論行政訴訟中的協(xié)調

關(guān)鍵詞: 行政訴訟/訴訟調解/法院協(xié)調 
內容提要: 從訴訟調解的本意來(lái)看，行政訴訟中不應存在法院主持的、對被訴行政行為合法性審查問(wèn)題在雙方當事人之間進(jìn)行調解的機制。目前法院在審理行政案件時(shí)所進(jìn)行的不是也不應當是調解，而是協(xié)調。協(xié)調是指法院在審理行政案件的過(guò)程中主動(dòng)運用法律的基本原則和具體規定，在雙方當事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調停、溝通、探索案件處理辦法的活動(dòng)。對其加以考察和關(guān)注，是正視現實(shí)的需要。從實(shí)現法治的角度而言，允許協(xié)調的存在是一件不得已而為之的事情。 


行政訴訟中能否適用調解、和解的爭論由來(lái)已久�！缎姓�訴訟法》禁止人民法院在對行政案件進(jìn)行合法性審查時(shí)適用調解。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規定》雖然沒(méi)有使用“調解”或“協(xié)調”的字眼，但普遍被理論界和司法實(shí)際部門(mén)認為是默認調解、和解存在并試圖加以規范的一個(gè)正式規定（注：實(shí)際上，這個(gè)司法解釋并未規定調解、和解，而只是對如何“依法審查行政訴訟中行政機關(guān)改變被訴具體行政行為及當事人申請撤訴的行為”加以規范，并未涉及行政機關(guān)改變被訴具體行政行為及當事人申請撤訴以外的內容。其中對被告改變具體行政行為的要求不能理解為法院主持調解的原則要求。）。究竟應該如何看待行政訴訟中的調解，協(xié)調又有著(zhù)怎樣的含義，這需要考量行政訴訟的現實(shí)狀況，做一番正本清源的形而上之研究。

一、對調解本意的必要反思

概念是界定和認識事物的基礎，也是討論和對話(huà)的前提。行政訴訟中能否適用調解，前提是對調解概念有統一的認識，否則缺乏對話(huà)的基礎。調解的基本意思，是指在一個(gè)中立而權威的第三方的主持、引導和促進(jìn)下，通過(guò)爭議當事人自己的協(xié)商，達成一致的協(xié)議，以解決彼此間糾紛的一種法律機制。它既不同于完全基于當事人相互的協(xié)商、妥協(xié)的和解，也不同于基于第三方的權威性裁決的仲裁、行政裁決和司法裁判。如果從糾紛解決機制角度加以細致考察，可以發(fā)現，人們在使用調解一詞時(shí)，還是有多重所指的。調解有時(shí)候是指解決糾紛的途徑，即是指通過(guò)何種路徑實(shí)現糾紛的解決，如人民調解和行政調解（注：我國目前不存在作為行政救濟途徑的行政調解，但是，有作為民事救濟途徑的行政調解，《海上交通安全法》（1983年9月2日通過(guò)）第46條規定：“因海上交通事故引起的民事糾紛，可以由主管機關(guān)調解處理，不愿意調解或調解不成的，當事人可以向人民法院起訴�！鳖�(lèi)似的規定還有如《大氣污染防治法》（2000年修訂）第62條，《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年12月29日修訂）第84條。）。調解可以指在其他糾紛解決途徑如訴訟途徑、仲裁途徑中運用的結案方式，即在糾紛處理過(guò)程中雙方達成調解協(xié)議從而以調解方式結案。有時(shí)候，調解也指在訴訟、仲裁等糾紛解決途徑中所使用的方法，比如說(shuō)案件審理過(guò)程中法官進(jìn)行了調解，但未成功，進(jìn)而做出了判決。

案件能否調解，基本的前提是當事人具有實(shí)體上的處分權。民事案件中之所以能夠適用調解，就是因為雙方當事人有實(shí)體上的處分權。如果沒(méi)有處分權，沒(méi)有對實(shí)體權利的放棄，案件不存在調解的余地。當然，所謂的實(shí)體權利僅僅是想象的，正如后文將要論述，調解正是在實(shí)體權利義務(wù)關(guān)系并未明晰的情況下進(jìn)行的。

由于行政訴訟法未規定調解，讓我們先回到民事訴訟領(lǐng)域進(jìn)行一番探究�！睹袷略V訟法》第85條規定：“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎上，分清是非，進(jìn)行調解�！钡�88條規定：“調解達成協(xié)議，必須雙方自愿，不得強迫。調解協(xié)議的內容不得違反法律規定�！币来藘蓷l規定，法院調解的要求是：第一，當事人自愿；第二，案件事實(shí)清楚；第三，在分清是非之后達成的調解協(xié)議的內容不得違反法律規定。對此，筆者認為，調解應當自愿，毫無(wú)疑問(wèn)。但是，調解要求事實(shí)清楚和不違反法律規定顯然不是一種實(shí)事求是的態(tài)度。

首先，調解的基礎是否是事實(shí)清楚？案件之所以需要調解往往就是因為事實(shí)不清楚。如果當事人（至少是一方當事人）認為事實(shí)清楚，案件結果預期明確，或者認為法官能夠做出判斷，往往不存在調解的情況。雙方對事實(shí)的認識不一致，對案件的處理結果預期不明，法官也可能很難從現有的證據材料中發(fā)現客觀(guān)真實(shí)做出判斷，在這樣的情況下才可能需要調解。這里所說(shuō)的是“法官也可能很難從現有的證據材料中發(fā)現客觀(guān)真實(shí)做出判斷”，是從當事人角度所做的分析，當事人雙方，或者至少有一方，認為案件結果難以預測，不知結果是否對自己有利。也就是說(shuō)，第一，雙方對案件事實(shí)認識不一致；第二，雙方對“法官也難以下判”，倒是有著(zhù)基本一致的判斷。從法院來(lái)說(shuō)，案件一旦受理，不管案件證據情況如何、當事人是否完成了自己的舉證責任，法院總是要做出最后的判斷的。這個(gè)時(shí)候證明標準就很重要了，作為主審法官，需要結合案件的情況和證明標準做出自己的判斷，得出心證結論。因此，從法律上說(shuō)，為使案件公正、順利解決，調解在程序上應當以當事人充分舉證、案件進(jìn)行了必要的證據交換為前提（注：這里所說(shuō)的證據交換，并非法定的證據交換制度，而是從原則上分析調解的程序前提。這種研究，并非在進(jìn)行某種制度設計。）。所以，在事實(shí)問(wèn)題上，調解的前提并非事實(shí)清楚，而是需要經(jīng)過(guò)證據交換，當事人了解對方所掌握的證據。

當然，民事案件的性質(zhì)決定了當事人可以自由處分自己的實(shí)體權利，因而在民事訴訟的任何階段都可以進(jìn)行調解，正如當事人在任何時(shí)候都可以進(jìn)行和解一樣。但這里隱含的一個(gè)意思是基于當事人具有完全的處分權，民事訴訟并不必講求案件的公正解決。但是，一個(gè)案件之所以進(jìn)入訴訟，就是因為當事人之間存在紛爭，存在難以和解的情況。當事人到法院來(lái)是為了獲得裁判。一旦案件進(jìn)入訴訟程序，盡管隨時(shí)可以和解，但如果法院要進(jìn)行調解，則應當遵循起碼的公正程序。

其次，調解協(xié)議的內容是否不得違反法律規定？事實(shí)是否清楚與調解協(xié)議內容是否違法密不可分。但僅就調解協(xié)議內容來(lái)說(shuō)，就某個(gè)特定的案件而言，其調解協(xié)議內容完全依法是不可能，也是不必要的。只能說(shuō)調解不得違反法律的禁止性規定，不得侵犯國家和社會(huì )公共利益。至于不損害某一方的權益可就說(shuō)不準了，因為由于事實(shí)不清，權益和損害本身都是難以明確的。顧培東認為，調解所追求的主要是沖突權益的處置及補償結果�！坝�國法社會(huì )學(xué)家科特威爾對調解的特征作過(guò)描述：第一，在調解中，雙方通常選擇一個(gè)彼此都能接受的第三方；第二，第三方并不試圖運用現有的法律規范來(lái)解決雙方的沖突，而是對沖突雙方提出的觀(guān)點(diǎn)和要求策劃一種妥協(xié)與和解的辦法；第三，調解人力求提出明智的沖突雙方都能接受的解決沖突的建議，避免使雙方中任何一方認為這一建議是完全錯誤的，并使雙方都對結果感到滿(mǎn)意。由此可見(jiàn)，在解決沖突的若干不同效果中，調解所追求的僅是沖突和對抗的消弭。為了實(shí)現這一效果，在西方國家，甚至常常以損害法律原則為代價(jià)�！盵1]所以，調解不能要求不違背法律或者法律的基本原則。法律都是根據基本原則制定的，理論上說(shuō)，不應當有違背基本原則的法律。以繼承案件為例，男女平等是我國法律的基本原則，這個(gè)原則也貫徹在繼承法之中。但是，在繼承案件中運用調解方式處理案件時(shí)，男女平等的原則很可能是會(huì )放在一邊的，特別是在農村。調解的實(shí)質(zhì)是尋求沖突解決方案。對案件進(jìn)行調解，就不在乎追究對錯是非，不在于追究責任，而在于解決糾紛。從這個(gè)角度說(shuō)調解是“和稀泥”，在某種程度上是正確的。2004年11月1日起實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調解工作若干問(wèn)題的規定》，沒(méi)有對案件事實(shí)是否清楚和協(xié)議內容是否合法等做出進(jìn)一步規定，而只是規定在哪些情況下的調解是不被允許的。其第12條：“調解協(xié)議具有下列情形之一的，人民法院不予確認：（1）侵害國家利益、社會(huì )公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）違背當事人真實(shí)意思的；（4）違反法律、行政法規禁止性規定的�！�

總之，調解是指由一個(gè)中立公正的第三方對當事人雙方之間的糾紛進(jìn)行調停、斡旋，尋求解決方案的機制。法院對案件進(jìn)行調解的實(shí)體前提是當事人有處分權，程序前提應當是案件進(jìn)行了必要的證據交換，雙方當事人了解對方所掌握的證據。就其與法律的關(guān)聯(lián)來(lái)說(shuō)，調解不能違背法律的禁止性規定。

二、行政訴訟中能否適用調解的討論

行政訴訟中能否適用調解問(wèn)題，在行政訴訟法起草過(guò)程中就是一個(gè)爭議較大的問(wèn)題。而行政訴訟法實(shí)施以后的司法實(shí)踐現狀，則再次將這個(gè)問(wèn)題納入人們討論的視野。1998年以來(lái)，有關(guān)此主題的論文大量發(fā)表，不少學(xué)者主張，行政訴訟應設立調解原則，認為行政訴訟中不能適用調解的諸觀(guān)點(diǎn)均不能成立，有學(xué)者甚至進(jìn)一步探討了調解適用的范圍以及程序（注：以“行政訴訟調解”為題檢索中國知網(wǎng)（CNKI），1981-2010總共有132篇論文，其中核心期刊論文14篇。該數據庫核心期刊的認定標準為北京大學(xué)《中文核心期刊要目總覽》。）

關(guān)于行政訴訟中能否適用調解，最主要的爭論就是行政機關(guān)的處分權問(wèn)題。行政訴訟中不能適用調解的觀(guān)點(diǎn)，主要理由是基于公權力不得自由處分之原理。認為行政訴訟爭議的是被告行政機關(guān)的公權力行使問(wèn)題，這種權力對于行政機關(guān)來(lái)說(shuō)，既是職權也是職責，行政機關(guān)必須依法嚴格履行，而不得放棄、轉讓或作其他處分。由于行政機關(guān)不享有實(shí)體處分權，因此，以當事人享有實(shí)體處分權為存在基礎的訴訟調解在行政訴訟中沒(méi)有生存空間。除了公權力不能處分以外，否定行政訴訟中調解適用可能性的觀(guān)點(diǎn)往往還基于這樣幾個(gè)理由：（1）行政主體的行政裁量權不是任性或任意裁量權，法律留給行政主體以裁量的權力，旨在使行政主體針對實(shí)際情況作出最合理的決定。因此，即使在行政裁量權范圍內，行政主體也不得任意處分。（2）行政訴訟的中心問(wèn)題是裁斷行政行為的合法性，而不僅僅是為了平息爭議、解決糾紛。不能為了解決爭議而允許行政主體處分其職權。（3）如果行政訴訟可以調解，行政主體為避免敗訴，可能會(huì )以公共利益為交易代價(jià)以獲取行政相對人的寬宥，致使無(wú)法及時(shí)糾正其違法行為。（4）在資源、信息等方面處于強勢的行政主體可能會(huì )使用威脅、恐嚇等手段迫使行政相對人作出無(wú)限度的讓步，導致行政相對人的合法權益得不到有效保護，有違《行政訴訟法》的初衷。[2][3]當然，肯定論者對此都一一予以駁斥，并認為，在行政訴訟中適用調解不僅在理論上說(shuō)得通，從實(shí)際情況來(lái)看，甚至還很有必要。（注：相關(guān)討論的綜述見(jiàn)林莉紅、趙清林：《回顧與反思：七年來(lái)我國行政訴訟法學(xué)的新發(fā)展》，載《中國行政法之回顧與展望——中國行政法二十年博鰲論壇暨中國法學(xué)會(huì )行政法學(xué)研究會(huì )2005年年會(huì )論文集》，中國政法大學(xué)出版社2006年12月版。）

筆者認為，除了行政賠償、行政補償以外，行政訴訟中不能適用調解，包括劃定范圍的調解。如行政獎勵、行政裁決、行政合同，雖然存在一定的行政裁量空間，但在當下的環(huán)境中，也是不宜允許行政機關(guān)自由處分，因而不應允許調解的。

第一，公權力不得自由處分。即使行政機關(guān)有自由裁量權，也不能認為行政機關(guān)是在自由處分這種裁量權。自由裁量權只是賦予行政機關(guān)根據案件的情況做出機動(dòng)靈活處理的權限，并不是在隨意處分公權力。這與前述調解的基礎是實(shí)體上的處分權，即“放棄”權利是不同的�；�于此，筆者仍然認同調解的基礎在于案件本身的民事性質(zhì)，如行政賠償、行政補償。

在當下的法治環(huán)境和法治意識背景下，公權力尤其不得自由處分。其實(shí)，公權力不得自由處分原則也不是絕對的。隨著(zhù)歷史發(fā)展和法治環(huán)境改善，也有可能發(fā)生變化。實(shí)際上，公權力特征最為明顯的是在刑事訴訟中。而刑事訴訟中辯訴交易就是和解。在美國，70%刑事案件是辯訴；交易結案的[4]。域外也有行政訴訟和解的規定。（注：德國行政法院法第106條；我國臺灣地區“行政訴訟法”第219條。）公權力是否可以自由處分，涉及相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)因素，其一，國家的法治環(huán)境和人們的法治意識；其二，行政訴訟法的立法目的。在某種特定的法治環(huán)境和法治意識的背景下，行政訴訟中能否適用調解，則需要根據行政訴訟法的立法目的來(lái)確定。當法治成為社會(huì )的共識時(shí)，當所有公權力的行使者都秉承公平正義理念去行事時(shí)，放心地讓行政機關(guān)“自由”處分公權力也許成為可能。而行政訴訟法的立法目的僅僅是解決糾紛，化解和消除沖突，則調解毫無(wú)疑問(wèn)可以加以適用；如果行政訴訟法的立法目的不僅僅是解決糾紛，而更重要的是監督行政機關(guān)依法行政和保障公民權利，則調解需要慎重考慮。所以，公權力的處分并不是案件是否可以調解的關(guān)鍵。這就涉及另一個(gè)問(wèn)題：對中國現實(shí)的考量。

第二，正確看待當下的現實(shí)。行政訴訟中可以適用調解的觀(guān)點(diǎn)強調調解的現實(shí)需要，筆者認為，這種所謂現實(shí)需要完全是無(wú)稽之談。行政訴訟實(shí)踐中大量運用調解并不表明調解當然具有正當性。一個(gè)顯見(jiàn)的事實(shí)就是只有當具體行政行為在事實(shí)上或者法律上出現問(wèn)題時(shí)，被告才會(huì )接受調解。如果具體行政行為主體合法，事實(shí)清楚、程序適當、適用法律正確，被告是不會(huì )接受調解的。據筆者觀(guān)察，實(shí)踐中甚至是只要被訴行政行為大致符合法律規定，被告都是不會(huì )接受調解。如果法律規定行政訴訟中可以適用調解，很可能行政訴訟中就不會(huì )有被告敗訴的判決作出，甚至不會(huì )有判決的作出了。因此，當法治尚未成為社會(huì )的共識時(shí)，當行政機關(guān)對待行政訴訟的原告還是“你告我是一陣子，我管你是一輩子”的心態(tài)時(shí)，認同任何范圍的調解，都可能是對行政機關(guān)違法的放任。在認為行政訴訟具有監督行政和救濟權利的性質(zhì)與功能基礎上，若調解僅在被訴的具體行政行為違法時(shí)運用，則顯然沒(méi)有也罷。在實(shí)行依法行政不久，在剛剛提出建設法治政府的中國，如果行政訴訟成為遷就被告之訴，則是中國法治建設的悲哀，也是所有法律人所不愿意看到的。

三、行政訴訟中運用協(xié)調的現實(shí)情形

盡管我國《行政訴訟法》規定除了賠償訴訟外，人民法院審理行政案件不得適用調解，然而，在審判實(shí)踐中大量存在所謂調解現象，經(jīng)法院調解后原告撤訴甚至成為一些法院行政案件主要的結案方式。立法上的禁止與實(shí)踐中大量運用的悖論現象確實(shí)值得我們思考和探究。
經(jīng)過(guò)考察，筆者認為，目前法院在審理行政案件時(shí)所進(jìn)行的不是也不應當是調解，而是協(xié)調。法院在行政案件處理過(guò)程中做了大量的協(xié)調工作，這種工作并不是本來(lái)意義的調解。盡管行政訴訟立法遵循逐步擴大行政訴訟受案范圍的原則，發(fā)生行政糾紛后很多案件進(jìn)入了行政審判。而法院把案件“收進(jìn)來(lái)”之后，卻面對由于行政機關(guān)決策失誤、管理水平低下、現行行政法規范缺乏應對等原因所帶來(lái)的諸多問(wèn)題，很難依據行政訴訟法的規定對案件作出判決。但是，作為審判機關(guān)，法院是必須要把案件“送出去”，即是要結案的。無(wú)論采取判決方式還是撤訴方式，或者其他方式，法院終歸要對案件作出一個(gè)處理或者說(shuō)結論。既然不能依據行政訴訟法的規定作出判決，就得想其他辦法，再利用現行法律允許的方式結案，這就是協(xié)調存在的原因。對此，實(shí)踐中有多種需要協(xié)調處理行政案件的情況。

（一）行政機關(guān)的管理水平和能力跟不上時(shí)代發(fā)展而需要協(xié)調

有些案件是由于行政機關(guān)管理水平問(wèn)題而出現的差錯，比如程序上、證據上，以及適用法律上的一些問(wèn)題等。這種情況下，被訴的具體行政行為確實(shí)違法，法院應當判決撤銷(xiāo)。由于行政行為涉及復雜的多方主體，對原告來(lái)說(shuō)，法院撤銷(xiāo)被訴的具體行政行為僅僅是解決問(wèn)題的第一步。這種情況在行政裁決、行政確認等領(lǐng)域比較多發(fā)。由于涉及案外多方當事人的行為，需要具有一定權威性的主體進(jìn)行各方的協(xié)調工作，這時(shí)，法院的協(xié)調具有很重要的意義。

一位行政庭的法官描述了這樣一則真實(shí)案例。某村村委會(huì )將集體所有的土地5. 62畝發(fā)包給村民楊某承包經(jīng)營(yíng)，鎮政府為其頒發(fā)了《農戶(hù)承包集體土地經(jīng)營(yíng)證》，承包期30年。后縣政府又將楊某承包土地中的140平方米批給了第三人嚴某建房。楊某不服訴至法院，法院做出了撤銷(xiāo)嚴某建設用地批準通知書(shū)的判決，但第三人房屋已建成并居住，原告減少的土地不但未得到解決，而且在二輪承包時(shí)縣政府為其頒發(fā)的承包經(jīng)營(yíng)證，承包的土地又減少2畝多。楊某再次訴至法院，要求撤銷(xiāo)三個(gè)承包經(jīng)營(yíng)證。本案行政行為違法，依法應當判決撤銷(xiāo)。但農村實(shí)行承包責任制時(shí)間較長(cháng)，農戶(hù)的人口和土地情況變化較大，二輪承包涉及調整農民承包土地戶(hù)數較多，簡(jiǎn)單的判決撤銷(xiāo)，可能引起較大的波動(dòng)，不利于農村土地承包的穩定。頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)證的行政行為雖然判決撤銷(xiāo)了，原告減少的土地仍很難得到解決，案結事不能了，不利于穩定。為此，法院在審理過(guò)程中加大了協(xié)調力度，楊某所在的村委會(huì )用機動(dòng)地，將楊某先后減少的承包地全部補上，簽訂了承包合同，被告為其頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)證，楊某也主動(dòng)放棄了其他請求，撤回了起訴。（注：湖北省�？悼h人民法院行政審判庭陳道明：《從一件農村承包經(jīng)營(yíng)權案件的處理看行政訴訟協(xié)調制度》。中國法院網(wǎng)：http：//blog. chinacourt. org/wp-profile1. php？ author=11966，最后訪(fǎng)問(wèn)日期，2010年7月12日。）有的案件，并非被訴行政行為違法而是相關(guān)的行政行為有問(wèn)題，法院難以簡(jiǎn)單地一判了之。如國土局處罰某公司違法占地，而該公司之所以違法占地，是之前當地政府招商引資時(shí)承諾土地等事宜由政府辦理，后政府又因為各種原因未給予辦理。原告在收到國土部門(mén)處罰時(shí)，對處罰行為提起訴訟。從國土局的處罰決定看，無(wú)論是事實(shí)依據、法律依據還是處罰程序都是合法的，但如果法院駁回原告的訴訟請求，很可能由此引起更多的矛盾，導致社會(huì )的不安定因素。由于行政機關(guān)整體管理水平低下，行政決定相互沖突，法院?jiǎn)螁螌彶檫M(jìn)入訴訟的行政行為并不能真正解決問(wèn)題。這種情況下，法院往往需要在多個(gè)行政機關(guān)之間，以及行政機關(guān)與原告之間進(jìn)行協(xié)調工作，促使爭議最終獲得解決。（二）基于案件事實(shí)和證明標準確定的困難而需要協(xié)調

客觀(guān)真實(shí)與法律真實(shí)之間的辯證關(guān)系是訴訟過(guò)程中永恒的問(wèn)題。理論上已經(jīng)形成諸多研究成果。訴訟活動(dòng)是在一定的時(shí)間和空間里進(jìn)行的，案件事實(shí)不清在審判中是不可避免的。這就需要證明責任與證明標準來(lái)解決。然而，與民事訴訟不同的是，行政訴訟爭議的事項不僅僅需要法院在原告與被告之間的利益關(guān)系做出評判，而是涉及復雜的價(jià)值選擇與判斷。行政訴訟大量涉及第三人的案件，以及幾乎可以說(shuō)所有案件都涉及社會(huì )公共利益與當事人個(gè)體利益之間的沖突和平衡，更是使得這種價(jià)值選擇與判斷在案件事實(shí)不清的情況下，很難直接做出回答。在確定了行政訴訟被告對具體行政行為合法性的證明責任之后，行政訴訟證明標準確定的困難性、復雜性也正在于此。當然，行政訴訟法規定在事實(shí)不清的情況下舉證責任由被告承擔，在被告沒(méi)有承擔舉證責任時(shí)法院可以判決其敗訴。然而，很多案件由于涉及復雜的利益關(guān)系，涉及第三方的權益，在案件事實(shí)不清的情況下，法院很難一判了之。即使法院依職權主動(dòng)調查，也還是難以為判。

如道路交通事故處理結果是否作為行政案件由法院受理經(jīng)歷了多次反復，在很大程度上是由于案件事實(shí)與證明標準問(wèn)題。道路交通事故發(fā)生后，對事故進(jìn)行調解和處理一直是公安機關(guān)的職責。隨著(zhù)行政訴訟法頒布，對公安機關(guān)的處理結果能否提起行政訴訟，實(shí)踐中存在爭議，隨著(zhù)最高人民法院1991年6月11日印發(fā)的《關(guān)于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》而塵埃落地。但國務(wù)院于1991年9月22日發(fā)布《道路交通事故處理辦法》，規定在交通事故發(fā)生后公安機關(guān)的職責是處理交通事故現場(chǎng)、認定交通事故責任、處罰交通事故責任者、對損害賠償進(jìn)行調解，即不再對交通事故作出“處理”。由此就產(chǎn)生了對公安機關(guān)的責任認定能否提起行政訴訟的問(wèn)題。2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》。實(shí)施后，各地做法差異很大。直到2004年5月1日生效的《道路交通安全法》明確了對責任認定不得提起行政訴訟。

而法院的態(tài)度，也是從積極受理此類(lèi)案件到認可行政機關(guān)“逃避”司法審查的。其原因就在于這類(lèi)案件法院受理以后簡(jiǎn)單地做出裁判容易，解決爭議很難。行政訴訟法規定，被告在訴訟中要對自己做出的行政行為承擔舉證責任；被告在訴訟過(guò)程中不得取證，法院也不得以被告在行政行為做出以后收集的證據作為證明被訴行為合法的依據。按照行政訴訟法原理，如果被訴的具體行政行為缺乏證據，法院應當判決撤銷(xiāo)，被訴行政行為撤銷(xiāo)后，被告可以根據新收集的證據重新作出行政行為。但是，交通事故確實(shí)存在并需要公安機關(guān)處理，一些事故中的受害者尚等待處理結果以獲得賠償，公安機關(guān)需要重新做出行政處理或責任認定。由于交通事故中事故現場(chǎng)無(wú)法保存，如果當初公安機關(guān)取證不充分，很可能根本無(wú)法再重新做出行政行為。這就需要法院在案件之外做很多協(xié)調處理的工作。

（三）行政法制不健全，法院審理行政案件遇到的難以作出判決的情況

首先是實(shí)體法問(wèn)題。由于我國現階段行政立法不完善，某些情況下行政行為沒(méi)有法律依據而是基于行政目的的實(shí)現，法院在審查這些行政行為時(shí)也缺乏法律依據，顯然對這種案件進(jìn)行協(xié)調是必要的。比如，對行政機關(guān)“法定職責”的理解、對申請許可證和執照時(shí)“符合法定條件”的理解。以行政訴訟法規定“拖延履行職責”的理解為例分析。什么是“拖延”需要實(shí)體法加以規定。我國近年來(lái)雖然制定了很多法律，但作為全國人大一級的立法往往比較原則、抽象，需要行政法規和規章加以具體化。而行政法規和規章往往由行政機關(guān)自己制定，難免帶有本位特征，在權利義務(wù)的規定上缺乏對等性。在法定職責的規定上，往往自覺(jué)或不自覺(jué)地忽略，更不用說(shuō)實(shí)體法規范如果不規定履行職責的期限，則法院的司法審查成為空中樓閣，根本無(wú)法認定什么是“推延”。

為解決這一問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第39條第1款規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行法定職責，行政機關(guān)在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關(guān)履行職責的期限另有規定的，從其規定�！边@一規定被理解為行政機關(guān)履行職責的最長(cháng)期限。其依據的是《行政復議法》第31條規定：“行政復議機關(guān)應當自受理申請之日起60日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于60日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經(jīng)行政復議機關(guān)的負責人批準，可以適當延長(cháng)，并告知申請人和被申請人；但是延長(cháng)期限最多不超過(guò)30日�！庇捎谛姓�復議法明確規定行政機關(guān)做出復議決定的最長(cháng)期限，最高人民法院的司法解釋將之擴大為所有履行職責行為的期限。但是，由于司法解釋并無(wú)權限對行政機關(guān)履行職責的期限做出規定，因此，該司法解釋只能從相對人是否具有訴權和法院是否應當受理的角度加以規范。那么，是否應當尊重所有規范性文件對行政機關(guān)履行職責期限的規定？規范性文件沒(méi)有規定履行職責的期限如何處理？對此類(lèi)案件，實(shí)踐中可能只能運用協(xié)調加以處理和解決了。

其次，行政訴訟法關(guān)于判決規定的問(wèn)題�！缎姓�訴訟法》第54、55條界定了行政行為合法的標準。就現階段我國行政機關(guān)的執法意識和執法水平來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)相當嚴格的標準。比如“違反法定程序”中的法定程序，應當理解為行政法上對行政機關(guān)做出某個(gè)特定的行政行為所要求的任何一項程序規定，不論主要程序還是次要程序，外部程序還是內部程序。只要被訴行政行為違反程序規定，就應當判決撤銷(xiāo)。如果完全依照行政訴訟法的規定，特別是依照行政訴訟法關(guān)于判決的規定審理和裁判案件，行政審判可以簡(jiǎn)單而高效。但實(shí)際上由于多種原因，行政審判很難如此簡(jiǎn)單。一是對“法定程序”中之“法”的理解就可能有很大差異；二是審判外因素，使得法院很難做到行政行為違反任何一項程序規定就判決撤銷(xiāo)。

（四）被告的具體行政行為合法，但原告確實(shí)有困難需要協(xié)調

一般情況下，法院經(jīng)過(guò)審理，認為被訴的具體行政行為具備主體合法、事實(shí)清楚、證據充分、適用法律法規正確的，應予維持或者駁回原告的訴訟請求。但是，中國現實(shí)的政治環(huán)境要求法官司法為民、審判要為構建社會(huì )主義和諧社會(huì )服務(wù)。就客觀(guān)現實(shí)而言，在中國轉型社會(huì )環(huán)境中，社會(huì )矛盾和糾紛異常復雜，很多情況下法院簡(jiǎn)單地一判了之確實(shí)不利于矛盾的解決。因此，這種情況下可能需要法官做一些協(xié)調的工作，促使行政機關(guān)，甚至一些社會(huì )力量幫助原告解決一些生活困難，之后再做出判決或者由原告撤訴結案。如殘疾、下崗、生活困難的原告違法搭建小房，在其中經(jīng)營(yíng)小副食百貨店，工商機關(guān)、城管機關(guān)決定予以取締和拆除。這個(gè)決定顯然是合法并應予維持的。但從社會(huì )效果上看，原告的生活困難確實(shí)需要考慮，其自強不息勤奮自救的態(tài)度也應予鼓勵，因此，案件中承辦法官主動(dòng)協(xié)調，不僅聯(lián)系被告，而且幫助原告另覓方便之所進(jìn)行營(yíng)業(yè)，并督促辦理營(yíng)業(yè)執照等手續，之后原告撤訴。在這個(gè)意義上，協(xié)調與調解的含義已經(jīng)相去甚遠，但由于在中國的國情下具有很強的現實(shí)性而需要予以考慮和尊重。

（五）是否還有其他情形需要協(xié)調

如在行政機關(guān)作出居間裁決、行政許可、行政確認等涉及第三方民事權益的案件時(shí)，如果確認被訴行政行為違法，為了解決爭議，法院是否需要做出一些協(xié)調行為，促使民事?tīng)幾h當事人就自己的糾紛達成和解？再比如在案件影響重大、涉及群體性糾紛等案件中，為了維護某種安定團結的局面而進(jìn)行協(xié)調？這都尚待司法實(shí)踐的發(fā)展和豐富而加以歸納與總結。

四、協(xié)調的規范化與未來(lái)的展望

（一）對協(xié)調的正確認識

首先，對協(xié)調含義的正確理解。協(xié)調是指法院在審理行政案件的過(guò)程中主動(dòng)運用法律的基本原則和具體規定，在雙方當事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調停、溝通，探索案件處理辦法的活動(dòng)。協(xié)調與調解的區別在于，協(xié)調注重過(guò)程，而調解強調結果；協(xié)調重視的是法院聯(lián)絡(luò )多方主體的活動(dòng)，而調解注重的是對當事人意愿的落實(shí)。民事訴訟中調解協(xié)議不得違反法律的禁止性規定，行政訴訟中協(xié)調后達成的協(xié)議以及對案件所做的其他結論都必須合法。由依法行政原則所規制，這一點(diǎn)尤其重要。行政訴訟中調解處理糾紛與行政訴訟中法院可以進(jìn)行協(xié)調、做協(xié)調工作，意義并不相同，重點(diǎn)更是差異。
其次，對協(xié)調機制的正確認識。上述含義的協(xié)調，實(shí)際上突破了司法權行使的范圍和界限，對其加以考察和關(guān)注，是正視現實(shí)的需要。對現實(shí)的承認和尊重，是一種社會(huì )學(xué)角度的思考，需要我們正視法律生活的實(shí)態(tài)，并解讀其背后的原因。但這絕非意味著(zhù)放棄司法權對公正、公平的追求，更不意味著(zhù)遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調時(shí)，必須是基于司法能動(dòng)地回應社會(huì )的需要，并堅守正義和維護公民權利的立場(chǎng)。

最后，對協(xié)調要加以必要的限制。對協(xié)調的情形加以規范雖然困難，但仍然是有必要的。前述討論的幾種情況可以成為研究的基礎，同時(shí)應當禁止在被訴行政行為明顯違法并侵犯相對人權益的情況下進(jìn)行協(xié)調。

盡管如此，對協(xié)調加以規范還是困難的。一些基本的原則難以把握，比如協(xié)調的范圍是否要加以明確？如果明確規定，對于協(xié)調范圍內的事項，法院是可以還是應當協(xié)調？如果只是可以，有無(wú)必要加以規范？如果應當，不協(xié)調是否違法？這都需要進(jìn)一步研究。至于協(xié)調的方式、協(xié)調的參加人、協(xié)調之后的結案方式等程序問(wèn)題，可以根據司法實(shí)踐進(jìn)行總結和歸納，作出相應規范。

（二）評價(jià)和展望

協(xié)調突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機關(guān)和矛盾的調和機關(guān)，使得法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護穩定、改善民生等作用的過(guò)程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了審判權限，很容易偏離中立的立場(chǎng)，違背司法權的本質(zhì)。這對法院和社會(huì )來(lái)說(shuō)，又可能是危險的。雖然協(xié)調是對目前行政執法狀況與司法環(huán)境實(shí)態(tài)的反映和應對，但從實(shí)現法治角度而言，允許協(xié)調的存在是一件不得已而為之的事情。因此，隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，國家法制建設的完善和行政機關(guān)執法水平的提高，隨著(zhù)司法權功能的回歸，人民法院對案件進(jìn)行的所謂協(xié)調工作，也將逐漸淡出人們的視野。不過(guò)，在今天，如何把監督行政、權利救濟與社會(huì )和諧有機地結合起來(lái)，充分體現與發(fā)揮行政訴訟在構建和諧社會(huì )中的地位與作用，還是一個(gè)需要加以討論的問(wèn)題。
注釋:
[1]顧培東.社會(huì )沖突與訴訟機制[M].北京：法律出版社，2004：239.
[2]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：356.
[3]于安.行政訴訟法通論[M].重慶：重慶出版社，1998：146-147.
[4]徐友軍.比較刑事程序結構[M].北京：現代出版社，1992：82. 

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