鐵路企業(yè)內部審計公司治理結構的嵌入論文
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【摘要】鐵路局公司制改革是鐵路企業(yè)深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革、加強國有企業(yè)黨的建設的重大部署。本文結合鐵路內部審計工作實(shí)際，從鐵路局公司制改革的內涵、公司治理與內部審計的關(guān)系分析，針對現行體制下影響鐵路企業(yè)內部審計作用發(fā)揮的問(wèn)題，提出鐵路企業(yè)內部審計如何更好地嵌入公司治理結構的建議和措施，為促進(jìn)鐵路企業(yè)內審工作提供借鑒和參考。
【關(guān)鍵詞】鐵路局公司制改革；內部審計；公司治理結構；
一、鐵路局公司制改革的內涵
實(shí)施國有企業(yè)公司制改革，是黨中央、國務(wù)院對深化國有企業(yè)改革作出的一項重大決策部署，對于在新的歷史條件下做強做優(yōu)做大國有企業(yè)具有極為重要的意義。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央對深化國有企業(yè)改革高度重視，相繼作出一系列部署。2017年6月26日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十六次會(huì )議，強調2017年年底前要基本完成國有企業(yè)公司制改制工作；2020年5月22日，李克強總理在《政府工作報告》中提出，提升國資國企改革成效，實(shí)施國企改革三年行動(dòng)；同年9月27日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導小組召開(kāi)全國國有企業(yè)改革三年行動(dòng)動(dòng)員部署會(huì )，全面部署國有企業(yè)改革“1+N”政策體系和頂層設計的具體施工圖。
就鐵路行業(yè)而言，2019年中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司以來(lái)，企業(yè)在深化內部改革、推進(jìn)法治化和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、加強和改善黨對國鐵企業(yè)的領(lǐng)導等方面進(jìn)行了積極探索。在公司治理結構方面，鐵路局改制后不設股東會(huì )，由國鐵集團行使出資人職權，設立董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)理層。按規定設立公司黨委會(huì )，充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用。依法建立職工董事制度、職工監事制度，健全以職工代表大會(huì )為基本形式的企業(yè)民主管理制度。在領(lǐng)導體制方面，改制后的公司堅持黨的領(lǐng)導，實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導體制。在決策機制方面，公司法人治理結構建立后按照新的體制機制運行，將黨委會(huì )研究討論作為董事會(huì )、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序，充分發(fā)揮黨委會(huì )把方向、管大局、保落實(shí)的政治核心作用以及董事會(huì )的決策作用，經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用。
二、現行體制下影響鐵路企業(yè)內部審計作用發(fā)揮的突出問(wèn)題
近年來(lái)，鐵路企業(yè)為適應企業(yè)改革發(fā)展、完善審計監督體系作出了一系列重大部署，在審計機構和審計人員方面，國鐵集團改革了內部審計機構，并新設了北京、上海、沈陽(yáng)、武漢、成都、蘭州等6個(gè)審計特派辦作為國鐵集團審計機構的派出機構，實(shí)行垂直管理+分級管理的審計模式，行使對國鐵集團所屬企業(yè)的審計監督，使審計監督方式得到優(yōu)化，監督力度得到加強。在審計工作組織方面，明確改制后鐵路局集團公司審計部門(mén)在黨委會(huì )、董事會(huì )（董事長(cháng)）的直接領(lǐng)導下開(kāi)展工作，獨立行使內部審計監督權，向黨委會(huì )、董事會(huì )負責并報告工作，使審計工作組織領(lǐng)導得到加強。在制度建設方面，原中國鐵路總公司制定了《中國鐵路總公司關(guān)于進(jìn)一步加強鐵路審計工作的意見(jiàn)》，對審計機構和審計人員、審計機構職責、審計機構權限、審計工作程序、審計結果運用、審計工作機制、責任追究等各個(gè)方面予以規范和明確，使審計基本管理制度更趨完善；制定了《國鐵集團紀檢監察、組織人事、審計部門(mén)監督工作聯(lián)動(dòng)實(shí)施辦法（試行）》，形成了既各有側重又合力共為的監督工作聯(lián)動(dòng)機制。
從鐵路內部審計現狀來(lái)看，鐵路審計工作面臨的內部環(huán)境越來(lái)越好，但是隨著(zhù)鐵路企業(yè)改革的不斷深入，企業(yè)投資規模的不斷擴大，企業(yè)面對市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險也越來(lái)越大，審計面臨的挑戰也越來(lái)越多，要求也越來(lái)越高，鐵路企業(yè)內部審計如何在“交通強國、鐵路先行”歷史使命中當先行、添光彩，如何在鐵路運輸安全和經(jīng)營(yíng)管理水平上達到世界領(lǐng)先，鐵路企業(yè)的體制機制改革創(chuàng )新水平進(jìn)一步提升中充分發(fā)揮審計的監督、保障和評價(jià)作用，就必須從加強內部審計組織管理、突出內部審計完善治理功能、提升審計人員素質(zhì)等多方面入手，解決存在的突出問(wèn)題。唯有如此，鐵路企業(yè)內部審計才能成功應對挑戰，與時(shí)俱進(jìn)，把內部審計推向新的境界。
�。ㄒ唬┬麦w制下的鐵路企業(yè)內部審計職責存在矛盾
雖然從制度安排上看，鐵路企業(yè)內部審計在黨委會(huì )、董事會(huì )的直接領(lǐng)導下開(kāi)展工作，獨立行使內部審計監督權，向黨委會(huì )、董事會(huì )負責并報告工作，使審計工作組織領(lǐng)導得到加強。但是從工作環(huán)境、工作安排和工作的開(kāi)展來(lái)看，鐵路企業(yè)內部審計機構作為企業(yè)的一個(gè)職能部門(mén)也要對企業(yè)的管理層負責，在現行制度安排下內部審計既要服務(wù)董事會(huì )的監督需要，又要服務(wù)管理層的經(jīng)營(yíng)需要，同時(shí)承擔內部治理和管理責任，而上述需求在很多情況下都不可避免地存在矛盾和沖突，審計的獨立性受到影響，使得內部審計部門(mén)難以充分有效履行職責。
�。ǘ┬麦w制下對內部審計的需求與供給存在矛盾
鐵路局公司制改革后，建立以董事會(huì )為核心的公司治理結構代替原先的局長(cháng)負責制。在董事會(huì )制度下委托管理層級擴大，董事會(huì )對于企業(yè)內部管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jì)效的考核需要內部審計發(fā)揮作用。同時(shí)，在新體制下鐵路企業(yè)必然會(huì )加大面向市場(chǎng)、提升企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的力度，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險也會(huì )隨之增大，使得企業(yè)對于風(fēng)險管理的要求更高，鐵路企業(yè)內部審計職能部門(mén)作為風(fēng)險管理的重要執行者，管理層對其發(fā)揮職能作用的需求將逐漸擴大。從目前情況看，鐵路企業(yè)內部審計主要工作內容包括：財務(wù)收支審計、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)審計、經(jīng)濟責任審計、風(fēng)險管理審計、內部控制、效益審計以及大中型建設項目資金審計，服務(wù)范圍主要局限于財務(wù)審計領(lǐng)域。從內部審計的主要模式上看，所采取的模式還是以賬項基礎審計為主，制度基礎審計、風(fēng)險導向審計為輔。從實(shí)施的時(shí)間上看，部分審計的關(guān)口己經(jīng)前移，但是還有大部分單位仍然停留在事后審計，或者沒(méi)有前移到事前審計。
�。ㄈ┬麦w制下內部審計人員素質(zhì)與企業(yè)發(fā)展需要存在矛盾
隨著(zhù)鐵路改革的不斷深入和經(jīng)營(yíng)管理整體水平的提高，加上管理審計和效益審計等項目的開(kāi)展，審計的領(lǐng)域越來(lái)越廣，對內部審計人員的能力素質(zhì)要求越來(lái)越高，審計的質(zhì)量也與審計人員的素質(zhì)有較大的關(guān)系，往往審計風(fēng)險的形成與審計人員職業(yè)素質(zhì)有關(guān)。審計人員掌握了專(zhuān)業(yè)的審計知識，具有敏銳的洞察力和較強的分析能力，嚴格遵守職業(yè)準則和職業(yè)道德規范，在審計過(guò)程中嚴格按照審計程序實(shí)施審計，獨立行使審計監督權，客觀(guān)地進(jìn)行判斷和表達審計意見(jiàn)，可以有效降低審計風(fēng)險出現的概率。在日常內審工作中，部分審計人員缺乏被審計單位業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識，溝通能力不強，對被審計單位的生產(chǎn)工藝、管理流程不熟悉，又缺乏靜下心來(lái)虛心學(xué)習的精神，對審計中存在的問(wèn)題缺乏客觀(guān)、理智的分析，對企業(yè)會(huì )計報表中存在的問(wèn)題也沒(méi)有及時(shí)發(fā)現，從而出現判斷失誤的問(wèn)題，使得審計存在較大的風(fēng)險。
三、鐵路企業(yè)內部審計如何更好地嵌入公司治理結構的建議和措施
�。ㄒ唬┘訌妰炔繉徲嫿M織管理，理順內部審計體制和機制
1、頂層設計鐵路企業(yè)內部審計關(guān)系框架。推進(jìn)鐵路企業(yè)治理體系和治理能力現代化，必須適應國家經(jīng)濟、社會(huì )和文化發(fā)展的新常態(tài)以及加強內部審計監督的新需求，頂層設計內部審計關(guān)系框架，從鐵路企業(yè)治理體系全局加以謀劃，改變內部審計平行于其他職能部門(mén)的現狀，使之向高層次轉變。建立具有很強獨立性的審計委員會(huì )，審計委員會(huì )直接歸屬企業(yè)黨委會(huì )、董事會(huì )領(lǐng)導，并負責內部審計與企業(yè)黨委、董事會(huì )的互動(dòng)工作，保證內部審計人員在審計活動(dòng)中不受外界干擾，提高內部審計的獨立性和權威性。2020年國鐵集團、鐵路局集團公司新修訂的內部審計工作管理辦法，進(jìn)一步明確了內審機構向黨委會(huì )、董事會(huì )負責并報告工作的機制，增強了內審的獨立性和權威性，為審計工作的質(zhì)量提升奠定了堅實(shí)的基礎。
2、強化監事會(huì )與內部審計的監督及配合。在現有公司治理制度安排下，為了更好地發(fā)揮內部審計對管理層的制約（經(jīng)營(yíng)權監督）和對董事會(huì )的制約（所有權監督），監事會(huì )應當強化對內部審計的監督，并加強與內部審計的合作。
第一，監事會(huì )參加內部審計工作會(huì )議。在當前環(huán)境下，監事會(huì )參加內部審計工作會(huì )議應該比較容易實(shí)現。問(wèn)題在于如何規范化、制度化，從制度層面規定監事會(huì )參加內部審計會(huì )議的.具體要求。
第二，內部審計向監事會(huì )報告工作。目前，鐵路企業(yè)內部審計向監事會(huì )報告工作缺乏制度層面的具體規定。從制度上作出規定，明確內部審計向監事會(huì )報告工作的范圍及工作的內容，可以強化監事會(huì )對內部審計的監督。
第三，監事會(huì )向內部審計下達審計指令。監事會(huì )根據工作需要，經(jīng)過(guò)協(xié)調也可以向內部審計部門(mén)下達審計指令，借助于內部審計的力量完成監事會(huì )要查證的問(wèn)題，協(xié)助監事會(huì )強化有關(guān)監督檢查。這一情況在實(shí)際工作中也有發(fā)生，但往往存在一定的障礙，主要是由于缺乏制度層面的具體規定以及雙方溝通協(xié)調不暢等原因，使得監事會(huì )在向內部審計機構提出工作任務(wù)要求時(shí)遇到阻力。
從實(shí)際工作需要來(lái)看，上述三個(gè)方面是必要的，需要從制度層面考慮如何把這些事項規范化、制度化，把強化監事會(huì )對內部審計的監督、增強雙方工作上的合作而形成有效的制度安排和具體的制度規范，以便把工作落到實(shí)處。強化監事會(huì )對內部審計的監督，并增強雙方工作上的合作具有以下作用：
第一，強化公司治理中的內部監督機制。內部審計和監事會(huì )具有共同的監督對象(董事會(huì )和管理層)，監督者之間進(jìn)行合作客觀(guān)上就會(huì )起到強化監督的作用。強化監事會(huì )對內部審計的監督可以鞏固內部審計在組織中的獨立性和權威性，一定程度上有助于解決公司治理中“由誰(shuí)對監督者進(jìn)行再監督”的困擾。
第二，落實(shí)監事會(huì )的監督職責。內部審計應當與監事會(huì )相輔相成，避免與監事會(huì )工作的重疊或沖突。監事會(huì )通過(guò)對內部審計工作的監督也強化了內部審計，也可以更好地實(shí)現對董事會(huì )和管理層的監督，有效落實(shí)監事會(huì )的監督職責。
第三，完善監事會(huì )的監督機制。發(fā)揮監事會(huì )的監督功能，既要賦予其獨立的監督權限，又要使其擁有有效的監督手段。目前，我國一些國有企業(yè)監事會(huì )的監督流于形式，主要原因在于監事會(huì )缺乏獨立、有效的監督手段。監事會(huì )主要通過(guò)參加會(huì )議和調研的方式進(jìn)行監督，沒(méi)有日常監督工作機構且監事會(huì )成員大都是兼職，其監督職權的履行自然缺乏力度。通過(guò)強化與內部審計的合作，可以完善監事會(huì )的監督機制，強化監事會(huì )監督的力度。
3、強化鐵路企業(yè)內部審計機構的雙重領(lǐng)導。
一是鐵路局集團公司內部審計機構負責人任免需征得國鐵集團審計機構同意。
二是對鐵路局集團公司內部審計機構負責人進(jìn)行年度考核，并強化考核結果的運用。
三是鐵路局集團公司內部審計業(yè)務(wù)要接受?chē)F集團審計機構的領(lǐng)導。
四是鐵路局集團公司的審計報告形成后要同時(shí)報國鐵集團審計機構，鐵路局集團公司內部審計機構負責人在每年年底時(shí)要向國鐵集團審計機構進(jìn)行述職，國鐵集團審計機構主要從計劃完成、服務(wù)監督、審計工作質(zhì)量、黨風(fēng)廉政建設等方面進(jìn)行考核。
在鐵路系統內部，為完善國鐵集團對所屬單位管理運行機制，原中國鐵路總公司出臺了《中國鐵路總公司所屬單位審計機構向總公司審計和考核局報告工作制度》《中國鐵路總公司所屬單位審計處長(cháng)履職情況考核暫行辦法》，要求各鐵路局集團公司審計機構要將出具的所有審計報告和結論決定、單位重大的經(jīng)營(yíng)管理信息報送國鐵集團審計機構，并由國鐵集團審計和人事機構共同組織對鐵路局集團公司審計機構負責人進(jìn)行年度考核，切實(shí)起到了加強對審計工作的管理和指導，促進(jìn)了鐵路局集團公司審計機構負責人更好地履行工作職責。
�。ǘ┩晟畦F路企業(yè)內部審計治理功能，增強內部審計在公司治理中的影響力
1、轉變審計理念。
鐵路內部審計部門(mén)必須準確理解公司治理體系和治理能力現代化的內涵，突出增加價(jià)值和完善治理的功能，發(fā)揮好審計的評價(jià)、建議作用，對典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題要及時(shí)分析研究，提出高質(zhì)量的管理建議，指導企業(yè)建立健全內部控制制度。發(fā)揮審計管理新體制的監督優(yōu)勢，及時(shí)預警和發(fā)現企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中的重大問(wèn)題，推動(dòng)審計關(guān)口前移。發(fā)揮好審計的增值功能，加大審計促進(jìn)增收節支的力度，推動(dòng)審計工作向完善內部控制、改進(jìn)風(fēng)險管理、改善治理程序等增值功能發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平的提高。
2、拓寬審計領(lǐng)域。
鐵路企業(yè)內部審計部門(mén)要減少不能增值或者成本效益不配比的審計業(yè)務(wù)，探索降本增效、防范重大風(fēng)險、保障重大決策落實(shí)、服務(wù)鐵路運輸安全等領(lǐng)域的審計，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)管理提質(zhì)增效，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，推動(dòng)企業(yè)效益提高和經(jīng)營(yíng)目標的實(shí)現。同時(shí)，加大對重點(diǎn)內容的審計監督，圍繞鐵路局公司制改革、風(fēng)險債權清理和全面從嚴治黨的要求，加大企業(yè)重組改制過(guò)程中國有資產(chǎn)監督的力度，防范風(fēng)險，防止突擊花錢(qián)和私分財物，確保國有資產(chǎn)不流失。加強對中央八項規定精神落實(shí)情況的日常監督，將落實(shí)中央八項規定精神作為各類(lèi)審計監督的重要內容，將領(lǐng)導人員的工資性收入、履職待遇和業(yè)務(wù)支出等作為各類(lèi)審計的重點(diǎn)，嚴肅查處濫發(fā)津補貼、用公款報銷(xiāo)應由個(gè)人承擔的費用等問(wèn)題，并加強與紀檢（監察）、組織（人事）部門(mén)的溝通協(xié)調，及時(shí)掌握新情況、新問(wèn)題、新動(dòng)向，促進(jìn)作風(fēng)轉變和廉政建設。
3、加大審計整改問(wèn)責力度。
審計整改是對審計發(fā)現問(wèn)題本身的糾正，也是內部審計推進(jìn)公司治理體系和治理能力現代化的路徑選擇。內部審計的整改力度關(guān)系到審計作用的發(fā)揮程度，直接影響著(zhù)公司治理的改良效能。要根據審計發(fā)現問(wèn)題，在認真整改的基礎上依法依規對審計發(fā)現問(wèn)題進(jìn)行嚴肅處理，嚴格考核，對典型問(wèn)題進(jìn)行通報。問(wèn)題的處理既對事也對人，要倒查管理責任，對責任人進(jìn)行嚴肅追責。
�。ㄈ┨嵘龑徲嬋藛T素質(zhì)，促進(jìn)審計職能發(fā)揮
1、加強政治能力建設。
把堅定理想信念和對黨忠誠體現在做好本職工作上，提高審計人員擔當意識、責任意識，強化大局觀(guān)，提升政治站位，認真履行審計工作政治責任。
2、加強專(zhuān)業(yè)能力建設。
堅持把理論學(xué)習同實(shí)踐鍛煉結合起來(lái)，提高政治思維、辯證思維、法治思維能力。建立完善鐵路審計人才庫，拓展審計人員交流渠道，實(shí)施上下級審計機構間和跨專(zhuān)業(yè)人員的交流鍛煉。積極組織審計專(zhuān)業(yè)研討和經(jīng)驗交流，通過(guò)輪流擔任審計項目主審、聯(lián)合審計等形式“以審代培”，多渠道提升審計人員專(zhuān)業(yè)能力。
3、健全完善制度體系。
加強對審計人員的激勵約束考核，建立責、權、利相結合的激勵機制，做到獎懲分明，以提高內部審計人員的積極性和責任感。同時(shí)，制定完善專(zhuān)職審計人員的管理辦法，細化審計工作流程圖，形成科學(xué)規范的審計業(yè)務(wù)管理制度體系，為規范開(kāi)展審計監督工作提供保障。新形勢下鐵路企業(yè)內部審計任務(wù)越來(lái)越重，要求也越來(lái)越高，審計領(lǐng)域不斷拓展，內部審計要從查錯糾弊向績(jì)效管理、風(fēng)險防控等方面轉變，落實(shí)“交通強國、鐵路先行”的鐵路工作主題要求，更好地發(fā)揮內部審計職能作用具有現實(shí)意義。這就要求鐵路企業(yè)內部審計人員要有較高的綜合分析和概括能力，具有全局性、前瞻性的創(chuàng )新思維，要站在推動(dòng)鐵路企業(yè)改革發(fā)展、防范審計風(fēng)險及提高企業(yè)效益的高度來(lái)謀劃和思考審計工作，積極作為，推動(dòng)鐵路企業(yè)審計工作邁上新臺階，促進(jìn)鐵路事業(yè)持續健康發(fā)展發(fā)揮更重要作用。
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