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戰略預算治理在高校中的運用
“戰略”原是軍事用語(yǔ)，指的是對戰爭全局的謀劃。隨著(zhù)的，“戰略”一詞被引申用于、、等領(lǐng)域，泛指重大的帶全局性的謀劃。高等學(xué)校預算是指高等學(xué)校根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。將預算治理與戰略規劃有機結合起來(lái)，用全局觀(guān)和長(cháng)期觀(guān)重構預算治理，這樣的話(huà)，高校的預算治理就并非僅僅局限在某一個(gè)較短的期間(如月度、季度或年度)，而是應該站在一個(gè)更高的角度上，用一種更長(cháng)遠的眼光來(lái)看，把戰略規劃融合在高校的日常預算治理中，戰略規劃以預算作為支持，預算又以體現戰略規劃的具體行動(dòng)計劃作為支出，兩者之間相互保障，從而對高校的人力資源、財力資源、物質(zhì)資源進(jìn)行協(xié)調配置，增強預見(jiàn)性和前瞻性，控制不確定因素，有利于進(jìn)步資源使用績(jì)效，進(jìn)步辦學(xué)效益，增強學(xué)校的核心競爭力和長(cháng)遠發(fā)展能力。一、傳統的部分預算治理存在的缺陷
1、預算缺乏戰略導向
高校傳統的部分預算是一種以投進(jìn)為導向的預算，其注重對投進(jìn)的治理，而忽視了對產(chǎn)出的治理，相應的預算治理模式包括預算編制、執行、考評和報告均是以投進(jìn)為基礎，預算執行中的相關(guān)各方關(guān)注的都是投進(jìn)信息，對于預算安排的支出更多的是夸大是否按規定開(kāi)支了，是否節約，對資金的使用結果、效率相對考慮較少。年度預算與戰略規劃不相適應，不同期間的預算缺乏有效銜接。預算在公共資源的配置功能發(fā)揮受到約束，對學(xué)校戰略規劃支持度不夠，甚至與戰略規劃發(fā)生沖突。
2、預算編制不科學(xué)
高等學(xué)校財務(wù)制度明確了高等學(xué)校預算編制方法是在以前年度的預算執行情況，根據預算年度事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)與財力可能，以及年度收支增減因素進(jìn)行編制。大部分高校采用的是增量預算法，這種傳統的編制方法算不考慮學(xué)校的實(shí)際情況和缺乏績(jì)效考評的依據，輕易造成存在就是公道的假定，而不管這種存在是否公道。但是目前高校一般采取固定預算，剛性太強，缺乏彈性和調整機制。
3、預算控制范圍不全面
由于傳統預算側重收支財政收支控制，對于專(zhuān)用基金和借款及高校辦學(xué)存量資產(chǎn)特別是可用資金等經(jīng)濟資源鏈條缺乏全面的控制，使得高校部分之間爭學(xué)校的有關(guān)資源，預算控制乏力，削弱了學(xué)校的競爭能力。
4、預算與績(jì)效評價(jià)體系的關(guān)聯(lián)度減弱
富有挑戰性的預算能夠改善部分的業(yè)績(jì)。有些項目實(shí)施可能從短期看可能會(huì )造成學(xué)校的資金緊張，但從長(cháng)遠看卻可能是學(xué)�？茖W(xué)發(fā)展的必須投資或必要保障，需要根據戰略發(fā)展目標對學(xué)校的經(jīng)濟資源分配作出科學(xué)安排。而傳統預算在業(yè)績(jì)衡量標準上局限于單一的財務(wù)指標，忽視了非財務(wù)指標的作用，造成部分只顧短期利益忽視長(cháng)遠利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業(yè)績(jì)評價(jià)上片面性和局限性，削弱了預算的評價(jià)、激勵作用。
5、不利于部分之間溝通與協(xié)調
有限的資源和難以滿(mǎn)足的目的的矛盾，是高等教育治理的屬性。傳統的部分預算部分之間類(lèi)似一種平行線(xiàn)的關(guān)系，橫向聯(lián)系未幾，部分之間為各自滿(mǎn)足自己“經(jīng)濟人”的基本需求，造成了部分與學(xué)校之間目標函數的不同一。由于資源的稀缺性和需求的無(wú)窮性之間的矛盾造成了不同利益主體在學(xué)校預算經(jīng)費的分配上的博奕，引發(fā)摩擦本錢(qián)的不斷上升，辦學(xué)的效率。
6、教職工的預算參與度不高
傳統的預算治理缺乏戰略規劃導向，預算缺乏開(kāi)放性，部分和員工缺乏對學(xué)校整體發(fā)展的核心價(jià)值觀(guān)，只是一種被動(dòng)的執行，因此教工對預算不是十分重視，以為與自己關(guān)系不大，預算編制和是財務(wù)部分的事情，預算執行是部分領(lǐng)導的事情，對預算參與度不高。
隨著(zhù)公共選擇、委托代理理論、新公共治理理論、3E理論的興起，人們的預算觀(guān)念發(fā)生深刻的變化。學(xué)校要加強核心競爭力，必須更加關(guān)注長(cháng)遠的規劃和預算在公共資源配置中的基礎性作用，戰略預算就而生。為了彌補傳統預算的缺陷，更有效地發(fā)揮預算治理在目標設定、資源分配和績(jì)效評估中的基礎性作用，高校有必要根據自身發(fā)展的戰略目標，并結合自身特點(diǎn)，推行與戰略規劃有效銜接的戰略預算。
二、戰略預算的主要流程
第一、制定戰略規劃。
1、戰略規劃的內涵
高等學(xué)校處于不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境中，為了在二元結構的教育體制中辦出自己的特色，就需要制定學(xué)校的戰略規劃。一個(gè)組織的戰略規劃涵蓋了很多關(guān)于這個(gè)組織的關(guān)鍵信息：它為什么會(huì )存在、它在做什么和它將要做什么以及它想在未來(lái)達到什么樣子。高等學(xué)校的戰略規劃以過(guò)程為導向，主要包括以下幾方面：戰略目標與定位、戰略階段與重點(diǎn)、戰略措施與保障等方面。戰略目標是戰略規定的時(shí)期內全局性和方向性的奮斗目標，是對學(xué)校未來(lái)發(fā)展趨勢和方向的預見(jiàn)和創(chuàng )造性思考。也就是一般所說(shuō)的給學(xué)�！岸ㄎ弧�，要把學(xué)校辦成什么樣子、什么水平，其內容應該涉及辦學(xué)方向、發(fā)展規模、人才培養質(zhì)量和科研水平、辦學(xué)特色及學(xué)校在全國大學(xué)中的聲看和地位等。高校的戰略定位正確與否，關(guān)系的學(xué)校的發(fā)展。正如香港大學(xué)校長(cháng)吳家瑋教授指出：“一所學(xué)校最重要的是找到自己的位置，并在自己擅長(cháng)的領(lǐng)域做到最好�！辈煌膽鹇阅繕瞬](méi)有一個(gè)模板可以參考，要根據高等教育的發(fā)展趨勢和學(xué)校的校情如文化積淀、師資隊伍建設、所處區域、學(xué)科群的建設來(lái)公道確定，從而避免定位、目標的雷同, 塑造學(xué)校特色鮮明的個(gè)性。在確定戰略目標的定位后，就是要確定戰略階段和重點(diǎn)以及戰略措施和保證。
2、戰略規劃的地位
在學(xué)校發(fā)展和實(shí)際工作中, 戰略規劃具有綱領(lǐng)性的至高地位。通過(guò)戰略規劃的制定以理清發(fā)展思路,明確發(fā)展目標，以謀求更大、更好的發(fā)展。假如沒(méi)有包含了學(xué)校的遠期目標、帶有效果和產(chǎn)出目標的支持性近期目標的規劃，預算就會(huì )缺乏一種戰略的指導，重視短期活動(dòng)，忽視長(cháng)期目標，預算治理難以取得預期的效果，那么學(xué)校實(shí)現自己的目標將會(huì )是很困難的。戰略規劃一旦確定, 學(xué)校無(wú)論哪方面工作, 均須遵循戰略規劃制定的目標和舉措而努力，戰略規劃成為每年年度計劃的指南和年終報告的依據, 考核評估全校各方面的工作業(yè)績(jì)和質(zhì)量的標準，并在實(shí)踐上轉化為學(xué)校各方面工作切實(shí)可行的措施, 與學(xué)校的工作計劃緊密銜接, 使之具有普及性、可操縱性，以發(fā)揮高校戰略規劃的導向作用。與戰略規劃綱領(lǐng)性至高地位相輔相承的, 是它的普及性。戰略規劃的制定不僅是集思廣益、博采眾議的過(guò)程，也是一個(gè)廣泛發(fā)動(dòng)和宣傳，同一全校教職工思想的過(guò)程。經(jīng)過(guò)這一過(guò)程的進(jìn)行，奠定了學(xué)校戰略規劃的普及性特點(diǎn)。無(wú)論是學(xué)校治理層或教授專(zhuān)家先容和探討學(xué)校的任何工作, 他們都會(huì )與學(xué)校的戰略規劃加以聯(lián)系。人人談規劃、人人具有強烈的戰略規劃意識。規劃之普及性已使學(xué)校戰略規劃成為學(xué)校全體教職員工共同意愿的匯集和表征。
第二、制定戰略預算治理模式
戰略預算是以高校的戰略規劃為出發(fā)點(diǎn)，在確認戰略目標后，需要地劃分階段，選擇戰略重點(diǎn)，制定具有激勵性的政策，公道配置人、財、物等資源，改革治理體制和運行機制，建立檢查評估制度等。具體包括以下幾個(gè)方面：
（1）制定年度績(jì)效計劃
戰略規劃為年度預算的總目標和績(jì)效考評提供了依據，在長(cháng)期戰略規劃的基礎上，學(xué)校應該制定一個(gè)年度績(jì)效計劃，將戰略規劃的長(cháng)期戰略目標落實(shí)到學(xué)校的年度預算中往。首先各部分應該根據本部分與戰略規劃相銜接的年度計劃目標以及完成這些年度目標和任務(wù)的所需的人力資源、物力資源和財力資源，編制年度績(jì)效計劃。年度績(jì)效計劃主要：設定年度績(jì)效目標、達到績(jì)效目標所需要的資源、過(guò)程和等。年度績(jì)效計劃明確部分在一個(gè)計劃年度完成績(jì)效目標所需經(jīng)費的數額，使年度績(jì)效計劃同部分預算有機結合起來(lái)。同時(shí)要求部分每年匯報績(jì)效目標的完成情況，以及為達到或調整這些目標需采取的行動(dòng)。
(2）編制年度績(jì)效報告
在一個(gè)計劃年度結束后，部分要編制年度績(jì)效報告，主要內容包括：部分預算的實(shí)際執行情況與部分績(jì)效計劃的比較；績(jì)效計劃完成情況概述與評價(jià)；對未完成的績(jì)效計劃目標的說(shuō)明及補救措施和具體的安排；與以往年度績(jì)效指標完成情況的比較分析等。
（3）對年度績(jì)效計劃進(jìn)行考評
一個(gè)有效的績(jì)效考評體系是戰略預算成功的關(guān)鍵。高校與不同，其不僅要追求效益還需要追求效益，平衡計分卡方法可以將組織的使命和戰略轉化為一系列業(yè)績(jì)衡量標準，它們?yōu)閼鹇缘膱绦刑峁┝丝蚣�。因此業(yè)績(jì)評價(jià)并不是僅僅側重于財務(wù)指標，而是將財務(wù)指標和非財務(wù)指標結合起來(lái)，可以利用平衡計分卡的方法，實(shí)施戰略規劃時(shí)從財務(wù)、客戶(hù)、內部業(yè)務(wù)流程、組織四個(gè)維度進(jìn)行考評。財務(wù)指標暫時(shí)可以以本科水平評估和其他一些量化指標為主，而非財務(wù)指標應側重于學(xué)校核心競爭力等作為評價(jià)的標桿，公道的業(yè)績(jì)評價(jià)指標對學(xué)校的起到一個(gè)導向的作用，績(jì)效評價(jià)應該注重經(jīng)濟性、效任性、有效性、公平性、適當性和回應性原則之間的***同一。
三、制定戰略預算應該留意的
1、建立一個(gè)有效的執行機構
預算治理是高校的一項基礎性工作，預算治理對資源的配置起到一個(gè)引導作用，必須成立一個(gè)有效的執行機構，確保對預算全過(guò)程進(jìn)行治理，以達到戰略預算治理的目的。
2、戰略預算應留意彈性
高等學(xué)校負有培養專(zhuān)門(mén)人才、繼續和發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、直接為社會(huì )服務(wù)等多種社會(huì )職能，而這些職能都要受社會(huì )環(huán)境的制約，都要與社會(huì )經(jīng)濟、、文化、科學(xué)技術(shù)等方面的發(fā)展相適應并為其服務(wù)，因此戰略規劃和戰略預算不是一成不變的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的，不宜制定的過(guò)于僵化以至無(wú)法調整。應考慮學(xué)校所處的外部環(huán)境，從學(xué)校長(cháng)遠的、全局的利益角度統籌考慮，并具體體現為戰略預算的考核的分解和落實(shí)上。環(huán)境下戰略預算應該以過(guò)程為導向，與過(guò)程效率和過(guò)程產(chǎn)出相關(guān)的，所制定的目標應該是最優(yōu)和最理想的，而且這種標準應該是動(dòng)態(tài)的，需要不斷改變以適應不斷變化的政治、經(jīng)濟、文化和國家宏觀(guān)調控政策的情況。實(shí)現預算并不是預算的終極目標，所以治理者不應該墨守成規，應從時(shí)間和空間兩個(gè)方面對治理系統進(jìn)行全過(guò)程、全方位和全局的平衡、協(xié)調，揚長(cháng)避短，發(fā)揮上風(fēng)，進(jìn)步效益。
3、進(jìn)步教職工的預算參與度
傳統的預算部分之間是一個(gè)平行線(xiàn)的關(guān)系，缺少橫向溝通，即使有部分溝通，也是局限在部分之間的比較和博弈的過(guò)程，缺少一個(gè)共同的目標。戰略預算治理將部分視為責任中心，責任中心由部分和個(gè)人轉化成過(guò)程和團隊。這些相關(guān)利益人成為團隊的一部分時(shí)，就會(huì )開(kāi)始了解學(xué)校的遠期目標、近期目標和各種項目，對項目的目標投進(jìn)進(jìn)行估算，并且意識到學(xué)校的財政需要，在制定預算時(shí)給予幫助。假如這一切是發(fā)生在一個(gè)積極的環(huán)境中，團隊成員就會(huì )支持學(xué)校其他項目，還可能保護學(xué)校免于無(wú)停止的批評之擾，減少摩擦本錢(qián)。在動(dòng)態(tài)多變的環(huán)境中，戰略預算的制定和執行都是依靠相關(guān)部分的職員實(shí)現的，因此必須進(jìn)步教職工的預算參與度，注重戰略預算的開(kāi)放性，加強人本治理。
4、加強人力資源治理
知識經(jīng)濟最關(guān)鍵的就是人才，有大樓而無(wú)大師，很難成為真正的大學(xué)。高校之間的競爭，說(shuō)到底是一種人力資源的競爭，人才強校是很多高校進(jìn)步其核心競爭能力的最有效的手段，必須在戰略預算治理中加強人力資源治理，用好現有的人，引進(jìn)必須的人，而這些都必須在戰略規劃和戰略預算治理得到體現。
5．建立現代化的學(xué)校治理信息系統
戰略預算需要一個(gè)現代化的信息系統作為支撐，以減輕的負擔，同時(shí)節約了大量的時(shí)間以便于及時(shí)處理預算執行過(guò)程中的有關(guān)數據，便于對預算數據進(jìn)行提取和分析，對預算執行情況進(jìn)行及時(shí)反饋。
6、績(jì)效考評應留意本錢(qián)效益原則
戰略預算的目的就是公道配置公共資源，假如實(shí)行績(jì)效考評的本錢(qián)大于其帶來(lái)的收益，應該重新考慮績(jì)效考評的指標和方法進(jìn)行重新設計，實(shí)現資源的公道配置，防止績(jì)效的局部化、片面化和短期化。：
1、張少春．2005．政府公共支出績(jì)效考評與實(shí)踐．第1版．北京：財政經(jīng)濟出版社
2、C．william Garner．2005．學(xué)校財政-戰略規劃和治理．第1版．北京：中國輕出版社
3、粱瓔婕．2006．戰略預算治理體系的構建與完善．財會(huì )通訊（理財版），2：27~28
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