如果真正把黨和國家的方針政策落到實(shí)處，對每一起土地違法案件尤其是影響較大的土地違法案件問(wèn)責到位，土地違法的蔓延趨勢一定會(huì )得到遏止。
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在提高土地執法監察的公信力、確定力、執行力，保證土地執法監察的.實(shí)際效果的基礎上。建議國家高層研究制定土地執法與紀律檢查和刑事處罰的有效銜接機制，使土地行政處罰的拆除、沒(méi)收、罰款以及移送后的紀律處分、刑事處罰都能落到實(shí)處，真正把國家的最嚴格的土地管理制度貫徹落實(shí)在國家機器的個(gè)個(gè)環(huán)節。
�。ㄈ┱{整法律責任標準。
土地管理法律法規建設應當與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展相適應。而現有的土地管理法律法規，存在著(zhù)對土地違法案件的處罰標準或過(guò)重或過(guò)輕、處罰規定不具體不明確等的情形，況且在新形勢下的一些土地違法行為找不到處罰依據。所以建議修改完善土地法律法規，提高土地行政處罰的針對性，使土地執法行政處罰依據完全充分、處罰標準具體明確，處罰措施易于操作。
�。ㄋ模┍Ｕ仙鐣�(huì )經(jīng)濟發(fā)展。
國土資源部門(mén)要解決好執法難的問(wèn)題，就必須解決好保護資源與保障發(fā)展的關(guān)系，積極為地方首長(cháng)當好參謀、為當地社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展搞好服務(wù)。xx市國土資源局根據xx的自然地域特點(diǎn)和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的實(shí)際，提出了向黃河灘要農業(yè)用地，向山前沖積坡要工業(yè)用地，向淺山區要城市用地，向空間拓展要建設用地的戰略措施。通過(guò)努力為xx社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展提供充裕的空間，這樣土地違法現象自然而然的就會(huì )減少或者消失。
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