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談?wù)勑姓讣e證、質(zhì)證應留意的題目
黨的十五大提出的依法治國方略，極大地推動(dòng)了我國主義法制建設的，“依法治國，建設社會(huì )主義國家”這一目標，不僅對立法、行政執法提出了新的要求，同時(shí)也對司法審判工作提出了新的、更高的要求。在新的條件下，各級法院審判職員要進(jìn)一步新，尋求新發(fā)展，爭取新突破；要進(jìn)一步改變審判觀(guān)念，改革審判方式，進(jìn)步審判水平。就當前而言，首先需要解決的是如何確保司法公正的題目。司法公正不但要實(shí)現審判的實(shí)體公正，而且要實(shí)現審判的程序公正，怎么做到審判的實(shí)體公正和程序公正，除嚴格依照實(shí)體法、程序法、進(jìn)行審判工作外，還必須注重審判工作，注重審判的幾個(gè)基本環(huán)節，筆者在這里，主要談?wù)勑姓▽徖硇姓讣䲡r(shí)如何指導舉證、如何進(jìn)行質(zhì)證，應注重哪些基本題目，對此各地法院已作了大量有益的探索，有些法院還編制了有關(guān)舉證，質(zhì)證的運作方式和指導，筆者根據多年在基 層法院從事行政審判工作實(shí)踐，在此談?wù)効捶ā?/p>
一、庭審中，法官應加強對行政機關(guān)舉證指導，進(jìn)步庭審質(zhì)量和效率。
《行政訴訟法》第32 條規定：“被告對作出的具體 行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為 的證據和所依據的規范性文件”。由此可見(jiàn)，行政訴訟 中的舉證與民事訴訟中的舉證有著(zhù)質(zhì)的區別。人民法院對具體行政行為的審查，主要是認定具體行政行為是否正當，正當的具體行政行為必須“證據確鑿，適用法規正確，符正當定程序”三項條件必須同時(shí)具備，當被告行政機關(guān)不能證實(shí)具體行政行為所依據的事實(shí)時(shí)，就由被告承擔敗訴的的結果，原告并不由于舉不出證據反駁行政機關(guān)認定的事實(shí)而敗訴，對具體行政行為正當性的舉證責任由行政機關(guān)負擔，舉證責任制度是行政訴訟所特有的。庭審中，被告必須通過(guò)大量證據證實(shí)其具體行政行為的正當性。 假如行政機關(guān)把一些與所審查的具體行政行為無(wú)關(guān)聯(lián)的、不正當的證據在庭審中逐一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據雜亂無(wú)章、毫無(wú)順序地讓原告辯認，必然拖延庭審時(shí)間。因此主審法官在法庭調查開(kāi)始后，必須明確地對行政機關(guān)的舉證進(jìn)行引導，例：在審理行政處罰具體行為是否正當案件，應由行政機關(guān)向法庭證實(shí)原告違法的事實(shí)。在被告出示證據之前分類(lèi)要求被告舉證，并詢(xún)問(wèn)被告所舉證據是為了證實(shí)什么，是什么時(shí)間取得的，為原告質(zhì)證打開(kāi)思路，保證質(zhì)證效果。筆者以為，應從以下幾個(gè)方面指導舉證。
�。�、重點(diǎn)出示具體行政行為作出之前所取得的證據。
行政機關(guān)在作出某具體行政行為之前，應先取得實(shí)施該具體行政行為的充分證據，然后才能作出相對人權利、義務(wù)的決定。假如證據不足，行政機關(guān)即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷(xiāo)�？梢哉f(shuō)在具體行政行為作出之前行政機關(guān)取得的證據，對具體行政行為的正當性起著(zhù)決定的作用。行政機關(guān)舉證不在于多，而在于所舉證有無(wú)證實(shí)力。庭審法官應引導行政機關(guān)向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據。對于庭審時(shí)間是非，法律未作明確規定，審判實(shí)踐證實(shí)庭審法官必須在有限的時(shí)間內，保證當庭舉證、質(zhì)證、論證、辯論的完成，必須進(jìn)步庭審效率。庭審效率進(jìn)步的一個(gè)重要體現就是在單位時(shí)間內把“事”做的更多更好。假如庭審法官對被告舉證稍加指導，就有充分的時(shí)間對有證實(shí)力的證據進(jìn)行質(zhì)證，讓原被告雙方就質(zhì)證的證據展開(kāi)充分的辯論，保證質(zhì)證效果。假如碰到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據，庭審法官應采取什么態(tài)度呢？有兩種觀(guān)點(diǎn)：一種觀(guān)點(diǎn)以為在庭上出示什么證據是當事人的權利，法院對證據怎么認定是法院的事；另一種觀(guān)點(diǎn)以為當事人在庭上應出示具有證實(shí)力的證據，不能把法律規定了沒(méi)有證實(shí)力的證據在庭上出示、宣讀，庭審法官發(fā)現這種情況應予制止。筆者傾向于后一種觀(guān)點(diǎn)。作為行政訴訟，舉證責任在被告一方，被告是國家行政機關(guān)，其出庭職員是具有一定法律知識的國家工作職員或專(zhuān)業(yè)律師，庭審法官只要對被告舉證加于指導，是完全可以保證被告舉證質(zhì)量的，只在這樣才能保證質(zhì)證效果，為法院判定證據打下良好的基礎。
筆者在此講到被告應重點(diǎn)出示具體行政行為作出之 前所收集的證據，并不是說(shuō)具體行政行為作出之后，行政機關(guān)就不能收集證據�！缎姓V訟法》第34 條規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據”。根據《行政訴訟法》第34條的規定，被告經(jīng)法院批準，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據。對這些證據的范圍行政訴訟法未作明確規定。筆者以為，行政機關(guān)在作出具體行政行為之后，經(jīng)法院準許可以收集證據，這些證據的范圍是有限的，法院的“權”也是有限的。假如法院可以答應行政機關(guān)在作出具體行政行為之后補充任何證據，法院并以此為證據作為定案的根據，那么“以事實(shí)為根據、以法律為準繩”就不能在行政訴訟中得到體現，這條法律基本原則就會(huì )成為一句空話(huà)， 行政治理相對人的權利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據呢？根據《最高人民法院關(guān)于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干題目的解釋》第二十八條的規定，具有下列情形之一的，被告經(jīng)法院準許可以補充相關(guān)的證據：1、被告在作出具體行政行為時(shí)，已經(jīng)收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權答應被告向原告或其他人收集證據或補充證據。因此在庭審中，主審法官應首先要求行政機關(guān)出示或宣讀具體行為作出之前所收集的證據。
�。�、提供作出具體行政行為的事實(shí)和程序證據。
具體行政行為是行政機關(guān)將普遍性規范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實(shí)性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機關(guān)的某種 實(shí)體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調查開(kāi)始后，在被告舉證之前，應要求被告向法院說(shuō) 明證據的基本情況和應證的事實(shí)。 首先要求行政機關(guān)出示、宣讀或先容作出被訴具體行政行為程序正當的證據，即法定程序舉證，如行政文書(shū)投遞回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷(xiāo)，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序 正當的程序性證據。其次被告應向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實(shí)依據。具體行政行為的每一個(gè)事實(shí)要件，都應當有相應的證據支持。假如沒(méi)有相應的證據支持，行政機關(guān)認定的事實(shí)就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否正當的一個(gè)重要方面就是具體行政行為所認定的事實(shí)是否清楚，是否有證據支持。因此，行政機關(guān)向法院出示作出具體行政行為的事實(shí)依據是行政訴訟舉證的一個(gè)重要方面。在我國事“程序”、“實(shí)體”并重，所以在要求被告出示這方面證據時(shí)，也應同樣對待。
�。�、提供作出具體行政行為所適用法律，法規和其他規范性文件。
行政機關(guān)適用的法律、法規、規范性文件范圍大、條文多、專(zhuān)業(yè)性強，行政治理相對人對這些規范的了解受到很大限制，就是審判職員對這些規范也了解不夠。所以，法律明文規定行政機關(guān)應向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規和規范性文件。在庭審時(shí)行政機關(guān)必須當庭出示，宣讀具體行政行為所依據的法律、法規，并當庭質(zhì)證。 在此筆者要夸大的是在行政法律規范體系中法律、行政法規、地方性法規、地方性規章 、法律層級排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時(shí)，審判職員應要求被告重點(diǎn)出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規。其次是地方性法規，再其次是行政規章
4、提供證實(shí)具體行政行為屬于其職權范圍和是否濫權的證據。
行政訴訟中，假如行政機關(guān)的職權范圍法律規定明確，原被告雙方無(wú)爭議，則被告不需要提供此類(lèi)證據。假如原告提出行政機關(guān)超越職權范圍行使職權或濫權，庭審法官應指導被告提供行政機關(guān)是在職權范圍內使權力沒(méi)有濫權的證據。
行政訴訟中，庭審法官應怎樣引導被告舉證是衡量 庭審法官庭審綜合能力的一個(gè)重要方面，在此要指出的 是因行政案件的種類(lèi)不同，原告的訴訟請求不同，被告的舉證也有不同，一般行政案件，庭審法官應主要把握好以上四點(diǎn)。
二、行政案件庭審如何進(jìn)行質(zhì)證。
行政訴訟中的質(zhì)證有廣義和狹義之分，狹義的質(zhì)證是指被告在開(kāi)庭出示證據后，由原告當庭辨認，提出異議；廣義的質(zhì)證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據后，由原告辨認，向被告詢(xún)問(wèn)，提出反證，雙方進(jìn)行辯論等方式證實(shí)其證據效力的一種訴訟制度。行政訴訟法對質(zhì)證未作明確規定，行政訴訟如何質(zhì)證，成為一個(gè)值得探討的話(huà)題。依照民事訴訟法第六十六條之規定，行政訴訟案件定案的證據，必須是經(jīng)法庭質(zhì)證的證據。法庭對證據的審查、判定正是貫串當事人的質(zhì)證過(guò)程。由此可見(jiàn)，行政訴訟中，質(zhì)證是行政庭審的一個(gè)非常重要的環(huán)節。那么，行政案件庭審行政審判人應怎樣把握好質(zhì)證這一環(huán)節呢？ 怎樣進(jìn)行質(zhì)證呢？筆者談?wù)勏铝幸庖?jiàn)。
�。�、行政案件舉證、質(zhì)證交叉進(jìn)行，一證一質(zhì)，充分體現辯論式開(kāi)庭審理方式特點(diǎn)。
行政訴訟的質(zhì)證是伴隨著(zhù)行政機關(guān)的舉證而產(chǎn)生的， 原告對行政機關(guān)證據的質(zhì)證以行政機關(guān)的舉證為條件，行政訴訟的舉證責任在被告一方，因此行政訴訟的質(zhì)證與民事訴訟的質(zhì)證有所區別。民事訴訟的質(zhì)證一般采用 一證一質(zhì)法、分類(lèi)質(zhì)證法、綜合質(zhì)證法三種質(zhì)證。行政訴訟的質(zhì)證筆者贊同采用一證一質(zhì)法，即將被告所舉的證據和法院調取的證據由原告逐一質(zhì)證，提出反證，雙方展開(kāi)充分辯論。這樣能使法庭辯論貫串于庭審始終，充分體現辯論式開(kāi)庭審理方式的特點(diǎn)。假如行政案件的質(zhì)證采用分類(lèi)質(zhì)證法或綜合質(zhì)證法，其結果是被告不斷地在出示、宣讀證據，原告為記清楚每一證據埋頭記錄，旁聽(tīng)者也記不清諸多證據是為了證實(shí)什么，原告對此證據是什么態(tài)度，主審法官也無(wú)法對證據進(jìn)行當庭論證，因此行政訴訟的質(zhì)證采取一證一質(zhì)是比較的。
�。�、 原被告應對質(zhì)證的證據的證實(shí)力展開(kāi)充分的辯論。
法庭調查過(guò)程中，被告舉證后，原告對被告出示的證據提出異議，雙方對質(zhì)證證據的不同意見(jiàn)，是在質(zhì)證過(guò)程中雙方展開(kāi)充分辯論，還是在法庭調查結束后，法庭辯論階段由原被告雙方辯論�，F存在兩種不同的意見(jiàn)。筆者傾向于前一種意見(jiàn)即在質(zhì)證過(guò)程中，原被告對質(zhì)證據展開(kāi)充分辯論。 原告對證據的質(zhì)證過(guò)程也正是庭審法官對證據的證實(shí)力的判定過(guò)程。假如雙方不對質(zhì)證的證據展開(kāi)充分的辯論，審判職員是無(wú)法此證據的客觀(guān)性、關(guān)聯(lián)性和正當性的，更無(wú)法對此證據的證實(shí)力進(jìn)行正確判定。無(wú)論是被告所收集的證據還是法院所取得的證據，都可能存在某些不真實(shí)、不正當的成分。 有的可能與案件沒(méi)有直接聯(lián)系，只有讓原被告就質(zhì)證的證據展開(kāi)充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質(zhì)證，才能使事實(shí)的***越辯越明，才能使法官正確判定證據的證實(shí)力。 假如質(zhì)證時(shí)，雙方辯論意見(jiàn)都留到法庭辯論階段提出，往往會(huì )出現原被告當事人對證據證實(shí)什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判定證據的證實(shí)力，還會(huì )無(wú)窮延長(cháng)開(kāi)庭時(shí)間。因此在法庭調查過(guò)程中，原被告就質(zhì)證的證據展開(kāi)充分的辯論是進(jìn)步庭審效率的一個(gè)重要舉措。
�。�、原被告對具體行政行為認定的事實(shí)爭議較大的，應要求證人當庭質(zhì)證。
在行政訴訟中，證人證言是具體行政行為認定事實(shí)的一種常見(jiàn)證據，行政機關(guān)用證人的證言這種證據來(lái)證實(shí)具體行政行為認定事實(shí)的存在。當行政治理相對人對事實(shí)持否定態(tài)度，雙方爭議較大時(shí)，人民法院開(kāi)庭審理此類(lèi)案件，庭審時(shí)應要求證人當庭質(zhì)證。假如證人不出庭作證，被告出示證人證言的真偽，證人作證的背景，證人與本案有無(wú)利害關(guān)系，證人的感知能力，記憶能力，行為能力等等，庭審法官是不可能完全知曉的。不排除有行政機關(guān)在作出具體行政行為以后，找證人補證或誘導證人作證的情況。因行政訴訟當事人地位的不同等，法院審判職員必須高度重視保護行政治理相對人的正當權利。為避免以上情況的發(fā)生，人民法院對具體行政行為所認定的事實(shí)進(jìn)行嚴格審查，行政機關(guān)收集的證據所涉及到的證人應要求其出庭當庭質(zhì)證，這樣有利益查明案件的真實(shí)情況，有利于判定證人證言于的證實(shí)力，有利于監視行政機關(guān)依法行政。證人怎樣出庭質(zhì)證，筆者以為應留意幾點(diǎn)：一是原被告雙方對事實(shí)無(wú)爭議，僅對具體行政行為程序是否正當爭議較大的，證人不必出庭作質(zhì)證，以減少不必要的工作量； 二是證人不能聽(tīng)庭。證人聽(tīng)庭會(huì )使證人作證帶有傾向性，不利于查明案件的真實(shí)情況；三是證人出庭之前， 庭審法官詢(xún)問(wèn)當事人要求證人作證是為了證實(shí)什么事實(shí)。證人出庭后應先讓證人陳述事實(shí)后，再根據作證情況有條件地答應雙方當事人發(fā)問(wèn)，以免當事人誘導證人作證。
�。�、讓原告充分行使質(zhì)證權
行政訴訟主體與民事訴訟主體不同，行政訴訟主體雙方處于不同等的地位，擁有大量行政職權的行政機關(guān)與行政治理相對人之間是治理與被治理，決定與被決定的關(guān)系，行政機關(guān)處于主動(dòng)和優(yōu)越的地位。 作為行政治理相對人能到法院提起行政訴訟，往往需要很大的勇氣和膽量。行政訴訟法的立法宗旨首先是保護公民、法人和其他組織的正當權益。因此在行政訴訟中法庭辯論開(kāi)始后，假如原告對被告所舉證證據提出異議，作為主審法官就答應原告對不清楚地方向被告發(fā)問(wèn)，提出自己的反面意見(jiàn)，提出反證，再雙方展開(kāi)辯論。
行政訴訟中，舉證責任在被告一方，假如被告舉證責任完成被告就勝訴。因此原告必須盡最大努力阻止被告舉證責任的完成，從而使原告在行政訴訟中處于有利地位，原告阻止被告舉證責任的完成，大多是通過(guò)質(zhì)證來(lái)完成的。因此在行政訴訟中，質(zhì)證更體現為一種訴訟權力。為保護行政治理相對人的正當權益， 庭審法官在庭審時(shí)，應讓原告有充分“說(shuō)理”的機會(huì )，讓原告充分 行使質(zhì)證權，這樣才能體現“公平原則”。
行政案件庭審中如何進(jìn)行舉證、質(zhì)證，還需要不斷 通過(guò)審判實(shí)踐來(lái)完善。在此筆者只作初略探討，僅供。
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