存款保險制度研究
存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，有利于防范銀行擠兌，有利于保護中小存款人利益，有利于促進(jìn)中小金融機構發(fā)展，有利于保障利率市場(chǎng)化改革的順利推進(jìn)。通過(guò)合理的制度設計能夠建立激勵相容的市場(chǎng)化機制，從而有效解決存款保險制度潛在的道德風(fēng)險和逆向選擇問(wèn)題。在建立存款保險制度時(shí)，存款保險機構獨立設置并享有監管權是一種發(fā)展趨勢，同時(shí)需要注意理順存款保險機構與金融安全網(wǎng)其他支柱的關(guān)系，完善信息共享機制，加強日常監管協(xié)調以及確立危機應對機制。
款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，有利于防范銀行擠兌，有利于保護中小存款人利益，有利于促進(jìn)中小金融機構發(fā)展，有利于保障利率市場(chǎng)化改革的順利推進(jìn)。通過(guò)合理的制度設計能夠建立激勵相容的市場(chǎng)化機制，從而有效解決存款保險制度潛在的道德風(fēng)險和逆向選擇問(wèn)題。在建立存款保險制度時(shí)，存款保險機構獨立設置并享有監管權是一種發(fā)展趨勢，同時(shí)需要注意理順存款保險機構與金融安全網(wǎng)其他支柱的關(guān)系，完善信息共享機制，加強日常監管協(xié)調以及確立危機應對機制。
制度建立 惠及多方
目前全世界已有111個(gè)國家建立了存款保險制度，尤其是那些曾經(jīng)實(shí)行計劃經(jīng)濟的原社會(huì )主義國家，也都紛紛建立了顯性存款保險制度。在金融穩定理事會(huì )(FSB)24個(gè)理事會(huì )成員中，除中國、南非和沙特阿拉伯3個(gè)國家以外，其余21個(gè)成員都建立了顯性存款保險制度。而研究證明，存款保險制度的最初發(fā)明者，其實(shí)正是我們中國人自己。
從存款保險必要性看，首先，存款保險制度有利于防范銀行擠兌。由于銀行本身具有天生的脆弱性，并且銀行擠提具有很強的傳染性和很大的負外部性，因此，建立存款保險制度通過(guò)對銀行債權人，主要是普通的中小存款人進(jìn)行適當的保護，可以有效地降低存款人擠兌風(fēng)險，通過(guò)切斷傳染路徑，防止個(gè)別銀行倒閉的風(fēng)險傳染至整個(gè)銀行體系引發(fā)系統性危機。
其次，存款保險制度有利于保護存款人利益，特別是中小存款人利益。一方面，存款保險制度通過(guò)明確存款類(lèi)金融機構經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)的風(fēng)險補償和分擔機制，改變以往銀行破產(chǎn)成本由公共資金兜底處置機制，避免廣大納稅人和持幣人為金融機構的破產(chǎn)被動(dòng)買(mǎi)單。
再次，存款保險制度有利于促進(jìn)中小金融機構發(fā)展。目前中小企業(yè)融資難有多種原因，但中小金融機構數量不足、缺乏有效競爭是主要原因。因此，改革的方向是放開(kāi)市場(chǎng)準入，鼓勵民間資本進(jìn)入。建立存款保險制度后，為中小金融機構創(chuàng )造了與國有大型金融機構公平競爭的環(huán)境，有助于形成有效競爭、可持續發(fā)展的中小金融機構體系。
最后，存款保險制度有利于保障利率市場(chǎng)化的順利進(jìn)行。在推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革過(guò)程中，由于競爭的加劇必然會(huì )有經(jīng)營(yíng)不善的金融機構面臨破產(chǎn)境地，如果沒(méi)有有效的存款保險制度，金融機構的破產(chǎn)處置就難以順利進(jìn)行，甚至有可能引發(fā)金融動(dòng)蕩，所以，存款保險制度是推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革的重要配套措施。
完善職能 解決潛在風(fēng)險
目前對于存款保險制度的質(zhì)疑，主要來(lái)自?xún)蓚�(gè)方面，逆向選擇和道德風(fēng)險。然而根據2009年巴塞爾銀行監管委員會(huì )和國際存款保險協(xié)會(huì )聯(lián)合發(fā)布的《有效存款保險制度核心原則》，通過(guò)合理的制度設計可以解決以上由于存款保險職能不完善所帶來(lái)的潛在風(fēng)險。
在批評者看來(lái)，設計不當的存款保險制度主要存在以下問(wèn)題：
第一，潛在逆向選擇問(wèn)題。自愿型、統一費率的存款保險體系下，有可能出現逆向選擇問(wèn)題，即經(jīng)營(yíng)良好的存款類(lèi)金融機構為避免承擔額外保費而不愿意加入存款保險體系，而經(jīng)營(yíng)不善或脆弱的存款類(lèi)金融機構反而更愿意積極加入存款保險體系，從而導致整個(gè)存款保險體系的系統性風(fēng)險。對此，理論研究的成果和各國的實(shí)踐經(jīng)驗是，通過(guò)實(shí)行強制保險和差別費率來(lái)克服逆向選擇問(wèn)題。
第二，潛在道德風(fēng)險問(wèn)題。在全額保護的存款保險體系下，有可能弱化來(lái)自市場(chǎng)對于存款類(lèi)金融機構的約束，反而使存款類(lèi)金融機構的經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生更大的道德風(fēng)險，鼓勵他們冒險經(jīng)營(yíng)。對此，根據理論研究的成果和各國的實(shí)踐經(jīng)驗，一是采取限額保險制度，只對中小存款人提供必要的有限保護，以鼓勵大額存款人對存款類(lèi)金融機構的監督和約束;二是賦予存款保險機構以市場(chǎng)化的風(fēng)險處置手段，通過(guò)破產(chǎn)清算機制和責任追究手段對銀行經(jīng)營(yíng)者形成倒逼機制，強化外部約束;三是實(shí)行風(fēng)險差別費率，按銀行風(fēng)險等級征收差額保費以示對高風(fēng)險投資的懲罰，實(shí)現體系內部的激勵相容機制;四是賦予存款保險機構以風(fēng)險監測、早期糾正和輔助監管等手段，防范金融風(fēng)險的積聚;五是以存款保險機制等作為風(fēng)險處置平臺建立層次清晰的風(fēng)險處置和清算安排，同時(shí)健全存款保險后備融資體系。
制度轉換 迫在眉睫
長(cháng)期以來(lái)，我國實(shí)際上所實(shí)行的隱性存款擔保制度存在諸多問(wèn)題。一是缺乏明確的法律依據，存款人并不能確信其存款一定能夠得到可靠保障，因此時(shí)刻潛藏著(zhù)擠提的風(fēng)險;二是由于事實(shí)上政府每每出手兜底，又導致存款類(lèi)金融機構的經(jīng)營(yíng)者存在很大的道德風(fēng)險，敢于冒險經(jīng)營(yíng)，出了問(wèn)題就交給政府處置;三是存款類(lèi)金融機構破產(chǎn)處置不規范，缺乏正常的退出機制，處置成本很高;四是存款類(lèi)金融機構高額的破產(chǎn)損失通常都要由所有納稅人或所有貨幣持有者負擔，造成嚴重的社會(huì )不公。而目前這種一事一議的風(fēng)險處置方式，不僅難以防止銀行擠兌和金融風(fēng)險的傳染，而且隨著(zhù)我國金融業(yè)資產(chǎn)規模的不斷膨脹，完全依靠國家財政和央行再貸款被動(dòng)買(mǎi)單的方式，其弊端日益凸顯，所以有必要盡快建立顯性存款保險制度。
而顯性存款保險制度主要是通過(guò)事前設立的明確的制度安排，在存款類(lèi)金融機構經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，能夠使存款人主要是中小存款人得到及時(shí)的適度保護，從保護金融機構轉變?yōu)楸Ｗo存款人，真正解決目前隱性存款擔保制度的種種弊端。
實(shí)際上，我國自上世紀90年代初期開(kāi)始就不斷提出要建立存款保險制度，但時(shí)至今日一直未能建立起來(lái)。究其根源，一方面，國有大型銀行認為有國家信用做擔保，無(wú)需額外支付一筆保險費且會(huì )加大負擔;另一方面，監管部門(mén)則擔心如果新設立的存款保險機構擁有監管權的話(huà)，會(huì )造成重復監管的問(wèn)題。
但是，一方面，隨著(zhù)國有銀行股份制改革的不斷推進(jìn)，應當說(shuō)國家對國有銀行全面兜底的義務(wù)已經(jīng)不復存在，并且合理的差別費率設計完全可以實(shí)現銀行業(yè)內部的激勵相容和風(fēng)險分擔機制;另一方面，通過(guò)深入研究和對監管權的分解，可以發(fā)現，金融安全網(wǎng)三大支柱之間的檢查重點(diǎn)是不同的，不存在嚴重沖突，反而是從不同角度幫助補充監管和實(shí)現監管制衡。
至于說(shuō)從隱性存款保險制度轉變?yōu)轱@性存款保險制度有可能使目前相對穩定的金融體系反而變得不穩定，會(huì )出現存款搬家。對于這種擔心，一方面取決于對當前金融形勢的準確判斷，我國目前這種隱性的存款全額擔保制度實(shí)際上蘊藏著(zhù)更大的問(wèn)題，既擁有存款保險制度缺失的弱點(diǎn)，也具有全額存款保險的缺陷，是一種最差的制度安排，這種看似穩定的.金融體系難以長(cháng)久維持;另一方面必須明確政府所追求的真正目標，毫無(wú)疑問(wèn)應該是整個(gè)國家的長(cháng)治久安，是維護整個(gè)金融系統的長(cháng)期穩定，而并非局限于本屆政府任期內。此外，根據各國之經(jīng)驗，在轉軌時(shí)期，做好充分的準備工作當然是必要的，但是從事后來(lái)看，迄今為止還沒(méi)有哪一個(gè)國家在從隱性保險轉為顯性保險的過(guò)程中發(fā)生大的金融動(dòng)蕩。
科學(xué)設計 層層推進(jìn)
第一，從職能設計來(lái)看，本次國際金融危機表明，純粹的“單一付款箱”模式下由于存款保險機構僅承擔受保存款的償付職能，在金融風(fēng)險爆發(fā)時(shí)只能被動(dòng)買(mǎi)單，無(wú)法及時(shí)獲取風(fēng)險信息，缺乏有效的風(fēng)險約束功能和靈活的處置手段，因此不足以應對大的金融風(fēng)險。英國北巖銀行發(fā)生的擠兌事件，實(shí)際上是對英國“單一付款箱”模式的擠兌，而不是對整個(gè)存款保險制度的不信任。危機以來(lái)，隨著(zhù)金融市場(chǎng)的發(fā)展，出于保護存款人、維護存款保險基金安全和對潛在道德風(fēng)險控制的需要，主要國家存款保險制度開(kāi)始放棄“單一付款箱”模式，普遍由事后的風(fēng)險處置向兼顧事前風(fēng)險防范的方向發(fā)展。
第二，從機構設置來(lái)看，世界各國的存款保險制度建設經(jīng)驗和改革歷程表明，存款保險機構的獨立設置已成為一種發(fā)展趨勢，根據IADI 2014年的統計結果，獨立設置存款保險機構的國家(地區)大幅增加，其占比已達64.56%。此外，FSB的21個(gè)已建立顯性存款保險制度的理事會(huì )成員中，19個(gè)成員的存款保險機構是獨立設置的。
第三，從監管權設置來(lái)看，存款保險機構享有監管權，有助于全面、及時(shí)和準確地掌握投保金融機構的經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險水平，是存款保險制度發(fā)揮功效和存款保險機構有效運行的前提。世界各國存款保險和銀行監管的實(shí)踐也表明，存款保險機構與銀行業(yè)監管機構的監管目的和側重點(diǎn)是存在一定差異的，存款保險機構通過(guò)監測金融機構的存款額度、存款結構、財務(wù)狀況和風(fēng)險水平，以便合理制定和調整各個(gè)金融機構的保費費率;更重要的是檢查金融機構的存款人相關(guān)數據備份情況，以便在出現問(wèn)題時(shí)，存款保險機構能夠及時(shí)進(jìn)行賠付。在發(fā)現潛在風(fēng)險時(shí)，存款保險機構則可通過(guò)調整費率、早期糾正、強制退保、信息披露等特有方式對違規金融機構進(jìn)行處罰，以盡量減少存款保險基金的損失。而且，存款保險機構享有監管權不僅不會(huì )影響銀行業(yè)監管機構的監管，還可以避免監管機構在問(wèn)題金融機構的退出上可能出現“監管寬容”，有助于促進(jìn)監管的規范化和透明度，強化銀行業(yè)金融機構的自我約束，緩解銀行業(yè)監管資源不足等問(wèn)題，特別是在危機時(shí)期，有助于更加有效地處置問(wèn)題金融機構，穩定銀行體系的運行。
總的來(lái)說(shuō)，建立存款保險制度有可能面臨一定的風(fēng)險，但是這個(gè)關(guān)我們遲早都要過(guò)，而且晚過(guò)不如早過(guò)，越晚風(fēng)險越大。對于在建立存款保險制度過(guò)程中可能面臨的短期風(fēng)險，只要我們能夠積極借鑒國際經(jīng)驗，科學(xué)進(jìn)行制度設計，正確引導公眾輿論，我們就有可能通過(guò)建立顯性的存款保險制度，完善金融安全網(wǎng)，實(shí)現我國金融的長(cháng)期穩定。
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