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關(guān)于我國農民制度性政治參與的法律思考
內容摘要：農民是中國社會(huì )最為龐大的弱勢群體，也是中國社會(huì )最為危險的階層，重視對農民權利的維護，從根本上說(shuō)就是在維護良好的社會(huì )秩序和國家的長(cháng)治久安。文章在“三農”問(wèn)題備受關(guān)注、農村治理危機凸現以及“人權保障”寫(xiě)入憲法的歷史背景下剖析現階段農民政治參與的非制度性的現狀和其復雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設計，以引導農民“有序的、制度性的政治參與”作為保護中國農民權益的一項重要手段，并且作為保障中國農村穩定、協(xié)調中國國家與農村、農民社會(huì )關(guān)系的一個(gè)穩固基礎，給予農民平等的法律關(guān)懷。
關(guān) 鍵 詞：成因與依據，主要體現，必要性，立法建議
一、農民政治參與的成因及依據
自二十世紀八十年代以來(lái)，中國進(jìn)行了偉大的經(jīng)濟體制改革，廣大的農民在經(jīng)濟體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著(zhù)改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開(kāi)展，為農村擴大農民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺和不斷擴大的自由度。農民政治參與是指作為社會(huì )主義民主政治主體之一的廣大農民群眾通過(guò)投票選舉、上訪(fǎng)、訴訟等形式參與政治生活，表達自己的愿望，保護自己的切身利益，并試圖影響各級部門(mén)決策的行為。
另外，筆者認為，農民政治參與的產(chǎn)生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個(gè)原因：
�。ㄒ唬┈F實(shí)條件
1、農民政治參與是建設我國民主政治的重要組成部分。人們一般認為，現代民主政治發(fā)展的過(guò)程就是政治參與不斷擴大的過(guò)程，一個(gè)國家公民的政治參與程度和水平越高，這個(gè)國家的民主程度和政治發(fā)展程度就越高，農民人口在我國占絕大多數，他們政治參與的程度和水平幾乎決定著(zhù)我國整個(gè)國家政治參與的程度和水平，很大程度上影響著(zhù)我國物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調發(fā)展的目標的實(shí)現①。
2、農民政治參與是農民合法利益的重要保護手段。中國三農問(wèn)題的不穩定，最主要的
表現之一，就是農民權益的受損②。眾所周知，近年來(lái)國家通過(guò)立法、行政和經(jīng)濟等手段加大力氣促進(jìn)農民收入的增加，取得了顯著(zhù)的效果，同時(shí)，伴隨著(zhù)農民增收，農民對政治參與的意識也在逐步增強，他們要求在一定程度上要通過(guò)參與政治決策來(lái)影響決策者的意志，并且透過(guò)法律制度的管道進(jìn)行自我保護，最終真正能夠保障合法經(jīng)濟利益。
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1、法的價(jià)值理論。法的價(jià)值是指法作為客體對于主體的滿(mǎn)足以及相對于主體的絕對指向，農民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人權問(wèn)題，農民制度性政治參與的終極目標就是要保障人權，人權是一切人滿(mǎn)足自身需求、享有人身自由、并對自身以外任何事物發(fā)生不同聯(lián)系的資格和能力的總和，是社會(huì )的人的權利和人的社會(huì )的權力相互關(guān)系不斷發(fā)展的統一體③。而人權又是法的基本價(jià)值之一，法就是要通過(guò)其特有的功能保障社會(huì )群體在一定時(shí)期內享有生存和發(fā)展所必需的條件，實(shí)現法的價(jià)值，加之我國治理國家的基本方略是依法治國。所以，實(shí)現法的人權價(jià)值必然要求法律賦予農民政治參與權。
2、憲法精神。近代意義上的憲法產(chǎn)生于自從資產(chǎn)階級革命爆發(fā)后，在資本主義商品經(jīng)濟占據主導地位、資產(chǎn)階級掌握國家政權和啟蒙思想廣泛傳播的歷史條件之下，資本主義憲法倡導的天賦人權、自由平等和權力制約理論為各國憲法所響應。我國憲法以人民主權為原則以根本法的形式賦予公民廣泛的政治權利和自由，農民政治參與的過(guò)程就是在行使憲法賦予的神圣權利。
二、農民政治參與的主要體現
中國農民的處境困難的根本性和結構性的根源，就是，伴隨著(zhù)農村利益格局多元化和農村社會(huì )的階層分化，小農經(jīng)濟格局以及人口相對于土地的資源緊張性。如果在有限的土地上，農民以小農經(jīng)濟型態(tài)維持一種可以滿(mǎn)足溫飽，但是卻沒(méi)有商業(yè)利益的小農農業(yè)經(jīng)濟，農民所面臨的經(jīng)濟問(wèn)題就有兩個(gè)：缺乏參政和工作機會(huì )、以及缺乏現金收入④。而且，農民在政治上基本上處于無(wú)權地位，加之長(cháng)期以來(lái)受封建思想的影響，心理結構具有二元性（即崇拜又畏懼權力、既逆來(lái)順受又暴力對抗、既有平均思想又有特權觀(guān)念），基于上述原因而言，農民政治參與主要體現在以下幾個(gè)方面：
�。ㄒ唬┺r民政治參與的目的方面
廣大的農民還是愿意用參政議政的方式來(lái)表達自己的意愿的，影響政策的制定和執行，改革開(kāi)放以來(lái)，農民一直關(guān)注自身經(jīng)濟的發(fā)展，利用國家的各種開(kāi)放政策發(fā)展農村的經(jīng)濟，致富奔小康。在反映的情況中，公共事務(wù)問(wèn)題（如選舉、教育、交通設施、土地分配、公共設施、村福利等）占到首位，經(jīng)濟問(wèn)題占到第二位，這說(shuō)明一方面中國農民的經(jīng)濟得到了很大的發(fā)展，村民把眼光放在了村里公共事務(wù)的建設上來(lái)，經(jīng)濟意識和經(jīng)濟頭腦增強。另一方面也反映了農民依然把參與政治作為大事來(lái)做。
�。ǘ┺r民政治參與的動(dòng)機方面
農民政治參與的動(dòng)機，乃驅動(dòng)農民進(jìn)行政治參與的心理力量。對此學(xué)者并無(wú)定論，但最主要的是經(jīng)濟動(dòng)機和非經(jīng)濟動(dòng)機，而且經(jīng)濟動(dòng)機是最基本的。在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中，農民、集體、國家之間存在經(jīng)常性的利益沖突，農民為了保護自己的利益，必然要過(guò)多地參與政治，這就說(shuō)明農民經(jīng)濟主體地位已經(jīng)確立并且需求經(jīng)濟利益的保護機制。
�。ㄈ┺r民政治參與的形式方面
農民通過(guò)多種參與政治的形式來(lái)影響政策的制定和執行，但是農民利用的這種形式卻反映出農民的參政水平。農民從自身的利益出發(fā)，還是從公眾的利益出發(fā)，關(guān)注整個(gè)社會(huì )和國家的利益， 都是影響政府政策的實(shí)際結果的行為，個(gè)人的政治參與水平也體現了一個(gè)國家的民主化程度。筆者認為，農民的政治參與形式最主要的可分為制度性參與和非制度性參與，所謂制度性參與是農民依據國家憲法、法律、行政法規、行政規章以及一些其他的規范性法律文件規定的制度、方式和程序向國家機關(guān)、自治組織及其工作人員提出意見(jiàn)和建議，或者通過(guò)國家司法機關(guān)主張訴訟權利，參與公共事務(wù)和國家事務(wù)的行為。而非制度性參與是指不符合國家憲法、法律、行政法規、行政規章以及一些其他的規范性法律文件規定的制度、方式和程序而進(jìn)行的影響政治決策過(guò)程的活動(dòng)。而中國農民的制度性參與并不順暢，其權益受損時(shí)通常保持沉默是一個(gè)選擇，但是，“愈來(lái)愈多的農民開(kāi)始自己組織起來(lái)，不是設法走進(jìn)制度性參與，而是走向暴力性的非制度性參與。⑤”由此，法律治理化終于發(fā)展到了沒(méi)有法律的治理化，發(fā)展到了無(wú)法的治理，這種治理恰恰是以普遍存在的法為依據的，這個(gè)普遍存在的法就是原始的懲罰和原始的暴力。其實(shí)，大部分的農民并不會(huì )選擇走上與政府作對的路，農民如果有辦法自我組織起來(lái)，往往采取的第一步是“上訪(fǎng)”。但由于農民的組織一方面仍然沒(méi)有與外界“鏈接”，仍屬孤立，另一方面他們在正式的政府內部沒(méi)有代表或代理人，因此無(wú)法挑戰容易勾結的官僚體系，其結果經(jīng)常是上訪(fǎng)無(wú)效，或者更不幸的是上訪(fǎng)者慘遭逮捕或者打壓。面對這種體制內參與幾乎是完全不通的情形，農民在其權益被壓迫、侵犯忍無(wú)可忍之下，組織起來(lái)沖擊地方政府的情形便經(jīng)常發(fā)生，“打著(zhù)‘減負代表’的
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