幼兒園教師讀書(shū)筆記短
多年前，上海企業(yè)要增添防暑設備，結果要通過(guò)11個(gè)部門(mén)的審批;兜兜轉轉把章蓋齊后夏天卻過(guò)去了。
審批權在地方的各個(gè)部門(mén)之間常�；ビ薪徊�，因此摩擦并不鮮見(jiàn)，“有利益搶著(zhù)上，沒(méi)利益躲著(zhù)走”。
如今，包羅萬(wàn)象的行政審批項目就像一張大網(wǎng)，把整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)一下框住了。
一條看起來(lái)冷冰冰的時(shí)政新聞，頃刻間點(diǎn)燃了輿論的熱情。
10月10日中午，中央政府的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上掛出消息：《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調整行政審批項目的決定》�！稕Q定》下附一份列有314項行政審批項目的目錄，根據《決定》，這里面的171項行政審批將被取消，其余143項也將會(huì )被調整。
半天時(shí)間，關(guān)于這一消息的新聞微博獲得了超過(guò)2萬(wàn)次的轉發(fā)。一家財經(jīng)媒體的新聞總監，到半夜兩點(diǎn)多還沒(méi)有入睡，忙著(zhù)推介自家網(wǎng)站寫(xiě)出的火線(xiàn)評論《這一次，盼理想照進(jìn)現實(shí)》;擁有眾多粉絲的潘石屹夫婦則不約而同地轉發(fā)了這一消息，并各自給出評論。
真正擊中人們的是《決定》中這樣一段表述：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批�！�
國家行政學(xué)院教授汪玉凱在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)指出，國務(wù)院這次表態(tài)的力度前所未有，可以看出改革的決心，“這段話(huà)實(shí)際上為下一步深化改革指明了方向�！倍�(jīng)濟學(xué)家葉檀則在評論文章《中國打響體制改革第二槍》中寫(xiě)道：改革絕非一蹴而就，只要在正確的方向上，我們可以等。
直到現在，中央政府層面的審批項目還有1000多項，而地方政府層面的審批項目則多達1.7萬(wàn)項
上個(gè)星期，與《決定》中鏗鏘有力的改革態(tài)度一起被廣為傳播的，還有那314項即將“被動(dòng)刀”的審批項目。
比如，“高等學(xué)校設立、撤銷(xiāo)、調整研究生院審批”。
比如，“外國人進(jìn)入環(huán)境保護部門(mén)管理的地方級自然保護區的審批”。
比如，“為保證管線(xiàn)的安全使用需要修剪城市樹(shù)木的審批”。
在瀏覽過(guò)大部分列表項目后，一位年輕網(wǎng)友玩笑式的感慨獲得了很多人的支持：“幾乎就差放屁不用審批了�！�
事實(shí)上，2001年至今，我國的行政審批改革已經(jīng)改到了第11個(gè)年頭。算上這一次，國務(wù)院已先后分六批取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的近七成。但直到現在，中央政府層面的審批項目還有1000多項，而地方政府層面的審批項目則多達1.7萬(wàn)項。
在今年9月舉辦的青年經(jīng)濟學(xué)家論壇上，原國家體改委副主任高尚全講了這樣一個(gè)趣聞：1956年，上海企業(yè)要增添防暑設備，結果要通過(guò)11個(gè)部門(mén)的審批;兜兜轉轉把章蓋齊后夏天卻過(guò)去了。
“審批經(jīng)濟效率低下，抑制創(chuàng )新，造成制度性腐朽，也影響經(jīng)濟的發(fā)展，可以說(shuō)到了非改革不可的地步�！彼�(jīng)這樣評價(jià)行政審批制度。但在改革開(kāi)放后相當長(cháng)的歷史時(shí)期里，政府的“審批沖動(dòng)”卻呈現出越來(lái)越強烈的姿態(tài)。
一個(gè)極端案例是，1998年鄭州市成立了“饅頭管理辦公室”，對所有加工經(jīng)營(yíng)饅頭的集體和個(gè)人，一律采取許可審批制度。每個(gè)許可證要交納1100元的辦證費，否則可罰款3000元至2萬(wàn)元，而加工者每天還必須在饅頭辦指定的面粉經(jīng)營(yíng)部門(mén)購買(mǎi)不少于60袋面粉。
無(wú)所不在的審批經(jīng)濟衍生出了諸多問(wèn)題。1990年代中后期查處的腐朽案件，大部分與行使許可權、審批權有關(guān)。而時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基第一次提出加快行政審批制度改革，也正是在2002年的國務(wù)院第一次廉政工作會(huì )議上。此前一年，中國剛剛加入WTO，這被視為推動(dòng)政府職能轉變的另一個(gè)契機。
先改的都是皮毛，后改的才是硬骨頭
據悉，本次行政審批改革由監察部牽頭，早在去年7月份左右，各部委技術(shù)層面的一些工作人員便被召集到一起開(kāi)會(huì )。一位當事人回憶，負責同志明確提出了清理指標甚至追責機制，態(tài)度“非常堅定”。
但在《決定》發(fā)布后，一個(gè)饒有意味的現象是，當年第一批專(zhuān)家組的成員們卻并沒(méi)有表現出過(guò)于激動(dòng)的態(tài)度。中國人民大學(xué)教授毛壽龍的評論文章是《行政審批改革，千萬(wàn)別出現反復》;另一位專(zhuān)家組成員，中國社科院法學(xué)研究所研究員周漢華則對記者表示，“工作很忙，現在不想談這個(gè)問(wèn)題”。至于中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )公共政策研究部主任余暉，在接受采訪(fǎng)時(shí)，他還沒(méi)有去看第六批的目錄。
他反問(wèn)記者：“我問(wèn)你，既然已經(jīng)砍掉了7成，那么老百姓對于行政審批的厭惡有減少7成嗎?”
如果追溯歷史，我國的行政審批制度脫胎于計劃經(jīng)濟時(shí)期。在傳統的集中計劃體制下，政府的行政審批是一切經(jīng)濟活動(dòng)所必需的環(huán)節，幾乎覆蓋了全社會(huì )的方方面面。
事實(shí)上，即便在中國社會(huì )向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型之后，行政審批依舊無(wú)所不在，直到2002年，國務(wù)院成立了行政審批體制改革領(lǐng)導小組，組長(cháng)由時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李嵐清擔任，時(shí)任監察部部長(cháng)何勇是副組長(cháng)，兼任審改辦主任。
“改革總是涉及到部門(mén)利益，所以牽頭的并不是法制辦，而是相對超脫的監察部�！庇鄷熃忉尩�，當年審改辦聘請了28位專(zhuān)家學(xué)者組成專(zhuān)家咨詢(xún)組，余暉是其中之一。
在專(zhuān)家咨詢(xún)小組中，有兩位專(zhuān)家的身份令他印象深刻。一位是當時(shí)國家經(jīng)貿委政策法規司的司長(cháng)，另一位政策法規司司長(cháng)則來(lái)自國家工商總局。
這樣的配置同樣大有學(xué)問(wèn)。一是兩位司長(cháng)本身也是博士出身，能提供一線(xiàn)的建議;二則，2000年國務(wù)院在機構改革中撤消了9個(gè)工業(yè)局，成立了新經(jīng)貿委，這意味著(zhù)那些工業(yè)局原先的行政審批功能已經(jīng)天然消失，
“拿出來(lái)撤銷(xiāo)的阻力已經(jīng)沒(méi)有了”。
改革中，國家工商總局幾乎是最配合的部門(mén)。因為經(jīng)歷過(guò)1998年的工商與市場(chǎng)管辦分離體制改革，國家工商總局幾乎“沒(méi)有什么既得利益”。相比之下，其他的更多的部門(mén)，大多并不愿意主動(dòng)“交權”。
余暉記得，在總共4000多個(gè)審批事項中，專(zhuān)家們建議松綁的項目大概占其中七成，而最后的結果則“倒了個(gè)個(gè)兒”，三成行政審批項目被取消或調整，11年后，這一數字才達到7成。
而周漢華則在不同場(chǎng)合回憶過(guò)，部委最想保留的，往往是專(zhuān)家們最想取消的核心審批。他遇到過(guò)的應對策略包括：上報現實(shí)中已經(jīng)失效的項目審批，或把要取消的項目審批從一項做成好幾項。
“先改的都是皮毛，后改的才是硬骨頭�！庇鄷熣f(shuō)，盡管各個(gè)部委名義上都是被改革者，但談判過(guò)程中“妥協(xié)”的味道還是很濃，“核心的部門(mén)利益都能保留下來(lái)�！�
已經(jīng)退休的國家工商總局法規司原司長(cháng)王學(xué)政曾經(jīng)對媒體回憶過(guò)這樣一件事。2003年2月，工商總局一口氣減了22項項目審批，成為部委中最積極的“改革者”，結果這一減，地方工商部門(mén)的“小兄弟”有了抱怨的聲音：“人家都沒(méi)改，就你們認真改!”
僅僅用削減審批項目的方式去釋放改革的善意恐怕已經(jīng)不夠了
不久前，廣東省發(fā)改委主任李春洪在談到行政審批制度改革時(shí)無(wú)奈坦承：“我調查了6個(gè)項目，按程序來(lái)走，把所有的審批程序走完，需要310天�！� 中國人民大學(xué)比較行政法研究所所長(cháng)楊建順也曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)一次立法調研，發(fā)現企業(yè)辦一個(gè)事情最多需要蓋125個(gè)章，而實(shí)際情況往往“比這還嚴重”。
事實(shí)上，從中央政府層面一級觀(guān)察，行政審批改革10年間，并不乏“重拳”出現。2004年7月1日，《行政許可法》實(shí)施，而其最大的用意在于“收權”——相比于過(guò)去的許可泛濫，如今能新設許可的只有全國人大、國務(wù)院、省級人大及其常委會(huì )。
鮮為人知的是，這種一刀切式的可以適用于所有政府審批事項的《行政許可法》，在世界上并無(wú)先例�！拔覀冋畬κ袌�(chǎng)的干預，已經(jīng)嚴重影響到市場(chǎng)機制的形成，我們沒(méi)有時(shí)間去等待一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟自發(fā)形成的秩序�！敝軡h華曾經(jīng)這樣對媒體解釋立法初衷。
現實(shí)卻并不樂(lè )觀(guān)。中國法學(xué)會(huì )行政法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)應松年撰文指出：有關(guān)行政審批的概念五花八門(mén)，變相設定行政審批的現象較為嚴重。一些部門(mén)和地區利用“紅頭文件”、規章等，以登記、備案、年檢、監制、認定、審定以及準銷(xiāo)證、準運證等形式，變相設置審批事項。
荒唐事也時(shí)有發(fā)生。2008年，河南漯河市裴城鎮政府要求農戶(hù)在辦理“砍伐證”、“準運證”后才能收割玉米，且每畝玉米繳費500元，否則將 “給予嚴重處罰直至追究刑事責任”。不久前，甘肅省質(zhì)監局則剛剛叫�！皶盒小�14個(gè)月的《甘肅省生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》，根據該辦法，加工油條、賣(mài)饅頭都需要辦行政許可證。
多年來(lái)，國家工商總局個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟監管司的副處長(cháng)張道陽(yáng)親歷了若干次行政審批改革。
他發(fā)現，行政審批與計劃經(jīng)濟有著(zhù)緊密的內在聯(lián)系，在一些圈子里，他至今還能聽(tīng)到“炒指標這樣的事情”。他還發(fā)現，由于審批權在地方的各個(gè)部門(mén)之間常�；ビ薪徊�，因此部門(mén)摩擦并不鮮見(jiàn)，“有利益搶著(zhù)上，沒(méi)利益躲著(zhù)走”。
“各級政府機構已經(jīng)習慣于將審批作為日常行政方式�！睆埖狸�(yáng)說(shuō)，“這個(gè)時(shí)候，一刀刀地切豆腐，一點(diǎn)點(diǎn)退，僅僅用削減審批項目的方式去釋放改革的善意恐怕已經(jīng)不夠了�！�
審批制度改革的關(guān)鍵就是要真正轉變政府治理理念和模式，“靠審批是審批不出合格市場(chǎng)主體的”
事實(shí)上，在這個(gè)熱翻天的時(shí)政新聞里，最令這個(gè)一線(xiàn)改革者感到眼前一亮的內容是：2012年8月22日，國務(wù)院總理主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，批準廣東省在行政審批制度改革方面先行先試。不僅如此。對于中央行政法規和部門(mén)規章設定的審批，如果覺(jué)得不合理，廣東也有權突破甚至取消。
今年會(huì )議期間，廣東省委領(lǐng)導曾特地拜會(huì )國家工商總局。之后不久，國家工商總局就出臺了一個(gè)以支持地方經(jīng)濟改革創(chuàng )新為主要內容的文件。其中最引人關(guān)注的內容，是支持廣東在特定區域開(kāi)展商事登記制度改革試點(diǎn)。
在今年2月，張道陽(yáng)去廣東出差，特意到佛山順德走訪(fǎng)。順德正是廣東省行政審批體制改革的試點(diǎn)，有媒體報道，這次改革里，順德大約有548項需要取消和調整的審批報到省委政府，其中涉及到包括前置審批在內的商事登記審批多達155項，而改革帶來(lái)的結果是“登記企業(yè)的數量增長(cháng)了60%�！�
張道陽(yáng)還發(fā)現，改革過(guò)后，市場(chǎng)監管局的執法力量分配在辦公室搞審批的少了，去各個(gè)監管風(fēng)險點(diǎn)巡查的多了。
他想起，在國務(wù)院進(jìn)行第四批行政審批項目的取消和調整時(shí)，自己曾拿到一份地級市法制辦梳理的市區兩級部門(mén)行政審批項目目錄。
張道陽(yáng)覺(jué)得，這個(gè)目錄像一張大網(wǎng)，把整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)一下子給預先框住了，“怎么走都沒(méi)辦法快走”。
“經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)當然需要規制�！彼麖娬{道，“問(wèn)題在于，是側重預先的、普遍性的審查，還是側重事后的、有針對性的監管，或者說(shuō)是要一個(gè)明網(wǎng)，還是應該織一張隱形的網(wǎng)�！�
“如果我們更集中力量去做事后糾正，再把違法記錄完整公示，令違法者擔心自己的商業(yè)信譽(yù)，是不是就有可能找回市場(chǎng)經(jīng)濟的公序良俗?”張道陽(yáng)覺(jué)得，一種以彌補市場(chǎng)失靈、保護市場(chǎng)機制為目的的現代政府治理理念必須匹配“重監管、輕審批”的行政模式。
與之相反，那種“重審批、輕監管”的行政審批模式勢必令政府有“伸手”的沖動(dòng)，成為試圖在微觀(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域配置資源的權力主體。
在他看來(lái)，審批制度改革的關(guān)鍵就是要真正轉變政府治理理念和模式，“靠審批是審批不出合格市場(chǎng)主體的”。
“我們不能頭上沒(méi)了辮子，但心里留著(zhù)辮子�！彼χ�(zhù)說(shuō)。
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