加強土地市場(chǎng)建設的調研報告
20xx年5月，國土資源部要求各級國土資源管理部門(mén)，要準確把握運用土地政策參與國民經(jīng)濟宏觀(guān)調控的力度和時(shí)機，逐步學(xué)會(huì )運用土地政策為宏觀(guān)經(jīng)濟“加油門(mén)”、“點(diǎn)剎車(chē)”。作為國土資源管理參與宏觀(guān)調控平臺的土地市場(chǎng)建設的培育與規范，無(wú)疑象一只“無(wú)形之手”，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起著(zhù)至關(guān)重要的作用。只有深刻認識我縣在土地市場(chǎng)建設發(fā)展中存在的不足，有效運用好土地市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”，建立起市場(chǎng)配置資源的長(cháng)效機制，實(shí)現政府對土地資產(chǎn)的有效調配和集中統一管理，才能發(fā)揮出國土資源參與宏觀(guān)調控的積極作用。
一、我縣土地市場(chǎng)建設回眸
我縣地處豫西山區，工業(yè)基礎薄弱，城鎮化水平不高。近年來(lái)，為加快城市建設步伐，縣委、縣政府按照“鞏固完善老城區，強力開(kāi)發(fā)北城區”的基本思路，投入大量資金，對老城區道路、通水、排水、綠地、路燈和各類(lèi)市場(chǎng)基礎性設施進(jìn)行了大規模的改造，逐步建立了以紅旗大道、李賀大道、錦屏大道、濱河路、紅旗廣場(chǎng)、北城區中心廣場(chǎng)、濱河游園為亮點(diǎn)的“四路兩場(chǎng)一園”的城市新格局。20xx年，縣政府又投入大量資金進(jìn)行小城鎮建設，極大改變了鄉鎮面貌，促進(jìn)了鄉鎮經(jīng)濟的健康發(fā)展。政府在基礎設施建設上的資金投入，增強了城市的服務(wù)功能，城鎮地價(jià)水平明顯增高。這部分升值的地價(jià)本應由政府收取，最終回歸社會(huì )用于城市建設再投入、再升值，但由于土地市場(chǎng)建設不規范，城市大量的土地掌握在用地者手中，一些單位和個(gè)人正是看到了土地的潛在價(jià)值，在土地使用制度改革中鉆空子，最終成為政府投資土地上的最大受益者，作為投資者的政府卻沒(méi)有得到應得的回報，造成了國有土地資產(chǎn)的白白流失。
為了強化政府管地權威，使政府高度壟斷土地一級市場(chǎng)，xx《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國辦發(fā)[2001]15號)文件下發(fā)后，宜陽(yáng)縣人民政府及時(shí)下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行建設用地五統一的通知》(宜政文[20xx]61號)，明確了征地是政府的專(zhuān)有權利，禁止用地單位與農村集體經(jīng)濟組織自行協(xié)商用地，對建設用地實(shí)行統一規劃、統一征用、統一開(kāi)發(fā)、統一按項目供地、統一管理�？h政府根據土地利用總體規劃和城市規劃，制定土地利用年度計劃和年度規劃，控制建設用地供應總量，按照合理配置、有效利用土地現狀的原則，編制建設用地區域的詳細規劃，確定開(kāi)發(fā)強度、地塊用途，統籌安排各類(lèi)建設用地。建設單位需要使用農村集體土地的，由縣人民政府按照土地利用年度計劃實(shí)施統一征用，根據建設用地的位置、用途、數量制定征地方案，每年分批次上報，經(jīng)批準后，依照有關(guān)規定和法定程序，對被征地單位予以補償，向用地單位供給土地。政府統一征地，實(shí)行一個(gè)渠道進(jìn)水，從源頭上扭轉了土地需求決定供給的被動(dòng)局面。此舉嚴格控制了建設用地總量，既保護了耕地，又能保證被征地農民的補償費及時(shí)足額到位，不損害農民的利益。而且良好的用地環(huán)境吸引了眾多商家來(lái)宜投資建廠(chǎng)，興辦企業(yè)。先后有洛陽(yáng)龍羽宜電有限公司、洛陽(yáng)恒基鋁業(yè)公司、洛陽(yáng)熱電廠(chǎng)、黃河同力水泥集團等企業(yè)落戶(hù)我縣，縣國土局服務(wù)國家、省、市重點(diǎn)建設項目及一般建設用地項目達15個(gè)，提供土地3000余畝，達到了政府管理土地“一個(gè)龍頭出水”的目的，為我縣經(jīng)營(yíng)城市土地打下了堅實(shí)的基礎，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。為規范土地市場(chǎng)秩序，我縣開(kāi)展了土地隱形市場(chǎng)的清理整頓，縣國土局在紀檢委、糾風(fēng)辦、公、檢、法、司、城建、房管等部門(mén)的密切配合下，對全縣范圍內未經(jīng)批準擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權或改變用地性質(zhì)的單位和個(gè)人，依法進(jìn)行了收繳土地出讓金和罰款的處理。共查處土地隱形交易80余宗，補繳土地出讓金160余萬(wàn)元，把土地使用權交易納入了依法管理軌道。與此同時(shí)，縣國土局積極借鑒外地經(jīng)驗，大力推行土地有償使用制度，在推行經(jīng)營(yíng)性用地招標、拍賣(mài)、掛牌出讓等方面進(jìn)行了嘗試，努力建設土地有形市場(chǎng)，但因種種原因，效果并不明顯。
二、我縣土地市場(chǎng)的特點(diǎn)
(一)政府對土地一級土地市場(chǎng)實(shí)現了高度壟斷
我縣在對建設用地實(shí)行“五統一”管理之后，政府調控土地一級市場(chǎng)的能力增加了，“一個(gè)龍頭進(jìn)水，一個(gè)龍頭出水”的格局基本形成。“要用地找政府”的政策，有效遏制了用地單位與村、組私下交易、協(xié)商用地的行為。特別是北城區建設的用地秩序得到規范，區域發(fā)展所需的建設用地，嚴格按照土地利用總體規劃、城市建設規劃及《北城區詳細控制性規劃》來(lái)調配，杜絕了違法用地，減少了因用地問(wèn)題而引發(fā)的群眾上訪(fǎng)事件的發(fā)生。
(二)土地市場(chǎng)機制不健全
隨著(zhù)我縣固定資產(chǎn)投資的逐年增高，由此帶動(dòng)了百業(yè)興旺，也增加了土地的需求量。在土地市場(chǎng)的建設上，存在許多不足之處，主要表現在：一是政府調控土地市場(chǎng)的力量薄弱，應該由政府掌握和調控的城鎮建設用地供應量、閑置、存量土地的數量，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的掌握和控制在政府手中。二是對舊城區存量土地的盤(pán)活，以及實(shí)現土地集約利用上，缺乏行之有效的措施，三是土地收購儲備機制不健全，沒(méi)有成立以政府為主導的專(zhuān)門(mén)的土地收購儲備機構，對縣域閑置、低效應納入儲備庫的用地，僅限于“預儲備”。政府手中的土地和資金不充足，無(wú)法對土地市場(chǎng)進(jìn)行有效的調控，土地資源的價(jià)值就不能夠充足的顯現。
(三)招拍掛出讓效果不明顯
近年來(lái)，我縣雖然嘗試了對經(jīng)營(yíng)性用地采用招拍掛方式出讓土地使用權，但由于土地有形市場(chǎng)未建立，各項土地市場(chǎng)機制不健全，經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛的效果并不明顯。據不完全統計，近兩年以?huà)炫品绞匠鲎尩耐恋厥褂脵嘤?宗，面積34.23畝，掛牌成交價(jià)132.88萬(wàn)元，政府基本無(wú)收益。相對于其他市縣(區)來(lái)說(shuō)，明顯處于落后狀態(tài)。應該在一級市場(chǎng)出讓的土地及收益，沒(méi)有集聚到政府手中，也因此造成了土地市場(chǎng)的不穩定，開(kāi)發(fā)商對地價(jià)的水平、土地成本、土地供應量、規范獲取土地的途徑的認知度較低，一方面給不法開(kāi)發(fā)商造成了可乘之機，土地隱形交易的現象依然存在;另一方面，在一定程度上擾亂了土地市場(chǎng)秩序，降低了政府應有的威信，還影響到投資商的信心。
三、規范土地市場(chǎng)建設的意義
(一)有利于政府宏觀(guān)調控
作為政府部門(mén)要根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展計劃和各項專(zhuān)門(mén)的規劃開(kāi)展建設活動(dòng)，必須進(jìn)行有效的管理和調控。土地市場(chǎng)作為基礎環(huán)節之一，作為社會(huì )的基本資源和財富的配置場(chǎng)所，必須按照法律和法規進(jìn)行規范。規范和有序的土地市場(chǎng)有利于政府對土地資源和社會(huì )資源以及經(jīng)濟建設的宏觀(guān)調控。特別是宜陽(yáng)縣耕地少，耕地后備資源又較為缺乏，但加快城市建設步伐的大氣候又不得不占用耕地。因此，只有規范土地供應渠道，才能夠有效保證全縣的建設用地需求和糧食生產(chǎn)安全，也才能保證可持續發(fā)展有較為充足的土地資源。
(二)有利于節約土地資源，實(shí)現集約利用
對投資者來(lái)說(shuō)，在規范管理的環(huán)境下，越是公平取得的資源包括土地，越是會(huì )全力以赴地加以利用，絕不會(huì )粗放利用，更不會(huì )讓它長(cháng)久閑置。特別是宜陽(yáng)縣正處于城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，耕地的減少伴隨著(zhù)城市化、工業(yè)化的進(jìn)程是成正比例的，建設用地的增加是不可避免的。工業(yè)化是消耗自然資源、原材料的過(guò)程，所以建立資源節約體系是完全必要的。但是，要實(shí)現在集約用地的同時(shí)，保障建設用地的需求，就必須建立由市場(chǎng)主導配置資源的長(cháng)效機制，實(shí)現對土地資產(chǎn)的有效調配和集中統一管理，最終使國家受益、企業(yè)和個(gè)人投資者受益。
(三)有利于增加財政收入
相對于各級財政而言，土地收益是十分可觀(guān)的。如河南省方城縣，在1992年就開(kāi)始以拍賣(mài)的形式出讓土地使用權，開(kāi)創(chuàng )了河南省土地拍賣(mài)的先河，也因此獲得了巨大收益。在敲響土地拍賣(mài)“第一鑼”后的兩年間，方城縣拍賣(mài)出讓城區國有土地使用權8.4萬(wàn)平方米，收取土地出讓金2100萬(wàn)元，先后用這筆資金開(kāi)通新街道11條，吸納近2.5億元的資金建廠(chǎng)辦店，發(fā)展新的工商業(yè)服務(wù)項目。而這一切都是在財政不拿一分錢(qián)的情況下實(shí)現的，政府真正嘗到了運作市場(chǎng)機制配置土地資源的甜頭，走出了一條以地生財、聚財，以財建城、建市，促進(jìn)經(jīng)濟繁榮發(fā)展的新路子。
(四)有利于為城鎮建設籌集資金
我縣的經(jīng)濟基礎薄弱，政府的財政力量極為有限，難以籌措大筆資金搞基礎設施和市場(chǎng)建設。在土地市場(chǎng)方面，大面積供應熟地很困難，如果等待一切條件成熟再發(fā)展，那就會(huì )使宜陽(yáng)縣的經(jīng)濟發(fā)展水平與其他各地的距離越來(lái)越大。所以，增強區域自身的造血功能，增強自身的發(fā)展能力十分重要。土地資源的潛在價(jià)值，是通過(guò)市場(chǎng)途徑來(lái)體現的，土地市場(chǎng)的正確運作能起到至關(guān)重要的作用。隨著(zhù)城市建設的發(fā)展，環(huán)境的優(yōu)化，區位優(yōu)勢的逐漸顯現，能夠帶動(dòng)宗地價(jià)格的上漲。同時(shí)，每宗地的投資者，不僅僅投資購買(mǎi)了土地使用權，更為重要的是，他要繼續投資搞基建、搞經(jīng)營(yíng)，這樣就在獲得土地使用權后，再投入數倍于土地出讓金的建設資金，無(wú)形中又帶動(dòng)了區域經(jīng)濟發(fā)展。如濱河公園的綠化及基礎設施完善后，周邊地區的地價(jià)明顯高于其他地區，在其周?chē)鷱氖嘛嬍�、娛�?lè )等經(jīng)營(yíng)的投資者不計其數，逐漸形成了一個(gè)新的市場(chǎng)繁榮區。據宜陽(yáng)縣城鎮國有土地資產(chǎn)評估顯示，我縣現有國有土地資產(chǎn)總值為33.22億元，如果經(jīng)營(yíng)管理得當，就會(huì )為城鎮建設提供充足的資金。
四、關(guān)于培育和規范土地市場(chǎng)的建議
規范的土地市場(chǎng)是地方經(jīng)濟發(fā)達與成熟的重要標志，只有規范有序的土地市場(chǎng)，才能促進(jìn)經(jīng)濟的健康發(fā)展，才能使政府部門(mén)有效地運用市場(chǎng)機制參與對土地資源的宏觀(guān)調控。如果土地市場(chǎng)不規范，市場(chǎng)秩序混亂，土地資產(chǎn)流失，不僅削減了土地對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，而且影響經(jīng)濟的運行質(zhì)量，滋生～現象，影響社會(huì )穩定。所以，根據宜陽(yáng)縣土地市場(chǎng)建設的實(shí)際情況，建議從以下幾方面規范土地市場(chǎng)建設：
(一)建立以政府為主導的土地收購儲備機制
建立土地收購儲備制度，是規范土地儲備運行，增強政府調控力度，解決多頭供地的重要手段。在具體的操作中，要抓好以下三點(diǎn)：
一是成立土地收購儲備中心。該中心代表政府實(shí)施土地收購、儲備和出讓工作，將分散在各土地使用者手中的土地聚集起來(lái)，納入土地儲備庫，統一歸政府調配。并通過(guò)招拍掛等形式有計劃的出讓供地，從而盤(pán)活土地資產(chǎn)，促進(jìn)土地交易市場(chǎng)規范、有序健康地發(fā)展。
二是加大對土地收購儲備的資金注入。土地收購儲備的主要問(wèn)題是資金問(wèn)題，要收購土地，必須有一定的資金作支撐。作為土地收購儲備的主導部門(mén)，政府可先支付一部分啟動(dòng)資金，也可以以土地抵押的方式向銀行貸款，土地部門(mén)也可自籌資金，然后通過(guò)招標、拍賣(mài)出讓土地收回投資，政府也可增加收益。
三是加大土地收購儲備和開(kāi)發(fā)力度。土地儲備的`目的是調節市場(chǎng)供應，政府手中只有掌握大量的土地，才能實(shí)現以市場(chǎng)配置土地資源，以供給引導需求。對土地的收購儲備，可以采取以下三種方式：一是實(shí)物儲備。對國有企業(yè)改制、舊城改造和新增建設用地中商品房開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)性項目建設的土地，以及政府應依法收回、收購的土地，實(shí)行實(shí)物儲備，納入土地儲備庫;二是規劃紅線(xiàn)儲備。按照土地利用總體規劃和城市建設規劃以及城市建設需求，對劃入城市規劃區范圍內的土地實(shí)行紅線(xiàn)儲備，嚴格按規劃供地。特別是對城市規劃范圍內的經(jīng)營(yíng)性用地，嚴格以招拍掛出讓方式供地。三是信息儲備。對不急于收購儲備或受財力限制一時(shí)無(wú)力進(jìn)行資金收購的地塊，采取信息儲備，待時(shí)機成熟時(shí)，有計劃的收回、收購、開(kāi)發(fā)、出讓。
在儲備用地的同時(shí)，土地收購儲備中心要在縣計劃、城建、財政等部門(mén)的配合下，加大土地開(kāi)發(fā)力度，將儲備生地變?yōu)槭斓睾�，有計劃的推向市�?chǎng)。通過(guò)政府部門(mén)一個(gè)“口子”向市場(chǎng)供地，強化政府在土地供應上的主導地位，明晰城鎮土地的產(chǎn)權關(guān)系。
(二)大力推行土地使用權招拍掛出讓制度
土地使用權招拍掛制度既是地價(jià)水平的“晴雨表”，也是檢驗房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商市場(chǎng)運作水平以及實(shí)力與資質(zhì)的試金石，對房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)必將起到優(yōu)勝劣汰的作用。隨著(zhù)土地市場(chǎng)建設的逐步深入，形成公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)競爭態(tài)勢，由市場(chǎng)確定土地價(jià)格，實(shí)行“物競天擇”是市場(chǎng)發(fā)展的內在要求。要實(shí)現對經(jīng)營(yíng)性用地全部實(shí)行有償供應，必須把握好四點(diǎn)：
一是堅持土地市場(chǎng)的高度統一。對舊城區的經(jīng)營(yíng)性用地以及北城區控制性規劃范圍內的經(jīng)營(yíng)性用地必須納入縣政府統一供應渠道，實(shí)現一個(gè)“口子”向市場(chǎng)供地。
二是加大土地拍賣(mài)出讓力度。我縣目前對經(jīng)營(yíng)性用地主要采取掛牌出讓方式，在一定程度上消減了開(kāi)發(fā)商參與競價(jià)的積極性。所以，在經(jīng)營(yíng)性用地公開(kāi)出讓方式上，要把握住拍賣(mài)出讓方式的優(yōu)勢，由掛牌報價(jià)演變?yōu)楝F場(chǎng)競價(jià)，激發(fā)開(kāi)發(fā)商的投資積極性。并通過(guò)正確的引導，使開(kāi)發(fā)商認識到，在土地市場(chǎng)的競爭中，誰(shuí)率先進(jìn)入市場(chǎng)，誰(shuí)就贏(yíng)得了主動(dòng)權，只有通過(guò)招拍掛方式，才能依法取得土地使用權。同時(shí)，把招拍掛出讓方式逐步引向深入，由商業(yè)用地逐步發(fā)展到工業(yè)和居住用地，對除法律規定可以進(jìn)行劃撥供地以外的各類(lèi)用地，逐步嘗試全面推向市場(chǎng)，增加政府收益。
三是加強地價(jià)管理。對所有的土地在出讓、轉讓、出租、抵押之前，必須經(jīng)過(guò)地價(jià)評估交易中心評估作價(jià);特別是對經(jīng)營(yíng)性用地要按照標定地價(jià)，確定宗地的最低價(jià)格，防止出讓價(jià)格過(guò)低。然后，通過(guò)競價(jià)方式，提升土地的產(chǎn)出效益。
(三)建立土地有形市場(chǎng)，創(chuàng )造良好的土地市場(chǎng)環(huán)境
一個(gè)地方投資環(huán)境的好壞，關(guān)鍵看這個(gè)地方的經(jīng)濟環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，也要看政府部門(mén)是否為用地者營(yíng)造了一個(gè)良好的土地市場(chǎng)環(huán)境。所以，要實(shí)現由市場(chǎng)配置土地資源，由市場(chǎng)選擇土地使用者，由市場(chǎng)決定地價(jià)，就必須建立土地市場(chǎng)交易場(chǎng)所，公開(kāi)交易信息，增加交易機會(huì )，降低交易成本，保證交易順暢，接受社會(huì )監督。政府只有采用適應市場(chǎng)經(jīng)濟的全新定位，才能為經(jīng)營(yíng)土地提供良好的外部環(huán)境。
(四)嚴格按計劃、按規劃供地，控制建設用地供應總量
要保障土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設的健康發(fā)展，只有依法用市場(chǎng)機制供應土地。國土資源部頒布的《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確規定了土地供應要公開(kāi)供地計劃、公開(kāi)出讓土地信息、公開(kāi)集體決策、公開(kāi)查詢(xún)登記資料、公開(kāi)競爭和公開(kāi)結果，這是供地必須遵循的原則。所以，在土地供應上，必須嚴格控制建設用地供應總量，要按規劃、按計劃供地，任何建設用地必須安排在土地利用總體規劃確定的建設用地規模范圍內，將耕地轉為建設用地必須符合土地利用總體規劃和年度計劃。嚴格界定有償和劃撥范圍，該有償的有償，該劃撥的劃撥，利用經(jīng)濟的、法律的、行政的手段，引導用地行為從粗放型向集約型轉變。同時(shí)，牢固樹(shù)立保護耕地、集約用地的意識，著(zhù)眼于存量土地的整理和盤(pán)活，重點(diǎn)立足于城鄉結合部的土地整理、舊城區的土地改造。雖然在舊城改造上需要投注大量資金，但從長(cháng)遠來(lái)看，也提升了舊城區的土地價(jià)值量。在北城區的開(kāi)發(fā)上，要以戰略的眼光，合理確定北城區的土地利用結構，要按照土地利用總體規劃和城市建設規劃供地，防止城市盲目向外擴展，做到既有量的控制，又有結構的變化;對縣域工業(yè)用地，要留有一定空間，根據區域發(fā)展戰略，注重投資強度，提高產(chǎn)出率。
土地作為城市最大的資源性資產(chǎn)，這個(gè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的好壞，直接關(guān)系到城市的建設和發(fā)展。只有以科學(xué)的發(fā)展觀(guān)為指導，使合理用地、集約、節約用地變成實(shí)實(shí)在在的行為，在土地市場(chǎng)建設和發(fā)展中，積極探索，改革創(chuàng )新，著(zhù)力搭建以人為本，公平競爭的用地平臺，建立更加規范有序的土地市場(chǎng)秩序，才能走出一條新形勢下用好土地資源，經(jīng)營(yíng)土地資產(chǎn)，服務(wù)縣域經(jīng)濟持續健康發(fā)展的新路來(lái)。
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