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就業(yè)辦核定失業(yè)保險金領(lǐng)取期限行為是否合法？
“待業(yè)保險”是我國改革開(kāi)放初期對“失業(yè)保險”的替代表述。兩種表述雖然名稱(chēng)不同，但其實(shí)質(zhì)內容卻是完全一致的�！妒I(yè)保險條例》施行前納入“待業(yè)保險”范圍的單位，屬于“已納入”而不是“新納入”“失業(yè)保險”范圍者�！妒I(yè)保險條例》施行前“已納入”“失業(yè)保險”范圍單位應繳而未繳待業(yè)保險費期間，不應計入作為失業(yè)保險金領(lǐng)取期限計算依據的“繳費時(shí)間”。
【案情簡(jiǎn)介】
原告：聶某。
被告：山東省T市D區勞動(dòng)就業(yè)管理辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)就業(yè)辦)。
原告1986年參加工作后一直在山東省T市D區供銷(xiāo)社所屬的縣級集體所有制企業(yè)——T市D區土產(chǎn)雜品公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)土產(chǎn)公司)工作。2003年1月，其因與土產(chǎn)公司解除勞動(dòng)合同而失業(yè)。
1989年至1993年期間，土產(chǎn)公司曾向被告繳納待業(yè)保險費;1999年至2001年期間，土產(chǎn)公司和原告曾分別向被告繳納失業(yè)保險費。
原告失業(yè)后，向被告申請領(lǐng)取失業(yè)保險金，被告予以準許。但是，原告與被告對于原告應當領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限發(fā)生了爭議。
被告認為，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限應當根據該失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人依法繳費的時(shí)間計算。土產(chǎn)公司屬于《失業(yè)保險條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)施行前已納入失業(yè)保險范圍的單位，該單位1994年至1998年未繳納待業(yè)保險費，2002年未繳納失業(yè)保險費。在計算繳費時(shí)間時(shí)，前述未繳費期間應當予以剔除。
原告認為，土產(chǎn)公司系《條例》施行后“新納入”而不是“已納入”失業(yè)保險范圍的單位，依照《山東省人民政府關(guān)于實(shí)施< 失業(yè)保險條例>有關(guān)問(wèn)題的通知》(魯政發(fā)【1999】103號文，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《山東省實(shí)施< 條例>通知》)第九部分的規定，原告1999年之前的工作期間，均應視同繳費，被告剔除所謂“未繳費期間”的行為違法。
【評析】
就業(yè)辦核定失業(yè)保險金領(lǐng)取期限行為是否合法，筆者認為，被告核定原告領(lǐng)取失業(yè)保險金期限行為符合法律規定。理由如下：
一、《條例》施行前我國即已建立失業(yè)保險制度
失業(yè)，是一種社會(huì )經(jīng)濟現象，它是指勞動(dòng)者在有能力工作、可以工作并且確實(shí)在尋找工作的情況下，不能得到適宜職業(yè)而失去收入的情況。 失業(yè)保險制度，是通過(guò)立法強制實(shí)行，由社會(huì )集中建立基金，對非因本人意愿中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者，提供一定時(shí)期物質(zhì)幫助及再就業(yè)服務(wù)的制度。它是社會(huì )保障體系的重要組成部分，是社會(huì )保險的主要項目之一。 失業(yè)保險制度是一項重要的社會(huì )安全制度。建立健全該制度，對于保障失業(yè)人員及其家庭成員的基本生活、促進(jìn)就業(yè)、維護社會(huì )穩定和政治安定，具有十分重要的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，有就業(yè)，就必然會(huì )有失業(yè)。但是，由于政治意識形態(tài)的原因，我們曾經(jīng)不承認中國有失業(yè)現象，認為只有資本主義才會(huì )有失業(yè)，社會(huì )主義只存在待業(yè)，而沒(méi)有失業(yè)。因此，在二十世紀九十年代以前，我國絕對禁止使用“失業(yè)”一詞。當時(shí)，為了表述處于失業(yè)狀態(tài)的群體，人們用“待業(yè)”一詞替代了“失業(yè)”的概念。
國務(wù)院1986年7月12日發(fā)布并于同年10月1日起施行的《國營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規定》)，標志著(zhù)我國失業(yè)保險制度的建立。其后，國務(wù)院于1993年4月12日發(fā)布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》)及其于1999年1月22日發(fā)布的《條例》，對我國的失業(yè)保險制度逐步予以健全和完善。
上述觀(guān)點(diǎn)，可以通過(guò)以下分析予以說(shuō)明：
1、三個(gè)法律文件的立法目的具有一致性
《暫行規定》、《規定》和《條例》三個(gè)法律文件，均在第一條開(kāi)宗明義，表明了其立法目的�！稌盒幸幎ā罚�“為……保障國營(yíng)企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)企業(yè))職工在待業(yè)期間的基本生活需要……”;《規定》：“為了……保障待業(yè)職工的基本生活……”;《條例》：“為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活……”。將其予以對比，我們不難發(fā)現，三個(gè)法律文件雖然分別使用了“待業(yè)”和“失業(yè)”兩個(gè)不同的稱(chēng)謂，但均是為了“保障”待業(yè)(或者失業(yè))人員在待業(yè)(或者失業(yè))期間的“基本生活”。
2、三個(gè)法律文件的調整范圍具有一致性
《暫行規定》、《規定》和《條例》三個(gè)法律文件亦均在第二條表明了其適用或者調整的范圍�！稌盒幸幎ā罚�“本規定適用于：(一)宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工;(二)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工;(三)企業(yè)終止、解除勞動(dòng)合同的工人;(四)企業(yè)辭退的職工”;《規定》：“本規定所稱(chēng)待業(yè)職工，是指因下列情形之一，失去工作的國有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)企業(yè))職工：(一)依法宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工;(二)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精簡(jiǎn)的職工;(三)按照國家有關(guān)規定被撤銷(xiāo)、解散企業(yè)的職工;(四)按照國家有關(guān)規定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工;(五)終止或者解除勞動(dòng)合同的職工;(六)企業(yè)辭退、除名或者開(kāi)除的職工;(七)依照法律、法規規定或者按照省、自治區、直轄市人民政府規定，享受待業(yè)保險的其他職工”;《條例》：“……城鎮企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規定，享受失業(yè)保險待遇……”。將其予以對比，我們也會(huì )發(fā)現，三個(gè)法律文件適用或者調整的范圍，均是具有勞動(dòng)能力而又失去工作的失業(yè)人員。
同時(shí)，《規定》和《條例》均在最后一條作出規定，在其施行的同時(shí)，廢止前一個(gè)法律文件。 按照通常的立法例，這種法律文件的相互替代更迭，不但表明了其位階級別的同一性，也表明了其調整范圍的一致性。
3、《規定》對“待業(yè)職工”的定義表明，《暫行規定》和《規定》中的“待業(yè)”與《條例》中的“失業(yè)”具有一致性
待業(yè)是指，青年接受完教育后卻沒(méi)找到工作，等待工作機會(huì )的行為。 它與“失業(yè)”本來(lái)是有明顯區別的兩個(gè)概念。但是，《規定》第二條幾乎將“待業(yè)”的概念明確解釋成了“失業(yè)”：“本規定所稱(chēng)待業(yè)職工，是指因下列情形之一，失去工作的……職工……”。這說(shuō)明，《暫行規定》和《規定》中的“待業(yè)”，與《條例》中的“失業(yè)”是一致的。
4、從其他一些規范性文件中也能得出《條例》施行前我國已經(jīng)建立失業(yè)保險制度的結論
(1)《勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)管理規定》(1990年11月22日國務(wù)院發(fā)布)。該規定最早使用了“失業(yè)”一詞，并說(shuō)明了“待業(yè)”與“失業(yè)”的關(guān)系。其第二條第三款規定：“本規定所稱(chēng)城鎮待業(yè)人員，是指城鎮居民中持有待業(yè)證明的未就過(guò)業(yè)的人員和曾就過(guò)業(yè)又失業(yè)的人員。”
(2)《關(guān)于社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟問(wèn)題的若干決定》(1993年11月14日黨的十四屆三中全會(huì )通過(guò))。該規定指出：“建立多層次的社會(huì )保障體系……重點(diǎn)完善企業(yè)養老和失業(yè)保險制度，強化社會(huì )服務(wù)功能以減輕企業(yè)負擔……進(jìn)一步健全失業(yè)保險制度……”據此，在1993年11月之前，我國的失業(yè)保險制度即已經(jīng)建立。
(3)《山東省實(shí)施< 條例>通知》。其第九部分規定：“按《條例》及本通知規定新納入失業(yè)保險范圍的單位，自單位成立之日到《條例》頒布之日的時(shí)間，視同單位繳費年限，與納入失業(yè)保險后的繳納年限合并計算;實(shí)行個(gè)人繳費制度前的職工工作時(shí)間，視同個(gè)人繳費年限，與實(shí)行個(gè)人繳費制度后的繳費年限合并計算。”該規定也說(shuō)明，在《條例》施行前，我國即已經(jīng)建立了失業(yè)保險制度。否則，就無(wú)所謂“新納入”失業(yè)保險范圍的問(wèn)題。
(4)《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》(勞動(dòng)和社會(huì )保障部發(fā)布并于2001年1月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《發(fā)放辦法》)�！栋l(fā)放辦法》第十五條第(一)項關(guān)于“實(shí)行個(gè)人繳納失業(yè)保險費前，按國家規定計算的工齡視同繳費時(shí)間，與《條例》發(fā)布后繳納失業(yè)保險費的時(shí)間合并計算”的規定表明，“實(shí)行個(gè)人繳納失業(yè)保險費前”，我國即已經(jīng)實(shí)行了失業(yè)保險制度。而《條例》(第六條)首次作出了“城鎮企業(yè)事業(yè)單位”和“城鎮企業(yè)事業(yè)單位職工”“本人”均應當按照一定比例繳納“失業(yè)保險費”的規定。在此之前，只有單位繳納“待業(yè)保險費”的規定，不存在個(gè)人繳費的問(wèn)題。這說(shuō)明：《條例》施行前所謂“待業(yè)保險費”，與《條例》中所說(shuō)的“失業(yè)保險費”是一碼事;《條例》施行前，我國即已經(jīng)建立了失業(yè)保險制度。
二、土產(chǎn)公司屬于“已納入”失業(yè)保險范圍的單位
失業(yè)保險制度1986年10月1日初步建立時(shí)，依照《暫行規定》第一條的規定，參加“待業(yè)保險”的范圍僅限于“國營(yíng)(即國有)企業(yè)”的四類(lèi)人員。根據《暫行規定》第十四條關(guān)于“省、自治區、直轄市人民政府，可以根據本規定制定實(shí)施細則……”的授權，與《暫行規定》同時(shí)實(shí)施的《山東省關(guān)于< 國營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規定>的實(shí)施細則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《山東細則》)在其第二十二條作出規定：“縣以上集體所有制單位，可參照《暫行規定》和本實(shí)施細則執行。”據此，作為縣級集體所有制企業(yè)的土產(chǎn)公司，自1986年10月1日起，即屬于《山東細則》規定，“可以”參照《暫行規定》和《山東細則》執行，參加“待業(yè)保險”的單位。
1993年1月1日起施行的《山東省職工待業(yè)保險辦法》將參加失業(yè)保險的范圍又予以擴大。根據該辦法第二條、第三條的規定，全民企業(yè)、縣以上集體企業(yè)、實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位的職工，機關(guān)、事業(yè)單位的勞動(dòng)合同制職工等，“均應實(shí)行待業(yè)保險”。據此，土產(chǎn)公司自1993年1月1日起屬于“應當”“實(shí)行待業(yè)保險”的單位。至《條例》實(shí)施之日起，參加失業(yè)保險的范圍已經(jīng)發(fā)展到所有“城鎮企業(yè)事業(yè)單位”。
綜上，結合土產(chǎn)公司1989年開(kāi)始向被告繳納待業(yè)保險費的事實(shí)，說(shuō)明土產(chǎn)公司系《條例》施行前，自1989年起即已經(jīng)納入失業(yè)保險范圍的單位。
三、“已納入”單位應繳而未繳費期間不應計入繳費時(shí)間
《條例》第二條第一款規定：“城鎮企業(yè)事業(yè)單位、城鎮企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規定，繳納失業(yè)保險費”;第六條規定：“城鎮企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業(yè)保險費。城鎮企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的百分之一繳納失業(yè)保險費……”。同時(shí)，《條例》第十四條第一款、第十七條也分別將失業(yè)人員失業(yè)前所在“單位”和“本人”按照規定履行繳費義務(wù)均滿(mǎn)一定年限作為領(lǐng)取失業(yè)保險金的前提條件。 為了解決實(shí)行個(gè)人繳費制度前“本人”“履行繳費義務(wù)”的問(wèn)題，《山東省實(shí)施< 條例>通知》第九部分作出了“實(shí)行個(gè)人繳費制度前的職工工作時(shí)間，視同個(gè)人繳費年限”的規定�！栋l(fā)放辦法》第十五條第(一)項亦作出了“實(shí)行個(gè)人繳納失業(yè)保險費前，按國家規定計算的工齡視同繳費時(shí)間”的規定。
綜上，無(wú)論是“新納入”失業(yè)保險范圍的單位自單位成立之日到《條例》頒布之日的時(shí)間“視同”單位繳費時(shí)間，還是實(shí)行個(gè)人繳費制度前的職工工作時(shí)間“視同”個(gè)人繳費時(shí)間，均是法律文件出于公平原則考慮，對失業(yè)保險制度未予規范時(shí)期的補救措施，而不是對法律文件已經(jīng)作出繳費規定但被規范者不履行法定繳費義務(wù)行為的赦免。土產(chǎn)公司系1989年納入失業(yè)保險范圍的單位，其納入失業(yè)保險范圍后未依法繳納待業(yè)保險費的期間，不能“視同繳費”。當然，由于《條例》將“單位”和“本人”均履行繳費義務(wù)滿(mǎn)一定年限作為領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件，所以，單位應繳費而未繳費期間，“本人”是否被“視同繳費”已無(wú)實(shí)際意義。據此，土產(chǎn)公司應當繳費而未繳費期間，不應當計入繳費時(shí)間。
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