養老金并軌
養老金并軌是對機關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行和企業(yè)職工一樣的基本養老保險制度。
并軌必要性
(一)從根本上說(shuō)退休養老金雙軌制與憲法和有關(guān)法律精神不相符。我國憲法第四十四條明確規定：“國家依照法律規定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì )的保障。”按照規定，企業(yè)事業(yè)組織的職工與國家機關(guān)工作人員在享受?chē)液蜕鐣?huì )的養老保障的權利上是完全平等的。而現行退休雙軌制卻對不同部門(mén)的退休人員執行不同制度、不同標準，給予差別化待遇，退休金收入差距十分懸殊，明顯侵犯了養老公平權。特別是由于實(shí)行退休養老金雙軌制，造成明顯的同工不同酬的不合理狀況，這些都是有違憲法精神的。人社部社會(huì )保障研究所所長(cháng)何平在2009年答記者問(wèn)時(shí)也對現行制度的合法性提出質(zhì)疑：“從法律的角度來(lái)講，機關(guān)、事業(yè)單位的養老保險制度應該和企業(yè)一樣，個(gè)人應該繳費，其他享受的條件和待遇支付的水平都應該在一個(gè)統一的平臺上來(lái)制定。”而現行雙軌制卻是企業(yè)繳費，機關(guān)不繳費;繳費者的退休金低，不交費的反而比繳費的高出幾倍，享受的條件和待遇支付的水平明顯不在一個(gè)平臺上。這種不合法規的狀況是不可能長(cháng)期維持下去的，否則對社會(huì )造成的危害不可低估，實(shí)行養老金并軌是實(shí)現社會(huì )公平的需要，也體現了政府維護社會(huì )公平與和諧的決心。
(二)退休養老金雙軌制與全面小康社會(huì )的戰略目標是相違背的。全面小康社會(huì )是要建設“惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì )”，是要讓億萬(wàn)人民群眾普遍受惠，共同富裕，共享改革發(fā)展成果。而貧富差距過(guò)大已經(jīng)是目前我國社會(huì )出現的重要問(wèn)題之一，基尼系數早已接近0.5，遠超0.4的國際警戒線(xiàn)。解決這個(gè)問(wèn)題的前提就必須建立合理有序的收入分配格局和養老保險制度，合理調整收入分配關(guān)系，使越拉越大的收入差距逐步縮小。而現行退休雙軌制在企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位分別實(shí)行兩種養老保險制度，對同類(lèi)人員執行雙重標準，使退休金差距相差巨大。這無(wú)異于是為收入差距的繼續擴大加油添薪。照此發(fā)展下去，極有可能會(huì )形成退休養老待遇的兩極分化，出現退休金畸高畸低的不合理狀況。其結果只能實(shí)現少部分人的小康而不是全面小康，改革發(fā)展成果就會(huì )僅被少數人分享而與大多數人無(wú)緣，這與建設全面小康社會(huì )的宏偉目標是完全相背離的。
(三)退休養老金雙軌制不利于社會(huì )公平原則和社會(huì )穩定。雙軌制破壞了按勞分配的平等分配權。造成貢獻相同而收入懸殊的局面。其實(shí)質(zhì)不是按勞分配，而是按部門(mén)分配，按等級分配。在這種制度下，自己掏腰包“買(mǎi)保險”的企業(yè)職工相對只得到很低的退休金，而“分文不掏”的機關(guān)事業(yè)單位職工卻得到高于前者幾倍的退休金。企業(yè)職工作為國家物質(zhì)財富的直接生產(chǎn)者、國家財政收入的主要創(chuàng )造者，他們的退休金卻處于相對偏低的水平，這顯然是有違社會(huì )公平正義原則的。而自從退休養老金雙軌制形成以來(lái)，社會(huì )上關(guān)于是否廢除退休養老金雙軌制的爭論就沒(méi)停止過(guò)。近幾年，隨著(zhù)黨和政府對社會(huì )保障愈加重視，企業(yè)退休人員對雙軌制表現出更強烈的不滿(mǎn)情緒，要求廢除退休雙軌制的呼聲越來(lái)越高。對此如不能及時(shí)妥善解決，將增加社會(huì )不穩定因素，對社會(huì )的和諧穩定造成威脅。
(四)退休養老金雙軌制不利于全社會(huì )人才的優(yōu)化配置。退休養老金雙軌制阻礙全社會(huì )人才的優(yōu)化配置。其具體體現在兩個(gè)方面。一方面造成全社會(huì )的人才傾向于退休福利非常好的機關(guān)事業(yè)單位，這就出現了在公務(wù)員考試中“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨木橋”的慘烈場(chǎng)面，每年報考公務(wù)員考試的人數屢創(chuàng )新高，而相當一部分民營(yíng)企業(yè)卻找不到其緊缺的人才。另一方面機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)作為兩個(gè)并行的沒(méi)有聯(lián)系的軌道，人才很難在相互之間進(jìn)行流動(dòng)，這就導致了機關(guān)事業(yè)單位的職工要么呆在機關(guān)事業(yè)單位，要么為了進(jìn)企業(yè)放棄以前的積累從零開(kāi)始繳納社會(huì )養老保險。這對哪一方來(lái)說(shuō)都非常的不公平。對國家和社會(huì )發(fā)展而言，如果這個(gè)問(wèn)題不能解決，人才就不能各盡其用，不能實(shí)現全社會(huì )人才的優(yōu)化配置，也就不利于經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展。
規劃方案
養老保險全國統籌已列入“十二五”規劃，在《決定》中，對養老保險全國統籌的表述為“實(shí)現基礎養老金全國統籌”，相對于“推進(jìn)”、“研究”等詞，“實(shí)現”一詞更表現出政府落實(shí)此項改革的力度。
養老金全國統籌這一政策目標雖然已經(jīng)提出多年，但是連省級統籌也沒(méi)能完全實(shí)現。2012年社�；饘徲媹蟾嬷酗@示，截至2011年底，全國有17個(gè)省尚未完全達到省級統籌的“六統一”標準。
省級統籌以及全國統籌的主要阻力，在于央地之間的利益博弈。金維剛指出，2012年養老保險基金結余2.4萬(wàn)億，但一半以上集中在東部幾個(gè)省市，中西部許多地區出現養老金收支缺口，需要中央財政轉移支付進(jìn)行發(fā)放。
在有些地區基本養老保險基金收支失衡，需要中央大量補助的同時(shí)，經(jīng)濟發(fā)達省份則形成了超過(guò)千億元的養老保險基金結余，卻由于未實(shí)現全國統籌，中央不能調劑使用。
在養老保險補助方面，多年來(lái)也形成了地方依賴(lài)中央的格局，2010年中央和地方兩級財政對基本養老保險的補助資金為1851億元，其中中央財政占86%。
中國人民大學(xué)社會(huì )保障研究中心受?chē)野l(fā)改委委托，目前正在草擬養老保險全國統籌方案。該中心副主任楊立雄對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，方案最大的難點(diǎn)，在于采用什么樣的方法，既能減少發(fā)達地區對于“被統籌”的阻力，照顧其利益，同時(shí)又能讓欠發(fā)達地區受益，并保證他們的征繳積極性，避免完全依靠中央轉移。
在實(shí)現全國統籌時(shí)，應在中央建立調劑金，讓有結余的省份拿出一部分放到中央形成基金，然后這個(gè)基金就可以用來(lái)分配到養老保險基金虧空比較嚴重的省份。
不要把所有的基金結余都收到中央來(lái)，那樣發(fā)達地區就沒(méi)有積極性。也不能讓不發(fā)達的省份就等著(zhù)中央發(fā)錢(qián)，應當要調動(dòng)起自己征收養老金的積極性。“養老保險全國統籌，關(guān)鍵就是設立好激勵機制。”
統籌的另一層含義，是以財政為主，統一個(gè)人所得稅和社會(huì )養老保險的個(gè)人繳費，形成國民養老金。如此，即使由于收入過(guò)低而沒(méi)有繳納養老保險的人，也能夠得到一份基礎養老金，其本質(zhì)相當于新型農村社會(huì )養老保險、城鎮居民社會(huì )養老保險，但是其水平會(huì )進(jìn)一步提高。
解決方案
全國統籌
“我們各方面的制度漏洞太多，社會(huì )保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，提供一些有約束，有激勵的機制的安排，包括管理的方式，給多少錢(qián)也會(huì )吃光。”在召開(kāi)的中國發(fā)展高層論壇上，財政部部長(cháng)樓繼偉表示。
社保資金沒(méi)有形成全國統籌、投資保值體系不健全、事業(yè)單位改革拖后腿等問(wèn)題，一直是社保體制難以跨越的障礙，彌補這些缺陷的直接辦法就是財政補貼。
以2011年為例，企業(yè)職工養老保險基金當期結余約為4000億元，但當年養老金財政補貼2200多億，還有1800億元的非正常繳費收入。如果剔除財政補貼和非正常繳費收入，正常繳費只能僅僅抵消支出。
由于地區之間養老金結余情況不同，發(fā)達地區如廣東等地盈余巨大，絕大部分西部地區仍處于收不抵支的狀態(tài)，主要依靠財政補貼。
養老金尚未實(shí)現全國統籌，廣東等省份的余額，不能轉移給西部收不抵支的省份，財政必須要拿出兩千多億來(lái)補貼分割的養老制度，主要流向那些當期收不抵支的省份。
“這兩千億看起來(lái)補貼了西部省份，但本質(zhì)上是補貼給了養老保險制度本身，實(shí)際上是留在了少數幾個(gè)盈余大戶(hù)省，年復一年存在下去的。”社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表示。
長(cháng)期以來(lái)社保重融資補貼，輕投資保值增值的管理方式，使得補貼從1998年的24億到2011年的2272億;從占GDP的0.03%到0.42%，結余中，相當一部分來(lái)自于財政補貼。
一方面是財政累計對收不抵支地區萬(wàn)億元補貼，另一方面，發(fā)達地區社保金躺在銀行內縮水。沒(méi)有解決保值增值問(wèn)題，銀行利率跑不贏(yíng)CPI，就意味著(zhù)社保資金一直在縮水，而且養老金的基數越大，縮水越多。
據相關(guān)人士透露，按照方案設計，在提高社保統籌層次上，將逐步實(shí)現企業(yè)職工基本養老保險省級統籌，基礎養老金全國統籌。
2012年，全國社會(huì )保險基金滾存結余達到3.6萬(wàn)多億元，業(yè)內人士預計，到2013年末將達到4.09萬(wàn)多億元。社�；鹨幠Ｈ找婢薮�，如果不通過(guò)改革填補自身的漏洞，未來(lái)財政對社保補貼力不從心。
“國家一定要加快這一制度的全國統籌步伐，為基金集中管理并有效投資創(chuàng )造條件，盡快制定專(zhuān)門(mén)的投資法律或法規，否則，基金貶值的風(fēng)險將持續擴張。這就是我為什么一直在呼吁重視基金貶值問(wèn)題的原因。”全國人大常委、中國人民大學(xué)社保研究中心主任鄭功成表示。
根據財政部預算報告，在社�；鹄塾嫿Y余增加的同時(shí)，2013年全國社�；甬斊谑罩ЫY余將比2012年下降1000億，據相關(guān)人士介紹，主要是企業(yè)職工基本養老保險金收支結余的下降，養老金的支付額將大幅增長(cháng)。
無(wú)論是養老還是醫療，很多事業(yè)單位包括機關(guān)的社會(huì )保險制度改革正在推進(jìn)，人員與企業(yè)職工一樣參加了各類(lèi)社會(huì )保險。
隨著(zhù)社保標準的提高和改革的不斷推進(jìn)，“雙軌制”終將合并統一。2013年的中央預算安排中，社會(huì )保障和就業(yè)支出繼續增長(cháng)，按照10%左右的標準繼續提高企業(yè)退休人員基本養老金水平，為不同制度下的養老金并軌，打下基礎。
“從長(cháng)遠看，由政府財政補貼的社保制度不可持續，各個(gè)參數都需要調整，否則將存在嚴峻的財務(wù)風(fēng)險，必須改革。”鄭秉文表示。
據悉，在調整企業(yè)社保制度的同時(shí)，解決雙軌制方案的關(guān)鍵，在于如何實(shí)現企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位各項社會(huì )保險制度的有效銜接，實(shí)現新老制度的平穩過(guò)渡。
根據國務(wù)院2015年發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革的決定》后，各省份陸續出臺實(shí)施辦法，對繳費和待遇、改革的范圍、改革前后待遇銜接、基金管理、養老保險關(guān)系轉移接續、職業(yè)年金等政策進(jìn)行了明確。
根據安排，機關(guān)及參公管理單位、行政類(lèi)、公益一類(lèi)二類(lèi)事業(yè)單位及其編制內的工作人員參加機關(guān)事業(yè)單位養老保險。單位按本單位參加機關(guān)事業(yè)單位養老保險工作 人員的個(gè)人繳費工資基數之和的20%、個(gè)人按本人工資收入的8%繳費。同時(shí)建立職業(yè)年金制度，個(gè)人、單位分別按基本養老保險繳費基數的4%、8%繳費，全 部計入職業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)。
此外，各地實(shí)施意見(jiàn)對于改革范圍也作出界定。要求按照機關(guān)事業(yè)單位編制管理規定確定參保人員范圍，編制外人員應依法參加企業(yè)職工基本養老保險。對于編制管理不規范的單位，要先按照有關(guān)規定進(jìn)行清理規范，待明確工作人員身份后再納入相應的養老保險制度。
對于資金的籌集問(wèn)題，各地的方案表述基本一致，均要求積極調整和優(yōu)化財政支出結構，加大社會(huì )保障資金投入，確�；攫B老金按時(shí)足額發(fā)放，同時(shí)為建立職業(yè)年 金制度提供相應的經(jīng)費保障。云南等地更進(jìn)一步明確，機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革所需財政資金，納入同級財政預算，按行政隸屬關(guān)系和現行經(jīng)費保障渠道解 決。
不過(guò)，由于各地實(shí)際情況的差別和省級以下地區具體貫徹意見(jiàn)擬訂進(jìn)度的不同，啟動(dòng)改革實(shí)施工作的時(shí)間也將有所差別。
值得注意的是，本次改革實(shí)行“老人”老辦法、“中人”中辦法、“新人”新辦法。相對于“新人”(辦法實(shí)施后參加工作的)和“老人”(本辦法實(shí)施前為編制內 工作人員且已經(jīng)退休的)，改革前參加工作、改革后退休且累計繳費年限滿(mǎn)15年的“中人”的待遇如何過(guò)渡成為社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。
對此，各地實(shí)施辦法均明確提出，在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的基礎上，依據“視同繳費年限”長(cháng)短發(fā)給過(guò)渡性養老金。不過(guò)，對于過(guò)渡性養老金的具體計發(fā)等問(wèn)題，一些地區尚未給出具體過(guò)渡辦法，未來(lái)或將另行制定。
事實(shí)上，在城鎮職工基本養老保險制度建立過(guò)程中，相關(guān)政策也作出了過(guò)渡期的安排，對改革中的“中人”，從社會(huì )統籌基金中支付過(guò)渡性養老金。目前隨著(zhù)“中人”逐漸退休、“新人”越來(lái)越多，過(guò)渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居于主體地位，體現了平穩過(guò)渡的改革方針。
對此，專(zhuān)家表示，通俗來(lái)講，“中人”退休后待遇將由基礎養老金、個(gè)人賬戶(hù)養老金、職業(yè)年金和過(guò)渡性養老金四部分組成。并軌時(shí)職工的年齡越大，在其實(shí)際領(lǐng)到 的退休金中，基本養老金占到的比例就越小，過(guò)渡性養老金占到的比例就越大。“改革不是一蹴而就，畢竟有很多人在機關(guān)工作多年，如果一下退休金少很多，可能 會(huì )引發(fā)社會(huì )問(wèn)題，同時(shí)也會(huì )給改革帶來(lái)更大阻力。職業(yè)年金和過(guò)渡性養老金可以充當平滑劑的作用，填平改革前后養老金待遇鴻溝，實(shí)現平穩過(guò)渡。”上述專(zhuān)家說(shuō)。
人社部社會(huì )保障研究所所長(cháng)金維剛認為，過(guò)渡期結束后，“中人”養老待遇會(huì )因人而異，但是差距不會(huì )太大。因為到時(shí)候不僅職工的基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)有了一定 的繳費積累，而且養老金還隨著(zhù)待遇調整機制會(huì )不斷上調，再加上累積的職業(yè)年金，幾項相加之后的養老金絕對額可能還會(huì )增加。
對于過(guò)渡期的時(shí)間究竟有多長(cháng)的問(wèn)題，多地在實(shí)施辦發(fā)中提出設立10年過(guò)渡期，并在過(guò)渡期內實(shí)行新老待遇計發(fā)辦法對比，“保低限高”。如北京市提出，過(guò)渡期 內，新辦法(含職業(yè)年金待遇)計發(fā)待遇低于老辦法待遇標準的，按老辦法待遇標準發(fā)放，保持待遇不降低，新辦法計發(fā)待遇高于老辦法待遇標準的，超出的部分分年度按比例予以限制。
未來(lái)隨著(zhù)改革推進(jìn)，各類(lèi)人群的養老待遇也將平穩過(guò)渡。過(guò)去機關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇與 職務(wù)職級關(guān)聯(lián)較大，今后新人退休待遇更多地會(huì )與工資水平、基金運營(yíng)等因素發(fā)生關(guān)聯(lián)，制度公平的實(shí)現將為以后進(jìn)一步消除待遇差距提供可能性，并為最終實(shí)現養 老金待遇公平化奠定基礎。
財政埋單
從五個(gè)方面推動(dòng)機關(guān)事業(yè)單位養老保險“雙軌制”改革，一是統賬結合，二是實(shí)行單位和個(gè)人繳費，三是改革基本養老金計發(fā)辦法，四是改革基本養老金待遇調整辦法，五是建立職業(yè)年金。
2008年初，國務(wù)院通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開(kāi)展試點(diǎn)工作。2009年1月，人社部正式公布了《事業(yè)單位養老保險制度改革方案》，對這項改革路徑給出清晰勾畫(huà)。
近6年過(guò)去，由于受多重因素限制，各試點(diǎn)省市進(jìn)展緩慢。
一位接近決策層的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，過(guò)去幾年，一直是人社部一家主要倡導和推動(dòng)這項改革，其他部委并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)性的回應。
在上一輪地方改革試點(diǎn)中，并沒(méi)有明確改革后養老金水平是否變化，只籠統提到要建立職業(yè)年金，沒(méi)有具體細節和收入彌補措施。
此項改革的目標是將80%-90%的養老金替代率下調至50%左右。養老金替代率是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動(dòng)者退休前后生活水平差異的基本指標之一。
上述接近人社部的人士表示，未來(lái)的改革方案重在轉機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，來(lái)適當調整公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資水平，彌補因個(gè)人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。
改革方案還包括，同步推進(jìn)機關(guān)和事業(yè)單位的養老保險改革，以免造成機關(guān)和事業(yè)單位職工之間的群體分化和新的社會(huì )不公;并且要將機關(guān)和事業(yè)單位職工納入統一的職工基本養老保險制度;機關(guān)事業(yè)單位的基本養老保險繳納，也按照企業(yè)職工的模式推進(jìn)，應明確是由用人單位和職工雙方依法繳費。
延遲退休
延遲退休政策的信號一經(jīng)釋放，就引發(fā)這樣那樣的爭論。“增加艱苦崗位工作人士的工作時(shí)長(cháng)”、“加劇就業(yè)緊張形勢”等反對聲音迭起。但不少社保專(zhuān)家認為，隨著(zhù)人均壽命不斷增長(cháng)、受教育年限持續提高，延遲退休是維系養老金制度正常運轉的必然選擇。
《決定》為上述爭論給出了基調，提出研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，這也是這項政策第一次寫(xiě)進(jìn)中央文件。
參保人延遲一年退休，中國可減少養老金支出490億元，并可增加繳費230億元，相當于多收入720億元，如果推遲5年退休，就能增加3500億元，按照2011年全國平均水平計算，足夠支付2000萬(wàn)人一年的養老金。
所謂漸進(jìn)式延遲退休年齡有三方面內容，第一是有一個(gè)預告期，提前幾年告知社會(huì );第二要分步驟，可能會(huì )考慮從現在規定的退休年齡最低的群體開(kāi)始;第三，要“邁小步”，以“一年提高幾個(gè)月”這樣的方式，一步一步來(lái)，用較長(cháng)的一段時(shí)間逐步完成平滑過(guò)渡。
推行延遲退休政策的第一步，應先對提前退休的現象予以規范。
現行男性60歲退休、女干部和科技人員55歲退休，以及女工人50歲退休的政策，是從1951年起開(kāi)始實(shí)行的。在過(guò)去多年，為配合國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結構調整，國家先后出臺了一系列提前退休政策，最低標準是女性40歲便可以辦理提前退休。
人社部門(mén)的數據顯示，中國居民的實(shí)際退休年齡比法定年齡還要低不少。由于現實(shí)中實(shí)行了一些提前退休政策，中國居民領(lǐng)取養老金的平均年齡僅有53歲，其中男性大約為56歲，女性還不到50歲。
退休年齡過(guò)低并不意味著(zhù)給年輕人騰出了更多就業(yè)崗位。在退休人員中，繼續在崗從業(yè)的超過(guò)了20%。
在規范提前退休之后，第二步則應把女性的退休年齡推遲�？梢韵葘⑴と说耐诵菽挲g與女干部、事業(yè)單位的女職工統一起來(lái)。然后再將女性的退休年齡整體提高，縮小與男性退休年齡之間的差距。“根據國際經(jīng)驗，男女退休年齡差兩歲是比較合適的。”上述人士表示。
最終形成的方案并不會(huì )對所有人采取一刀切的辦法。金維剛透露，政策對不同的群體將會(huì )產(chǎn)生不一樣的影響，還會(huì )針對特殊群體出臺相應的妥善安排。記者從人社部社保研究所了解到，延遲退休政策的出臺還沒(méi)有時(shí)間表，也沒(méi)有形成具體方案，仍處于研究討論階段。
如果現在開(kāi)始啟動(dòng)，那么每年可能延后退休兩三個(gè)月，對人們不會(huì )有太大影響。但如果再過(guò)幾年啟動(dòng)，那時(shí)的老齡化問(wèn)題更為嚴重，也許每年就要延后六七個(gè)月了。“調整來(lái)得越晚，對社會(huì )沖擊越大。”
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