跨境銀行的并表監管
并表監管不僅是微觀(guān)審慎監管工具，而且可以充當微觀(guān)審慎監管與宏觀(guān)審慎覆蓋的橋梁，也是防范系統性風(fēng)險的有效工具
并表監管是跨國銀行持續性監管的一種基本方法，也是有效銀行監管的一項巴塞爾原則。它以母國監管為主導，以持續監管為手段，強調將銀行或銀行集團作為一個(gè)整體，對其資本、經(jīng)營(yíng)以及風(fēng)險狀況進(jìn)行綜合評估和全面監管。20世紀80年代以來(lái)，跨境銀行監管合作機制主要是以并表監管原則為核心而形成的。美國次貸危機爆發(fā)之后，歐美眾多的大型銀行相繼倒閉，國際銀行體系陷入百年未遇的系統性危機。危機凸顯了強化銀行體系監管的極端重要性，同時(shí)也催生了國際銀行監管制度的重大變革。在新的歷史條件下，重新審視并表監管的內涵與特征，研究并表監管原則的作用及其實(shí)施面臨的主要問(wèn)題，準確把握國際銀行監管政策環(huán)境的變化和發(fā)展趨勢，對于規范和加強跨境銀行的并表監管，促進(jìn)監管信息的國際合作，以有效防范系統性風(fēng)險，具有重要意義。
并表監管的涵義與特征
并表監管作為一種銀行監管方法，是相對于單一監管而言的，它強調對銀行或銀行集團在全球范圍內面臨的所有業(yè)務(wù)風(fēng)險，無(wú)論其機構注冊于何地，應從整體上予以綜合識別、計量、監控和評估。并表監管作為銀行監管的一項基本原則，在巴塞爾文件和各國銀行法規中都有相應的表述。依中國銀監會(huì )的定義，并表監管是指在單一法人監管的基礎上，對銀行集團的資本、財務(wù)以及風(fēng)險進(jìn)行全面和持續的監管，識別、計量、監控和評估集團的總體風(fēng)險狀況。分析起來(lái)，并表監管具有如下基本特征：
它是銀行或銀行集團的母國當局實(shí)施的監管。并表監管不同于東道國對外資銀行機構的監管，它的實(shí)施主體為母國監管當局。所謂母國監管當局，通常是指銀行或銀行集團的成立地國的銀行主管當局。當一家銀行或銀行集團具有復雜的組織結構且其中有多重股權結構的情形下，“母國當局”可能包括多個(gè)，如銀行集團的母國當局、為集團所擁有或控制的銀行的母國當局、擁有最大持股的銀行的母國當局等。
它是以銀行或銀行集團及其跨境機構的合并資產(chǎn)負債表為基礎所進(jìn)行的監管。并表監管不同于針對單個(gè)銀行機構的“單一”監管，而是以銀行或銀行集團的合并財務(wù)報表為基礎進(jìn)行的監管，其并表的范圍通常由各國銀行監管當局依特定銀行或銀行集團的股權結構和業(yè)務(wù)風(fēng)險類(lèi)別加以確定和調整。例如，中國銀監會(huì )就遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，以控制為基礎、兼顧風(fēng)險相關(guān)性，來(lái)確定并表監管范圍。通常，并表的對象包括銀行總行或母行及其海內外分支行、子公司以及參與銀行等，在一定條件下還包括該銀行下屬的非銀行金融機構、金融附屬公司以及所涉及的金融企業(yè)集團，并表的范圍一般視其母行持股或參與的比例及其有效控制程度、附屬機構對母行的風(fēng)險影響程度而定，并表的事項廣泛涉及母行及其海內外分支機構、子公司等在全球范圍內所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)。
它是一種持續性銀行監管。并表監管不局限于會(huì )計意義上的并表，而是廣義的監管并表。它作為一種銀行監管制度安排，一般是通過(guò)制定和實(shí)施審慎法規和要求，運用現場(chǎng)檢查、非現場(chǎng)檢查等持續性監管方法來(lái)進(jìn)行的，著(zhù)重關(guān)注監管意義上的風(fēng)險信息，包括資本充足率、大額風(fēng)險暴露、內部交易、市場(chǎng)風(fēng)險、流動(dòng)性風(fēng)險、聲譽(yù)風(fēng)險以及銀行集團的并表管理能力等。實(shí)踐中，并表監管大都采用定量和定性?xún)煞N方法。其中，定量監管主要是針對銀行或銀行集團的資本充足率和杠桿率管理，以及大額風(fēng)險、流動(dòng)性風(fēng)險、重大內部交易等狀況進(jìn)行識別、計量、監測和分析，進(jìn)而在并表的基礎上對集團的風(fēng)險狀況進(jìn)行量化的評價(jià)；定性監管主要是針對銀行或銀行集團的公司治理、內部控制、風(fēng)險管理等因素進(jìn)行審查和評價(jià)。并表監管的實(shí)質(zhì)，在于使銀行或銀行集團的資本、財務(wù)以及風(fēng)險狀況從總體上受到綜合評估和有效監控，以確保其安全性和穩健性，并及時(shí)發(fā)現可能威脅整個(gè)銀行體系穩定性的潛在風(fēng)險。
并表監管在巴塞爾體制中的制度定位
并表監管作為銀行監管的一項技術(shù)，源于歐美等金融發(fā)達國家的國內法律實(shí)踐，后被巴塞爾委員會(huì )所采納，并經(jīng)一系列巴塞爾文件加以制度化、規范化和標準化，現已成為世界各國普遍公認和通行的銀行監管原則和標準。
歷史地考察， 在2 0 世紀7 0 年代以前，東道國的法律管制曾是銀行跨境機構所面臨的最基本、最直接的管制。因此，在巴塞爾協(xié)定（Basle Concordat）即1975年《對銀行國外機構的監管原則》中并未提及“并表監管”。在后續的巴塞爾文件中，對“并表監管”先后有以下三種定位：
第一銀行海外機構監管的一般原則。1982年意大利安布羅西諾銀行的倒閉和1983年西德SMH銀行的倒閉等事件，凸顯了國際銀行監管體制的重大缺漏以及母國并表監管的必要性，促使巴塞爾委員會(huì )對1975年協(xié)定進(jìn)行了重大修訂。經(jīng)修訂的巴塞爾協(xié)定引入“并表監管原則”，強調“母國監管當局應對其所負責的銀行或銀行集團，基于其全球業(yè)務(wù)總體監控其風(fēng)險狀況和資本充足性”，并以此為基礎，構建起母國與東道國對銀行境外機構的合作監管責任框架。
第二，國際銀行集團監管的最低標準。受1991年BCCI倒閉事件的震撼和推動(dòng)，巴塞爾委員會(huì )于1992年7月發(fā)布了《對國際銀行集團及其境外機構的最低監管標準》，通稱(chēng)（巴塞爾最低標準）（Basle Minimum Standards）。該文件將并表監管原則的某些部分細化為以下四項最低標準，即所有的國際銀行或銀行集團都應受到一個(gè)有能力實(shí)行并表監管的母國當局的監管；任何跨境銀行機構的設立均須獲得母國與東道國當局的雙重許可；母國監管當局有權收集銀行海外機構的信息；當東道國斷定某外資銀行機構的母國并表監管不存在或不充分時(shí)，可對該機構的設立予以限制或禁止。這就進(jìn)一步確立了母國并表監管在國際銀行集團監管中的主導地位，使并表監管原則具體化為統一的最低監管標準。
第三，有效銀行監管的核心原則。 1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，為指導新興市場(chǎng)國家的銀行監管實(shí)踐、防范銀行體系的系統性風(fēng)險，巴塞爾委員會(huì )面向全球范圍推出了《有效銀行監管核心原則》，即巴塞爾核心原則（Basle Core Principles）。該文件將并表監管上升為有效銀行監管的一項核心原則，明確闡述 “銀行監管的一項關(guān)鍵內容就是監管當局對銀行集團進(jìn)行并表監管，有效地監測并在適當時(shí)對集團層面各項業(yè)務(wù)的方方面面提出審慎要求�！边@無(wú)疑強化了并表監管在跨國銀行監管中的核心地位，使之成為在全球范圍內普遍通行的銀行監管原則和國際標準。
研究表明，“并表監管”從一種“技術(shù)方法”上升為一項“監管制度”、從 “一般原則”固化為“最低標準”再提升到“核心原則”，既是20世紀70年代后期以來(lái)銀行業(yè)務(wù)國際化的必然要求，也是巴塞爾委員會(huì )對此起彼伏的銀行業(yè)倒閉事件所作出的制度回應。從理論上講，并表監管原則的確立，突破了銀行管制以“東道國管制優(yōu)先”和“單一監管”為主的傳統理念和格局，適應了銀行業(yè)務(wù)國際化、綜合化發(fā)展的客觀(guān)需要。由于這一原則強調銀行集團的內部關(guān)聯(lián)性，注重基于銀行的全球業(yè)務(wù)總體來(lái)綜合評估和全面監控其資本及風(fēng)險狀況，因而較好地解決了銀行業(yè)務(wù)國際化、風(fēng)險管理集權化與銀行監管的地域性和單一性之間的矛盾。并表監管原則的實(shí)施，客觀(guān)上導致對跨國銀行監管的責任重心由東道國向母國的轉移。它的有效實(shí)施，可以使任何銀行及其跨境機構，無(wú)論在何地注冊，都不能逃避監管；無(wú)論在何地經(jīng)營(yíng)，其各項業(yè)務(wù)風(fēng)險都能在集團整體層面上得到全面評估和審慎監管，從而最大限度地保證各個(gè)銀行或銀行集團的安全與穩健運行，進(jìn)而防范整個(gè)銀行體系的系統性風(fēng)險。
遺憾的是，在次貸危機爆發(fā)之前，國際社會(huì )對并表監管與系統性風(fēng)險關(guān)系的認識并不充分，包括《巴塞爾新資本協(xié)議》在內的許多巴塞爾文件，均是將并表監管作為微觀(guān)審慎監管工具加以制度設計和具體運用的，因而對其功能和目標定位仍存在某種偏差，因為其所奉行的監管理念仍然是：只要確保每一家金融機構都能運行良好，就能實(shí)現整個(gè)金融體系的安全和穩定。從宏觀(guān)審慎的角度來(lái)看，并表監管對于有效防范銀行或銀行集團跨國境、跨行業(yè)維度的風(fēng)險方面應當具有重要作用。因為并表監管不同于單一監管，銀行監管者不僅要關(guān)注單個(gè)分支機構、附屬機構特有的風(fēng)險，而且要注重整個(gè)銀行集團的風(fēng)險防范與穩健運行，還要及時(shí)捕捉可能威脅銀行體系的潛在風(fēng)險，并從系統整體出發(fā)自上而下考慮其對整個(gè)銀行業(yè)風(fēng)險狀況的影響。從這個(gè)意義上說(shuō)，并表監管不僅是微觀(guān)審慎監管工具，而且可以充當微觀(guān)審慎監管與宏觀(guān)審慎覆蓋的橋梁，也是防范系統性風(fēng)險的有效工具。
有效并表監管的關(guān)鍵要素及實(shí)施難題
隨著(zhù)《巴塞爾核心原則》的發(fā)布與實(shí)施，并表監管迅速成為世界各國銀行監管當局關(guān)注的核心內容。許多發(fā)展中國家相繼出臺了有關(guān)并表監管的法律法規，美國、歐盟等發(fā)達國家和地區也先后修改了既有外資銀行監管法規和并表監管指令，以適應銀行機構跨境、跨業(yè)發(fā)展的形勢需要。目前，并表監管不僅是各國監管實(shí)踐的重要基礎設施建設項目，而且，母國的并表監管能力也成為許多國家準許外資銀行市場(chǎng)準入的必要條件之一。
依據《巴塞爾核心原則》及其評估方法，結合各國的相關(guān)法規和監管實(shí)踐，可將有效并表監管的關(guān)鍵要素歸納為以下兩個(gè)方面：
其一，母國銀行監管當局應有權實(shí)施全球性并表監管。有效并表監管的首要因素，在于母國監管機構有權對當地注冊的銀行或銀行集團的海外機構及其在世界范圍內所從事的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行監控并適用審慎要求。其中主要包括：能使銀行集團包括境外分行、子公司和合資機構等的資本充足率及各類(lèi)業(yè)務(wù)風(fēng)險在國際層面上受到總體評估和充分監控，并有權禁止故意妨礙并表監管的公司結構；能確保銀行組織具有完善的內部控制機制，銀行管理層對其境外分行、子公司和合資機構保持有效控制；能及時(shí)獲取銀行及其境外機構經(jīng)營(yíng)的全面信息，并能通過(guò)現場(chǎng)檢查和非現場(chǎng)監督等定期核實(shí)；能確保銀行海外業(yè)務(wù)受到當地的有效監管，如母國監管機構認定當地監管對其業(yè)務(wù)風(fēng)險監管不力，則有權要求關(guān)閉該銀行的海外機構或對其業(yè)務(wù)實(shí)行限制。
其二，母國銀行監管當局能夠與各有關(guān)監管者建立聯(lián)系并交換信息。有效并表監管的另一項關(guān)鍵要素，就是母國監管當局能與各有關(guān)監管者，特別是東道國監管當局建立聯(lián)系并交換信息。其中主要包括：母國監管當局與東道國監管者應針對銀行的海外重要機構建立正式或非正式的制度安排，如諒解備忘錄等，以便就這些機構在東道國的財務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況分享信息，包括東道國監管者對該銀行機構當地業(yè)務(wù)的負面評價(jià)；如果某些國家的保密法或其他法規阻止充分監管所需的信息交換，則母國監管當局可以禁止銀行在這些國家設立業(yè)務(wù)機構；母國監管當局應就銀行所設海外機構向東道國監管者提供信息，包括對該銀行集團業(yè)務(wù)監管的總體框架，在適當時(shí)也應涉及該銀行集團總部或集團整體出現的重要問(wèn)題。
分析起來(lái)，上述兩個(gè)要素是相互聯(lián)系、互為條件的。隨著(zhù)《巴塞爾核心原則》的實(shí)施，母國當局有權對銀行海外業(yè)務(wù)風(fēng)險實(shí)施全球性并表監管的問(wèn)題在國際范圍內取得了廣泛認同，各國也通過(guò)制定或修訂相關(guān)國內法規對之加以制度確認，與此同時(shí)，一些國家之間還就系統重要性銀行機構的監管信息分享問(wèn)題建立了某種雙邊或多邊的制度安排。然而，由于各國的法律和社會(huì )制度不同以及歷史文化傳統或其他因素的差異，加上銀行母國與東道國在金融敏感事件上所處地位和利益不盡相同，母國并表監管的實(shí)施仍面臨諸多問(wèn)題，主要涉及母國當局的信息獲取問(wèn)題、銀行保密法限制的排除問(wèn)題、跨境現場(chǎng)檢查的實(shí)施問(wèn)題、母國并表監管的有效性問(wèn)題，當然也涉及東道國的信息分享問(wèn)題。其中最大的難題在于并表監管信息獲取與交流問(wèn)題。在銀行集團國際業(yè)務(wù)規模日益擴大、風(fēng)險類(lèi)型日益復雜的今天，母國監管當局如果不能與東道國監管當局建立有效的監管合作與信息交換機制，要想實(shí)行有效的并表監管，只能是一句空話(huà)。
監管聯(lián)席會(huì )議對加強跨境銀行并表監管的作用
監管聯(lián)席會(huì )議（ S u p e r v i s o r y College）是指專(zhuān)門(mén)針對某系統重要性金融機構如大型國際活躍銀行設立的一種常設性多邊監管合作機制，其目的在于提高跨境銀行集團監管的有效性。根據并表監管原則，監管聯(lián)席會(huì )議一般由母國監管當局負責牽頭，其成員包括相關(guān)的東道國監管者，其主要功能在于充分交流監管信息、評估集團風(fēng)險及潛在的宏觀(guān)影響、開(kāi)展跨境危機管理合作等。應當說(shuō)，監管聯(lián)席會(huì )議是在借鑒監管諒解備忘錄、特定事項監管合作機制的基礎上所進(jìn)行的一項制度創(chuàng )新。作為加強跨境銀行機構監管的一項措施，它兼具微觀(guān)審慎與宏觀(guān)審慎的政策特性，既有助于促進(jìn)跨境銀行的并表監管，又有助于通過(guò)風(fēng)險識別和早期預警，防范空間維度的系統性風(fēng)險。
其實(shí)，監管聯(lián)席會(huì )議并非什么新事物。早在1987年，針對BCCI的監管問(wèn)題，盧森堡、英國、法國、開(kāi)曼群島及中國香港地區等為交流監管信息并協(xié)調監管行動(dòng)就創(chuàng )建過(guò)監管聯(lián)席會(huì )議機制。雖然 BCCI最終倒閉并且暴露出該機制實(shí)際上并未發(fā)揮作用，但歐美等國并未停止這種機制實(shí)踐探索。美國次貸危機爆發(fā)之后，國際社會(huì )對監管聯(lián)席會(huì )議機制的功能和價(jià)值進(jìn)行了重新審視。二十國集團（G20）華盛頓峰會(huì )將建立監管聯(lián)席會(huì )議作為加強跨境金融監管的一項有效措施加以推廣，明確要求各國為所有系統重要性跨境金融機構建立監管聯(lián)席會(huì )議，并授權金融穩定理事會(huì )（FSB）負責推動(dòng)這一機制的建立與完善，以便為母國監管者與東道國監管者之間建立一個(gè)更好的交換監管信息、共同評價(jià)集團風(fēng)險以及合作應對危機的框架。在FSB的推動(dòng)下，巴塞爾委員會(huì )等金融標準制定組織則分別就監管聯(lián)席會(huì )議的組織、運作架構出臺了一系列指引。目前，監管聯(lián)席會(huì )議機制正在迅速發(fā)展和完善。
根據巴塞爾委員會(huì )2010年監管聯(lián)席會(huì )議良好實(shí)踐原則和各國建立監管聯(lián)席會(huì )議的做法，筆者認為，監管聯(lián)席會(huì )議對加強跨境銀行的并表監管具有十分重要的作用。
首先，從組成形式來(lái)看。監管聯(lián)席會(huì )議的組成形式，必須是在充分考慮銀行集團的經(jīng)營(yíng)規模、組織結構、復雜程度以及相應監管機構的監管需求的基礎上確定的。由于母國監管當局對銀行集團負有實(shí)施并表監管的重大責任，因而通常應對監管聯(lián)席會(huì )議的機制設計負總責，包括根據銀行集團的國際經(jīng)營(yíng)情況與東道國監管者和銀行本身展開(kāi)持續對話(huà)，確保聯(lián)席會(huì )議專(zhuān)注于集團層面的相關(guān)問(wèn)題，以促進(jìn)并表監管為目的設計聯(lián)席會(huì )議的具體組織形式，協(xié)調日程安排和行動(dòng)計劃，負責確保聯(lián)席會(huì )議正常運作的行政管理事務(wù)。無(wú)論是采用單一型聯(lián)席會(huì )議模式，還是采用核心成員會(huì )議和全體會(huì )議雙重組織型模式，母國監管當局都處于聯(lián)席會(huì )議運作的中心和主導地位，這無(wú)疑有助于促進(jìn)其對銀行集團的并表監管。
其次，從監管合作事務(wù)來(lái)看。監管聯(lián)席會(huì )議的主要任務(wù)就是在有效信息披露的基礎上，促進(jìn)成員之間必要的監管合作。就合作范圍而言，聯(lián)席會(huì )議的監管合作事務(wù)可集中于銀行集團的一個(gè)或多個(gè)實(shí)體、銀行集團整體、集團或集團內部經(jīng)營(yíng)實(shí)體的特定運營(yíng)事項；就運作程序而言，聯(lián)席會(huì )議項下的監管合作一般由母國監管當局主導發(fā)起。因此，有利于實(shí)現母國并表監管的目標。
最后，從主要功能來(lái)看。監管聯(lián)席會(huì )議的功能主要有三：一是監管信息的共享與交換； 二是風(fēng)險聯(lián)合評估與檢查；三是危機預警與管理合作。其核心功能，在于促使母國監管者與東道國監管在分享信息的基礎上進(jìn)行監管協(xié)調與合作，以從銀行集團的整體全面評估風(fēng)險狀況和穩健程度。聯(lián)席會(huì )議內部的信息交流渠道無(wú)疑有助于確保實(shí)現信息交換的有效性、便捷性、完整性和保密性，因此，有利于提高母國對銀行集團并表監管的質(zhì)量和效果。
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