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新居住證制度是什么?會(huì )如何實(shí)行？
新居住證制度是什么
夜晚7點(diǎn)，北京四環(huán)邊上的一家小店。
老板趙大明正倚著(zhù)冰柜看電視，邊上，一道簾子將10平方米的店鋪與生活空間隔開(kāi)。聽(tīng)聞一種新的居住證或將推出，符合居住半年、有穩定住所等條件即可辦理，他并不相信：“真有這樣的證，全國的人不都跑來(lái)北京了?”
這一天，1月2日，國務(wù)院法制辦結束對《居住證管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”)公開(kāi)征求意見(jiàn)，歷時(shí)29天。
介于戶(hù)口與暫住證之間的居住證制度，北、上、廣、深等一線(xiàn)城市多年前早已自發(fā)探索。征求意見(jiàn)稿的一大突破在于，試圖將該制度推廣到“設區的市級以上城市”——全國285個(gè)地級市中，僅4個(gè)沒(méi)有設區。
趙大明難以置信的邏輯，也是某些地方政府長(cháng)期以來(lái)的做法。在調控城市人口規模的思維中，對流動(dòng)人口的社會(huì )福利加以限制是常用手段。
按照國家衛生和計劃生育委員會(huì )2014年11月發(fā)布的報告，到2013年末，全國流動(dòng)人口的總量為2.45億，超過(guò)總人口的六分之一。
多位受訪(fǎng)學(xué)者告訴中國青年報記者，征求意見(jiàn)稿許諾的9項基本公共服務(wù)、6項便利無(wú)疑是進(jìn)步。但居住證能否改變2.45億流動(dòng)人口的生存現狀，尚有地方、部門(mén)利益要協(xié)調。
“它其實(shí)是希望在戶(hù)籍之外找到一個(gè)新的載體，用來(lái)承載流動(dòng)人口的權利和福利。”復旦大學(xué)社會(huì )發(fā)展與公共政策學(xué)院教授彭希哲認為，這是朝逐漸剝離戶(hù)籍福利的方向走，“就中國目前來(lái)說(shuō)，這是正確又相對容易實(shí)現的事情。”
令人擔憂(yōu)的隱形限制
根據這份由公安部起草的征求意見(jiàn)稿，公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，只需符合“有穩定就業(yè)、穩定住所、連續就讀”3個(gè)條件之一即可申領(lǐng)居住證。
趙大明對如此低的申領(lǐng)條件不敢相信。他從北方某省來(lái)京謀生已15年，2004年前后開(kāi)了一家食品店。那時(shí)，北京已經(jīng)推行《北京市工作居住證》，持證者可享受京籍居民才有的部分待遇，如購房、上車(chē)牌。
該證申領(lǐng)十分嚴格，不僅本人須有學(xué)士以上學(xué)位，須提交社保、納稅等資料，連所在單位也要具備一定資格。“我沒(méi)有繳社保。”趙大明沒(méi)申領(lǐng)到工作居住證。
在全國范圍內，居住證大致分為兩類(lèi)，一類(lèi)側重于吸引中高端人才，往往對學(xué)歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制;另一類(lèi)側重提供公共服務(wù)，對流動(dòng)人口素質(zhì)的要求相對較低。
北京的工作居住證顯然屬于前者。并且，申領(lǐng)條文背后暗藏的隱形限制還更苛刻一些。
2014年底，《北京日報》刊登了一則讀者來(lái)信，詢(xún)問(wèn)辦理工作居住證對繳納個(gè)稅數額是否有規定。北京市人力社保局答復稱(chēng)，個(gè)人薪酬是衡量人才價(jià)值的重要市場(chǎng)性指標，申領(lǐng)者個(gè)人薪酬至少應高于本市平均工資。2013年度，北京市職工月均工資為5793元。
劉威也遭遇到一項隱形限制。他供職于北京一家中央直屬事業(yè)單位，符合學(xué)歷、社保、納稅等條件，但2012年申領(lǐng)工作居住證時(shí)也遭拒絕。他找不到被拒的條文依據。
這一現象在2003年就已發(fā)生，據《京華時(shí)報》報道，單在網(wǎng)上審批首日，北京市西城區就有52家單位申請被拒，全為中央駐京單位。不能辦的原因是北京市的人事權限不夠。
劉威擔心，這一回，條文中只列了4個(gè)簡(jiǎn)單條件，會(huì )不會(huì )又有一些其他隱形限制?
中國青年報記者走訪(fǎng)了多位非本地戶(hù)籍的居民，他們普遍對隱形限制表示擔憂(yōu)，個(gè)體戶(hù)、創(chuàng )業(yè)者、務(wù)工人員算不算“穩定就業(yè)”?租房、借宿親戚家算不算“穩定住所”?多久才算“穩定”、“連續”?
另一個(gè)擔憂(yōu)則是，除了征求意見(jiàn)稿的4項條件之外，地方政府會(huì )不會(huì )另設更高的門(mén)檻?哪一級政府有資格制訂本行政區域內的實(shí)施細則?
盡管存在不足，但在多位學(xué)者看來(lái)，這份“申領(lǐng)資格低門(mén)檻、廣覆蓋”的征求意見(jiàn)稿，進(jìn)步著(zhù)實(shí)不小。
北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)社會(huì )學(xué)系教授陸杰華表示，征求意見(jiàn)稿是對十八屆三中全會(huì )提出戶(hù)籍改革的具體落實(shí)，“國家沒(méi)有出臺規定，各地很難自己出臺，缺乏上位法。征求意見(jiàn)稿順應了人口流動(dòng)的趨勢，是一個(gè)里程碑式的轉變。”
彭希哲也認為，這樣的改革是一個(gè)正確的方向。
暫不能實(shí)現“同城同權”
雖然名稱(chēng)都叫“居住證”，但征求意見(jiàn)稿所言的居住證，其附帶的福利并不比地方自行探索的居住證要多。若想與戶(hù)籍人口立即“同城同權”，也并不現實(shí)。
征求意見(jiàn)稿承諾的基礎公共服務(wù)共9項：免費接受義務(wù)教育;平等享有勞動(dòng)就業(yè)權利;基本公共就業(yè)服務(wù);依法參加社會(huì )保險;繳存、提取和使用住房公積金;基本公共衛生服務(wù)、計劃生育服務(wù)和獎勵優(yōu)待;公共文化體育服務(wù);法律援助和其他法律服務(wù)及國家規定的其他基本公共服務(wù)。
此外另有6項便利：按照國家有關(guān)規定辦理出入境證件;機動(dòng)車(chē)登記;申領(lǐng)機動(dòng)車(chē)駕駛證;報名參加職業(yè)資格考試、申請授予職業(yè)資格;辦理生育服務(wù)證及國家規定的其他便利。
“它希望提供的公共服務(wù)盡量向戶(hù)籍人口靠近，但嚴格意義來(lái)說(shuō)做不到。”北京大學(xué)人口研究所教授喬曉春坦言，如果提供的服務(wù)能與戶(hù)籍人口一致，“那就不需要居住證了，直接給戶(hù)籍就完了。”
9項基礎公共服務(wù)中，最引人關(guān)注的顯然是子女“免費接受義務(wù)教育”。事實(shí)上，即使沒(méi)有居住證，這也已在部分地區實(shí)現。趙大明表示，他的女兒正在北京的學(xué)校借讀。
但趙大明更看重的是，女兒能否在京參加中考、高考。答案是否定的。
“隨遷子女在當地參加中考和高考的資格”，嚴格來(lái)說(shuō)，并非9項基礎公共服務(wù)之一。征求意見(jiàn)稿將其納入了“國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)應當積極創(chuàng )造條件”來(lái)實(shí)現的內容。
同樣列入“應當積極創(chuàng )造條件”的，還有中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養老服務(wù)、社會(huì )福利、社會(huì )救助、居民委員會(huì )選舉、人民調解員選聘等8項權利，以及在居住地享受換領(lǐng)、補領(lǐng)居民身份證，辦理婚姻登記等兩項便利。
換言之，這些“應當積極創(chuàng )造條件”實(shí)現的，未來(lái)未必能在所有地區立刻給持證者兌現。
不過(guò)，在一些省份，如果公民獲得門(mén)檻較高的居住證，他們已能享有前述部分權利。彭希哲舉例，北京、上海限購商品房時(shí)，都曾規定持有某種居住證且符合參加社保、繳稅的年限，即可享受戶(hù)籍人口一樣的待遇。征求意見(jiàn)稿所言的居住證沒(méi)有特別列出這項優(yōu)待。
“目前外來(lái)人口能夠享有的社會(huì )福利正在不斷增加，但政府提供的貧困救助是完全按照戶(hù)籍來(lái)的，即使有工作居住證也不行。”彭希哲介紹。
喬曉春表示，此次征求意見(jiàn)稿由公安部提出，但理論上，公安部難以完成這件事情，因為戶(hù)籍制度與政府的公共服務(wù)體系是完全聯(lián)系在一起的，“因此，作出決策的一定是政府，而不是某個(gè)部門(mén)”。
“一旦改革戶(hù)籍制度，包括建立新的居住證制度，勢必涉及到各個(gè)部門(mén)。”喬曉春坦言，戶(hù)籍改革時(shí)，如果與戶(hù)籍制度掛鉤的政策如醫療、計生等等還未與戶(hù)籍完全脫鉤，就特別需要各部門(mén)與新的戶(hù)籍政策相協(xié)調。
“我們現在是先改戶(hù)籍制度，后調整各個(gè)部門(mén)的政策，但嚴格來(lái)講，應該是先改各個(gè)部門(mén)的政策。”喬曉春認為，讓各部門(mén)先改自己的政策并非易事。
居住證的餅能攤多大，取決于財政的支持力度
在多位受訪(fǎng)學(xué)者看來(lái)，基礎公共服務(wù)能否真正得到落實(shí)，關(guān)鍵在錢(qián)。
喬曉春說(shuō)，解決流動(dòng)人口的服務(wù)問(wèn)題其實(shí)是財政問(wèn)題，“這個(gè)錢(qián)誰(shuí)出?之所以不能所有人都給戶(hù)籍，是因為如果都變成本地戶(hù)籍，城市的財政是支撐不了的”。
中國青年報記者2013年曾報道，一對非京籍夫婦在京工作已15年，育有一子。但是，當他們向北京、男女方原戶(hù)籍地要求辦理獨生子女證時(shí)，卻都遭到拒絕。
最終，經(jīng)過(guò)“特事特辦”式的協(xié)調，他們在男方戶(hù)籍地辦理了獨生子女證，并獲得1000余元的獨生子女獎勵。
事實(shí)上，在目前各省級行政區劃中，獨生子女費無(wú)一例外均要回原戶(hù)籍地領(lǐng)取。盡管這一陳舊的規定已不能完全適應人口流動(dòng)的現狀。
獨生子女費無(wú)疑屬于9項基本公共服務(wù)中的“計劃生育服務(wù)和獎勵優(yōu)待”。根據征求意見(jiàn)稿，如果流動(dòng)人口的這部分錢(qián)由流動(dòng)人口所在地支付，在全國獨生子女獎勵尚無(wú)統一平臺的現狀下，這無(wú)疑是不小的數字。
而其余8項基本公共服務(wù)、6項便利，幾乎每一項背后都包含一筆開(kāi)支，每一筆開(kāi)支又與戶(hù)籍存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。
“解決這個(gè)問(wèn)題，最重要的是財政分配體制，到底一個(gè)地區的公共服務(wù)多少由地方承擔，多少由中央承擔。”喬曉春直言，如果這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決，必然會(huì )導致地方對改革不積極，從而提供的公共服務(wù)十分有限。
在陸杰華看來(lái)，這一問(wèn)題有可能通過(guò)中央財政的轉移支付來(lái)解決，但“可能性不是很大”。
他認為，可以將為流動(dòng)人口提供服務(wù)的效果納入中央對地方的考核機制，加強監督和執行效力的評估，以此提高地方積極性。
彭希哲則分析，目前，上海有近1000萬(wàn)外來(lái)人口，其中約900萬(wàn)是年輕人。作為上海外來(lái)人口的主體，年輕人為上海帶來(lái)的經(jīng)濟效益超過(guò)上海為他們提供的公共服務(wù)。
“的確，一個(gè)地方增加外來(lái)人口會(huì )增加公共服務(wù)的投入，給當地帶來(lái)壓力。但是，外來(lái)人口很大程度上是做了貢獻的，并不是無(wú)償享有政府的公共服務(wù)。”彭希哲說(shuō)。
他認為，某些基礎公共服務(wù)其實(shí)對地方財政壓力不大。他以社會(huì )保障舉例說(shuō)，醫保和養老保險都是以繳費為基礎的，應該自身收支平衡，如果虧空，一般會(huì )有財政補貼。中國大量的人口流動(dòng)其實(shí)都是年輕人的流動(dòng)，而年輕人享受養老資源、醫療費用都是相對比較少的。
多位受訪(fǎng)學(xué)者的共識是，居住證的餅能攤多大，很大程度上取決于地方財政的支持力度。所以，不同城市對居住證的定義不完全一樣。
很多人并不想永久待在一座城市
在戶(hù)籍改革的路線(xiàn)圖中，新的居住證制度與城市化進(jìn)程聯(lián)系在一起。
彭希哲告訴中國青年報記者，征求意見(jiàn)稿所提的居住證制度本是全國統一，但在實(shí)際執行中，不同類(lèi)型、不同層級的城市都不一樣。小城市可以直接給戶(hù)籍，大城市可能會(huì )比較廣泛地使用居住證服務(wù)和管理，或使用積分落戶(hù)的辦法配合居住證的使用。
征求意見(jiàn)稿體現的正是這一原則。條文明確，居住證發(fā)放地政府應根據四種類(lèi)別，確定落戶(hù)條件。這四類(lèi)是建制鎮和小城市、城區人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的中等城市、城區人口100萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市、城區人口500萬(wàn)以上的特大城市。
征求意見(jiàn)稿規定，特大城市應當根據綜合承載能力和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，以具有穩定就業(yè)和穩定住所、參加社會(huì )保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶(hù)制度，合理設置積分分值。外來(lái)人口較多的北京、上海、廣州即屬于特大城市。
上海、廣州已推行積分落戶(hù)制，且該制度是建立在本地的居住證制度之上，持證者擁有某個(gè)積分即可落戶(hù)。相比“計劃落戶(hù)”，這種“條件落戶(hù)”的方式顯然更加公平。
目前，北京尚未實(shí)行該制度。上海、廣州是否會(huì )照搬原有積分制，還有待觀(guān)察。
在彭希哲看來(lái)，戶(hù)籍制度的改革是一個(gè)過(guò)程。上海在過(guò)去接近20年時(shí)間，從暫住證、就業(yè)居住證、人才居住證，過(guò)渡到普遍的居住證，在此基礎上建立積分制的變遷，再把能不能享受入學(xué)、購房、廉租房都和積分相聯(lián)系。2013年7月1日，上海迎來(lái)積分制居住證時(shí)代。
彭希哲說(shuō)，一些地方官員覺(jué)得，外來(lái)人口是想留在某座大城市。“實(shí)際上你去問(wèn)外來(lái)人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在這個(gè)城市，只希望在生命的某一階段在這工作、學(xué)習、歷練，只是希望我在這的時(shí)候能給我住房、看病、就業(yè)等服務(wù)，他要求的并不是戶(hù)籍，而是相關(guān)的福利。”
中國社會(huì )科學(xué)院社會(huì )政策研究中心秘書(shū)長(cháng)唐鈞認為，除了提供公共服務(wù)之外，居住證的另一功能在于，以公共服務(wù)讓被服務(wù)者進(jìn)行信息登記。
“現在的居住證或者戶(hù)籍改革，不以促使人口在全國范圍內自由流動(dòng)為目的。這個(gè)制度還只是你到我這個(gè)城市，我用什么為你提供服務(wù)，便于我們管理。”彭希哲說(shuō)，居住證只是過(guò)渡方案，不是戶(hù)籍改革最終目標。
本應享有的權利通過(guò)辦證才能享有，這引起一些學(xué)者的警惕。唐鈞認為，綠卡式的居住證在一國之內將公民分成3種身份——戶(hù)籍人口、持居住證的人口、既無(wú)戶(hù)籍也不持居住證的人口——這有可能產(chǎn)生“社會(huì )排斥”。
劉威沒(méi)有花時(shí)間去感受這些。和大多數打拼的年輕人一樣，他工作繁忙，試圖在這座城市中找到說(shuō)服自己留下的理由。
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