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現行人事檔案制度的弊端
現行人事檔案制度弊端日漸明顯 全國超60萬(wàn)棄檔族
近日，新華社關(guān)于“全國檔案保管費每年多達數十億”的報道引起社會(huì )廣泛關(guān)注，并引發(fā)人們對人事檔案管理方式的再思考。
作為一項常規性的公共政策工具，我國人事檔案制度對信用建設、干部管理、國家安全、福利分配等方面作出了不可磨滅的制度性貢獻。
但如今，現行人事檔案制度已無(wú)法適應時(shí)代轉型和社會(huì )進(jìn)步的需要，其弊端與缺陷越來(lái)越明顯。在用工方式多元化和人員身份復雜化趨勢加劇的今天，人事檔案管理該如何改革?
流動(dòng)人員：檔案成雞肋棄檔族日益增多
在北京人力資源和社會(huì )保障網(wǎng)上，流動(dòng)人員人事檔案欄目中，每月都在公示“長(cháng)期失去聯(lián)系超過(guò)5年的流動(dòng)人員人事檔案名單”。
根據《關(guān)于進(jìn)一步加強流動(dòng)人員人事檔案管理工作的通知》(京人發(fā)[2007]51號)的要求，公示期為30天，希望公示人員盡快與所屬存檔單位聯(lián)系，公示期滿(mǎn)將視為自動(dòng)終止檔案托管關(guān)系。
在北京，這樣的公示已經(jīng)持續了7年。
2007年12月，北京市人才檔案公共管理服務(wù)中心公示首批長(cháng)期失去聯(lián)系的流動(dòng)人員檔案5700多份，僅有200多人前來(lái)認領(lǐng)。其他5500多份失去聯(lián)系超過(guò)5年且被公示的檔案將被入庫封存，成為“死檔”。
這樣的棄檔現象，亦屬全國各地人才檔案管理部門(mén)的普遍遭遇。早在12年前，2002年人事部全國人才流動(dòng)中心以及各省市人才交流服務(wù)中心曾做過(guò)一項不完全統計，全國至少有60萬(wàn)“棄檔族”。
如今，這樣的棄檔族越來(lái)越多。
事實(shí)上，從上世紀90年代初期開(kāi)始，大批企業(yè)關(guān)、停、并、轉，新的用工制度逐漸建立，這導致人員流動(dòng)性增加，職工的檔案管理逐漸與企業(yè)分離。這意味著(zhù)“單位人”開(kāi)始向“社會(huì )人”轉變。
加之，1997年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》，開(kāi)始在全國建立統一的城鎮企業(yè)職工基本養老保險制度，辦理退休以及養老保險也開(kāi)始與人事檔案脫鉤。
在1998年6月以后上社會(huì )保險的部分人群，可以基本上脫離檔案的束縛，即在退休時(shí)，不需審查檔案，無(wú)需依據檔案中記載內容確定保險利益。
傳統人事檔案的功能正在大大減弱和退化，人們對檔案的態(tài)度隨之劇變，個(gè)人和管理部門(mén)對檔案的輕視導致一些檔案丟失缺損，甚至自持檔案者也大有人在。
于是，人才流動(dòng)愈頻繁，“棄檔族”愈龐大，各地人才服務(wù)機構存放的“死檔”數量也在逐年攀升。
最為常見(jiàn)的情況是，很多人將檔案“扔”在人才中介機構，往往只繳納第一年的托管費，之后不續辦托管手續也不繳納相關(guān)費用。
檔案管理員們將這些檔案又分為“絕對死檔”和“相對死檔”。“絕對死檔”有兩種情況，當事人出國定居或死亡，這部分比例很小。
“相對死檔”則指存檔人長(cháng)期不繳納存檔費用或完全不理會(huì )檔案，其中也包括一部分自持檔案者。這部分檔案的主人一旦需要時(shí)，“沉睡檔案”很可能被“激活”，當然需要補交檔案管理費以及一筆數額不小的滯納金。
原江西省人才交流中心副主任羅水泉曾公開(kāi)表示，中國江西人才市場(chǎng)建有江西最大的人才檔案庫，可保存10萬(wàn)份個(gè)人檔案。2009年，它的實(shí)際存放量已達到了兩萬(wàn)多份�？墒请S著(zhù)托管檔案的增多，和檔案主人長(cháng)期失去聯(lián)系的“死檔”數量也在不斷增加。每人每年240元的存檔費，交費率還不足50%.
另外，清理“死檔”令存放檔案的單位和中介機構頭痛不已，“誰(shuí)都不敢隨便銷(xiāo)毀、故意丟棄檔案，就算檔案當事人不來(lái)辦理相關(guān)手續，其檔案還得妥善保管。”
據了解，檔案部門(mén)將人事檔案視為“棄檔”處理后，一般都會(huì )封存起來(lái)，不再更新其中的資料，相關(guān)的人事服務(wù)也會(huì )停止。封存期內，由于無(wú)任何人事記錄，將會(huì )對當事人的工作經(jīng)歷、工作業(yè)績(jì)等方面的認證有很大影響。在我國現行人事管理制度下，這將會(huì )直接影響其轉正定級、職稱(chēng)評定、工齡計算、貸款辦理、社會(huì )保險繳納等多方面工作，甚至會(huì )造成身份丟失等嚴重后果。
另外，雖然“棄檔”可以激活，但并不能保證所有的信息都能補齊，輕易“棄檔”，也許就會(huì )“遺禍”無(wú)窮。
官員干部：檔案是命根，造假屢見(jiàn)不鮮
流動(dòng)人員視同“雞肋”的檔案，對官員干部來(lái)說(shuō)，卻異常重要。其履歷、工作業(yè)績(jì)、能力、獲獎或被處分的情況等等，都通過(guò)檔案呈現在組織部門(mén)眼中。而就因為其如此重要，檔案造假在一些被查處干部中屢見(jiàn)不鮮。
2014年7月8日，中央組織部通過(guò)12380舉報網(wǎng)站通報了山西、廣東嚴肅查處3起干部檔案造假案件的情況。
根據12380舉報網(wǎng)站，3起案件分別是：
山西查處太原市質(zhì)量檢驗協(xié)會(huì )原秘書(shū)長(cháng)王紅英檔案造假案。王紅英，2013年4月任太原市質(zhì)量檢驗協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)。經(jīng)查，王存在偽造虛假年齡、虛假身份、虛假任職經(jīng)歷等問(wèn)題。
山西查處運城市經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區副主任黃梅芳檔案造假案。黃梅芳，2013年6月任運城市經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區副主任、黨工委委員。經(jīng)查，黃梅芳的干部人事檔案存在涂改年齡等造假問(wèn)題。
廣東查處梅州市勞動(dòng)教養管理所原政委鐘立檔案造假案。鐘立，2010年5月任梅州市勞動(dòng)教養管理所政委，2013年7月至2014年3月任梅州市技師學(xué)院副院長(cháng)。經(jīng)查，鐘立存在工作經(jīng)歷弄虛作假、違規獲取公務(wù)員身份等問(wèn)題。
類(lèi)似干部檔案造假的事情屢見(jiàn)不鮮。曾有公務(wù)員毫不掩飾地指出，對于走進(jìn)仕途的人而言，年齡、民族、學(xué)歷、關(guān)系等都是對其晉升產(chǎn)生影響的因素，“造假、篡改部分內容并不是什么稀奇事”。
有檔案管理人員表示，修改檔案的行為在一些地級市和縣城更容易發(fā)生。在這些地方，“山高皇帝遠”，人情關(guān)系和權力影響更容易介入，這些都會(huì )對制度的嚴格執行構成極大沖擊。
陳偉是河北省保定市城市管理局新市區分局的一名城管隊員，提及修改檔案，他表示這種事很常見(jiàn)，“撤銷(xiāo)一些處分，增加立功、受獎及先進(jìn)個(gè)人、勞動(dòng)模范等榮譽(yù)稱(chēng)號等”。
對此，保定市一名檔案工作人員告訴記者，一些人工作調動(dòng)頻繁，流動(dòng)性大，單位檔案如管理不嚴，篡改檔案會(huì )很容易。從工作簡(jiǎn)歷、專(zhuān)業(yè)職務(wù)，到出生年月、學(xué)歷都能改，有的甚至偽造錄用和任職手續。
這樣一來(lái)，檔案就喪失了最原始的價(jià)值。
而如何防范人情關(guān)系和權力滲入檔案管理系統，已經(jīng)引起社會(huì )深思。
向“信用檔案”轉化，改革利益沖突不可避免
作為官本位意識和計劃經(jīng)濟體制的特有產(chǎn)物，作為單位制下一種強有力控制的不對稱(chēng)的典型政治化符號，當下中國人事檔案的信任赤字在不斷擴大，改革的呼聲也隨之產(chǎn)生。
廣州大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)陳潭告訴記者，2005年，中國人事科學(xué)研究院《中國人才報告》就提出，我國人事檔案制度改革舉步維艱，大大落后于干部人事制度改革的整體進(jìn)程。
干部檔案、企業(yè)職工檔案、流動(dòng)人員檔案以及學(xué)生檔案牽涉到組織部門(mén)、人事部門(mén)、勞動(dòng)部門(mén)、教育部門(mén)和綜合檔案部門(mén)等多個(gè)組織，多頭管理下的利益沖突不可避免。
盡管《流動(dòng)人員檔案管理暫行規定》明確規定流動(dòng)人員的檔案由人事部門(mén)下屬的人才服務(wù)機構管理，但為了“分得一杯羹”，勞動(dòng)部門(mén)的職介中心、各行業(yè)成立的人才中心、外企人才服務(wù)機構以及教育部門(mén)的就業(yè)分配和留學(xué)服務(wù)機構等，都參與到利益的爭奪當中。一些地方的人事部門(mén)和勞動(dòng)部門(mén)還以各自掌管的戶(hù)口派遣、職稱(chēng)評定、失業(yè)登記、社保辦理等權力，為爭奪檔案托管撐腰。組織部門(mén)、人事部門(mén)、勞動(dòng)部門(mén)等的檔案管理專(zhuān)職人員配置以及專(zhuān)門(mén)的檔案管理部門(mén)的從業(yè)人員都不愿意“革自己的命”，人事檔案制度變革的系統性、復雜性和艱巨性可以想見(jiàn)。但是，不論如何，人事檔案制度變革的趨勢是不可逆轉的。
陳潭認為，信息記錄才是人事檔案最基本、也是最重要的功能。這種以信息記錄為主形成的檔案材料，將是真正了解個(gè)人的依據和載體。加強信息的真實(shí)記錄和進(jìn)行規范化的管理，不僅能增強公民的檔案意識，還能提高檔案的使用頻率，更能顯示它的價(jià)值。而檔案價(jià)值越大，人們對檔案也就會(huì )越發(fā)重視。
人事檔案制度改革必須突出人事檔案的公共服務(wù)功能，從而改變原有的政治化管理和身份依附關(guān)系;須強化人事檔案的信用管理功能，從而避免當前的制度危機和管理困境。人事檔案制度改革需要在以下四個(gè)方面開(kāi)展具體工作：
第一，明確人事雙方的權利與義務(wù)，強化契約化管理。公共人事管理必須明確公共權力機構與公共事業(yè)單位人員的公共雇員地位，取消原有的干部身份，強調權利與義務(wù)的對稱(chēng)。要通過(guò)不斷完善《公務(wù)員法》，逐步在公共領(lǐng)域推行契約化管理制度。
第二，建立人事檔案信息數據庫，實(shí)施電子化管理。要建立全國聯(lián)網(wǎng)的、公開(kāi)的、可檢索的個(gè)人信用數據庫，對不涉及個(gè)人隱私和國家機密的人事檔案信息進(jìn)行數字化、電子化處理，制作人才檔案信息庫，可以作為開(kāi)放式的人才信息網(wǎng)絡(luò )平臺的主要信息源。人事檔案管理的電子化意義就在于采信真實(shí)、規范管理、節約成本、減少風(fēng)險、建構信用。
第三，建立人事代理制度，推動(dòng)社會(huì )化管理。各社會(huì )組織在平等享有人事檔案服務(wù)的同時(shí)，必須承擔定期向人事檔案管理中心送交其所使用人員在使用過(guò)程中所形成的各類(lèi)檔案數據，由人事檔案管理中心進(jìn)行整理后向社會(huì )公開(kāi)。
第四，建立社會(huì )征信體系，健全法治化管理。
陳潭還提出，我國現行的檔案法于1987年頒布，1996年進(jìn)行了修改。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，檔案主體的多元化，檔案載體的多樣性和群眾對檔案信息的新需求，尤其是信息化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，導致檔案法的一些規定與當前檔案管理的要求很不相適應。
修改檔案法最迫切的是建立社會(huì )征信體系。我們要把現行人事檔案所具有的“政治管理性檔案”特點(diǎn)逐步轉化為“信用檔案”。為此，必須實(shí)行個(gè)人資信檔案登記制度，建立主要包括個(gè)人基本履歷、履約能力、履約誠信狀況、社會(huì )責任意識、不良記錄等方面信息的實(shí)時(shí)和歷史的信用檔案;大力扶植和監督信用中介服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，使信用管理機構或專(zhuān)業(yè)公司能夠合法、真實(shí)、迅速、完整、連續、公開(kāi)地獲取用于制作企業(yè)或個(gè)人資信、信用的有關(guān)數據，并允許合法地傳播或經(jīng)營(yíng)經(jīng)過(guò)處理的征信產(chǎn)品。
信用管理行業(yè)范圍應當包括企業(yè)資信調查、消費者個(gè)人信用調查、資產(chǎn)調查和評估、市場(chǎng)調查、資信評級、商賬追收、信用保險、信用管理顧問(wèn)、通過(guò)電話(huà)查證票據服務(wù)等。所以，還應當制定《社會(huì )信用法》《公正信用報告法》等，規范企業(yè)和個(gè)人行為，引導市場(chǎng)主體誠信交易、守法經(jīng)營(yíng)、有序競爭。
相關(guān)鏈接：國外人事檔案管理
美國：公私分離
美國的人事檔案管理因雇員任職機構的所有制差別，可以分為公有系統與私立系統兩大塊。在不同的系統，人事檔案采取了不同的管理模式。
公有系統的人事檔案一般采取的是集中管理模式。各級政府機構和其他公立組織的現職人員，其人事檔案均由所在機構的人事部門(mén)集中統一保管。人事管理總署就是聯(lián)邦政府管理公務(wù)員的中樞機構，總體負責聯(lián)邦政府所屬公務(wù)員的任用、考核、培訓、晉升和退休等事宜。
聯(lián)邦政府各機構都統一設置了人事部門(mén)負責管理本單位現職人員的人事檔案。州政府以及其他地方政府中也類(lèi)似地設有管理現職公務(wù)員人事檔案的機構，有的叫“人事辦公室”，有的稱(chēng)“人力資源辦公室”，雖然名稱(chēng)不盡一致，但工作職責和范圍基本相同。
美國聯(lián)邦政府系統的非現職人員，其人事檔案則由“國家人事文件中心”集中保管。
私立系統的人事檔案一般采取分散的社會(huì )化管理模式。企業(yè)、公司或其他私立組織的雇員，其人事檔案往往由本單位的人事部門(mén)保管。如果雇員出現死亡、辭職或工作調動(dòng)等情況，其人事檔案仍然保留在原供職單位。有的情況下，企業(yè)、公司或其他私立機構也把進(jìn)入半現行期的員工檔案移交到商業(yè)性文件中心寄存。雇員進(jìn)入新的單位，就建立起新的人事檔案�？梢�(jiàn)，這種做法的突出特點(diǎn)是“人檔分離”。
此外，美國人事檔案管理的特色之處還在于一些專(zhuān)業(yè)部門(mén)也保存著(zhù)大量的個(gè)人數據，如社會(huì )保障署建立的社會(huì )保障號和人事檔案記錄。
美國所有成年人都有一個(gè)由國家社會(huì )保障署頒發(fā)的社會(huì )保障號，社會(huì )保障號如同身份證一樣重要，如果公民有違規行為，就會(huì )被記錄在號碼中，對他的切身利益產(chǎn)生影響，以此作為日后獲取退休金、老年醫療保險、退伍軍人福利等各種社會(huì )保障的憑證。這種號碼可以隨時(shí)調出，起初僅用于社會(huì )保障服務(wù)體系，后來(lái)逐漸發(fā)展成為社會(huì )各界共享的、全國聯(lián)網(wǎng)的大型計算機數據庫系統。它超越了檔案的運用范圍，在控制社會(huì )秩序方面具有良好的作用。國家人事文件中心保存的人事檔案也記錄有社會(huì )保障號，這樣就可以結合利用。
法國：集中下的分級管理
法國公務(wù)員管理體制是統一領(lǐng)導下的分級負責制，公務(wù)員管理以政府各部門(mén)為主，因此公務(wù)員的人事檔案也均由政府各部門(mén)自行保管。行政和公職總局負責管理公務(wù)員的綜合協(xié)調工作;內政部地方權力機構總局負責協(xié)調地方公務(wù)員管理工作和制定地方公務(wù)員管理規則;衛生部醫院局負責制定醫療衛生人員的管理規則;經(jīng)濟財政和預算部預算局負責公務(wù)員的編制和退休金發(fā)放管理工作。
至于人事管理，政府各部門(mén)都設立有專(zhuān)門(mén)的人事司，司下還設有處、科兩級，負責公務(wù)員的考試錄用、考核、任用、獎懲、培訓、工資、福利等管理工作，并將這些方面的內容計入人事檔案進(jìn)行管理�？梢�(jiàn)，法國政府系統人事檔案采取的也是集中管理模式，現職人員的人事檔案都集中保存在各供職單位的人事部門(mén)。
政府機關(guān)和社會(huì )組織的雇員在退休或離職后，其人事檔案也要移交到文件中心或檔案館集中保管。特別是高級官員或職員的人事檔案，更加受到重視。例如法國規定，高級外交官和軍官的人事檔案，在他們去世后一律由國家檔案館負責保管�？偨y的私人文件，也要寄存在國家檔案館，但總統或其后代有權提出利用限制。
日本：管理形式不統一
日本的人事管理機構主要有中央人事院、省廳人事機構與地方人事機關(guān)。中央人事院主要負責掌管公務(wù)員的待遇改善、考試、任免、福利、進(jìn)修、獎懲等相關(guān)事務(wù)。各省廳人事機構的名稱(chēng)不一，有的稱(chēng)為“人事局”，有的稱(chēng)為“人事課”，也有的叫“人事部”，它們負責保管各省廳機關(guān)的人事檔案;地方政府的人事機構多為“人事委員會(huì )”，負責保管同級機關(guān)的人事檔案。
長(cháng)期以來(lái)，日本人事管理的基礎主要是年功序列制度和終生雇傭制度。年功序列制度的主要內容是按照年齡和就職年數來(lái)升職、升級和加薪，工資的高低主要取決于工齡的長(cháng)短。職員在單位的任職時(shí)間一般都相當長(cháng)，因此人事部門(mén)要對職工進(jìn)行全面的人事記錄。
人事檔案包括員工的錄用條件、錄用經(jīng)過(guò)、職務(wù)、能力、資格、待遇、健康狀況、履歷、身世、獎懲等所有資料。由于人事檔案的內容相當多，因而有些單位采取集中歸檔的方法管理;有些單位則采取卡片式的管理方法。人事檔案不僅是涉及職工錄用、調配、晉升、培訓、待遇、福利和保健等人事管理的基礎資料，而且也是在職員工必不可少的資歷證明。因此一般來(lái)說(shuō)，各單位都會(huì )妥善保管人事檔案，即使員工退休或離職后也會(huì )保存相當長(cháng)一段時(shí)間。
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