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律師外部董事與國有獨資公司監防體系
【摘要】本文通過(guò)對國有獨資公司國有資產(chǎn)監管體系和企業(yè)法律風(fēng)險防范體系的評析,指出律師作為國有獨資公司外部董事,可以更好地完善國有獨資公司監防體系,達到國有資產(chǎn)不流失和防范法律風(fēng)險的目標。【關(guān)鍵詞】律師 外部董事 獨立董事 監管 法律風(fēng)險
為了完善國有獨資公司法人治理結構,國資委副主任黃淑和特別強調:“著(zhù)力于構建‘兩個(gè)體系’,即國有資產(chǎn)監管體系和企業(yè)法律風(fēng)險防范體系,形成上下聯(lián)動(dòng)”。監管體系體現于外部董事制度和監事會(huì )制度,以確保國有資產(chǎn)不流失為目標;法律風(fēng)險防范體系體現于企業(yè)總法律顧問(wèn)制度,“以事前防范和事中控制為主、事后補救為輔”為目標。然而,筆者認為,現行監防體系尚不能實(shí)現這兩個(gè)目標。
一、國有資產(chǎn)監管體系的缺陷
1.外部董事制度
2004年為了在國有獨資公司中完善董事會(huì )的建設,國務(wù)院國資委頒布了《國資委關(guān)于國有獨資公司董事會(huì )建設的指導意見(jiàn)(試行)》,隨后,又頒布了《國有獨資公司董事會(huì )試點(diǎn)企業(yè)外部董事管理辦法(試行)》等相關(guān)文件。其著(zhù)眼點(diǎn)在于對董事會(huì )的戰略決策和運行情況進(jìn)行監控。但是,由于外部董事職業(yè)背景、人員結構及選聘機制等的局限,在某種程度上,外部董事制度僅是獨立董事制度的翻版,必將導致外部董事部分監防職能無(wú)法實(shí)現。
2.監事會(huì )制度
國有獨資公司監事分為內部監事和外部監事。內部監事按照我國《公司法》的規定:由股東大會(huì )選舉產(chǎn)生,沒(méi)有決策權和否決權。外部監事由出資人委派,“堅持不參與、不干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的原則,對企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)不直接發(fā)表肯定或否定的意見(jiàn)”,即“只帶耳朵不帶嘴”。因此,監事會(huì )不能對董事會(huì )決策時(shí)產(chǎn)生的法律風(fēng)險予以化解或補救,無(wú)法達到“事前防范”之事前監督,仍然是事后監督。
總之,現行董監會(huì )成員中,缺乏進(jìn)行法律監督的法律專(zhuān)業(yè)人士,董監會(huì )無(wú)法履行法律監督職能。
二、法律風(fēng)險防范體系的缺陷
國有獨資公司企業(yè)總法律顧問(wèn),是指具有企業(yè)法律顧問(wèn)執業(yè)資格,由企業(yè)聘任,全面負責企業(yè)法律事務(wù)工作的高級管理人員;企業(yè)總法律顧問(wèn)對企業(yè)法定代表人或者總經(jīng)理負責。因此,總法律顧問(wèn)不是董事會(huì )成員且其階位低于總經(jīng)理。故:
1.企業(yè)總法律顧問(wèn)階位太低,難當“事前防范”重任
《國有企業(yè)法律顧問(wèn)管理辦法》中“企業(yè)總法律顧問(wèn)對企業(yè)法定代表人或者總經(jīng)理負責”的規定決定了企業(yè)總法律顧問(wèn)先天不足,階位太低,而位列總工程師、總經(jīng)濟師系列則在行政體系中沒(méi)有一席之地。在我國官本位的千年陋習下,總法律顧問(wèn)是沒(méi)有多少話(huà)語(yǔ)權的。即便由企業(yè)分管領(lǐng)導兼職使得地位會(huì )適當提高,也不可能根本改變企業(yè)總法律顧問(wèn)乃至企業(yè)法律事務(wù)機構的話(huà)語(yǔ)平臺。因此,國資委副主任黃淑和特別強調說(shuō):“在推進(jìn)企業(yè)總法律顧問(wèn)制度建設中,要特別注重總法律顧問(wèn)能夠參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策,并發(fā)揮其在企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策中的法律把關(guān)作用。要采取有力措施,促進(jìn)企業(yè)建立總法律顧問(wèn)參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策并負責法律審核把關(guān)的制度”,由此可見(jiàn)一般。
由于企業(yè)總法律顧問(wèn)的階位太低,不能對董事會(huì )的決策帶來(lái)的法律風(fēng)險進(jìn)行事前防范,因此,也就不可能將整個(gè)公司置于法律風(fēng)險防范機制的保護下。也就是說(shuō),企業(yè)的法律風(fēng)險仍然存在,國有資產(chǎn)仍有損失的可能。
2.企業(yè)法律事務(wù)機構是企業(yè)的內部職能部門(mén),不具有獨立性
企業(yè)總法律顧問(wèn)及法律顧問(wèn)均在企業(yè)領(lǐng)取薪金,行政上受制于董事會(huì )及經(jīng)理層。履行職務(wù)如果得不到經(jīng)理層及董事會(huì )的支持,將寸步難行。對董事會(huì )或者總經(jīng)理的違法或冒險行為法律顧問(wèn)是無(wú)法單純用法律的武器予以防范的。而《國有企業(yè)法律顧問(wèn)管理辦法》賦予法律顧問(wèn)的權力僅是反映權,即待“造成重大經(jīng)濟損失,嚴重損害出資人合法權益”后,“可以向國有資產(chǎn)監督管理機構反映”。因此,沒(méi)有實(shí)質(zhì)權力的防范不可能起到真正的防范作用。
3.法律顧問(wèn)知識結構的欠缺,難把法律關(guān)
企業(yè)總法律顧問(wèn)及法律顧問(wèn)均由企業(yè)內部人員擔任,與職業(yè)律師相比,法律知識明顯欠缺或不足,知識面相對單一。企業(yè)就是小社會(huì ),一名合格的法律顧問(wèn)不但需要豐富、系統的法律知識,還需要有各種訴訟實(shí)戰經(jīng)驗。實(shí)戰經(jīng)驗不足的法律顧問(wèn),怎么能徹底看穿法律陷阱并預先堅固籬笆呢?同時(shí),企業(yè)的法律風(fēng)險除了民事法律風(fēng)險外,還有刑事責任風(fēng)險�，F今眾多企業(yè)及其高管被刑事責任風(fēng)險擊倒,就是沒(méi)有刑事責任風(fēng)險的防范意識。如三九集團的老總,并沒(méi)有侵吞國家和公司財產(chǎn),卻因為超越法律規定的權限和程序行使權力而被判刑。刑事律師、會(huì )計師和經(jīng)濟師是西方國家成熟的公司治理結構中必備的“三駕馬車(chē)”。很難想象一個(gè)沒(méi)有刑事訴訟經(jīng)驗的法律顧問(wèn)對防范刑事責任風(fēng)險能提供什么靈丹妙藥。
三、律師外部董事的優(yōu)勢
1.律師外部董事有助于國有資產(chǎn)的監管
世界銀行行長(cháng)沃爾芬森說(shuō)過(guò):“對世界經(jīng)濟而言,完善的公司治理和健全的國家治理一樣重要�！睂Χ聲�(huì )的監督是完善公司治理結構的關(guān)鍵所在。我國國有獨資公司的單一股權特征決定了董事會(huì )和監事會(huì )均是國有股東的代理人,而監事會(huì )的公司決策和經(jīng)營(yíng)的外部化,導致監事會(huì )對董事會(huì )不可能實(shí)現實(shí)質(zhì)性的監督。因此,在國有獨資公司中引入外部董事制度實(shí)屬必行。從我國上市公司運行獨立董事制度以來(lái),包含至少一名會(huì )計人員的獨立董事并未能扼制董事會(huì )的違法和冒險行為。其中至少有一種原因是會(huì )計人員和法律學(xué)者不明白實(shí)踐中的“法律貓膩”所致。因此,吸取獨立董事制度的教訓,在外部董事制度中采取至少有一名從業(yè)一定年限且具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗的律師作為外部董事的措施,是避免外部董事成為“花瓶董事”、淪為第二監事的切實(shí)可行的方法,從而真正完善國有獨資公司的法人治理結構。
從成思�！安毁澇山�(jīng)濟學(xué)家擔任獨立董事”到江平教授感概自己是“花瓶董事”而后直言“讓有實(shí)務(wù)經(jīng)驗的人士擔任獨立董事是可取的”,并說(shuō)“律師、會(huì )計師、經(jīng)濟師、工程師比學(xué)者更適合擔任獨立董事”�？梢哉f(shuō),正是人員結構的不合理導致了“名人董事”、“花瓶董事”現象。
從寶鋼等試點(diǎn)企業(yè)聘請的外部董事的職業(yè)背景及設置的委員會(huì )來(lái)看,對董事會(huì )的法律風(fēng)險防范還沒(méi)有引起國資委的高度重視。要真正實(shí)現國有資產(chǎn)不流失的監管職責,單靠企業(yè)總法律顧問(wèn)制度是遠遠不夠的。企業(yè)總法律顧問(wèn)永遠無(wú)法逾越階位太低和內部化的鴻溝,將董事會(huì )的決策活動(dòng)籠罩在法律風(fēng)險防范體系之內。因此,在董事會(huì )中設立法律風(fēng)險防范的代言人,是真正實(shí)現國資委監防機制的必然之途。
2.律師外部董事有助于法律風(fēng)險防范
在中國加入WTO之后,國有獨資公司的致命風(fēng)險是法律風(fēng)險。國資委黃淑和副主任強調:“企業(yè)法律風(fēng)險既是企業(yè)的風(fēng)險,最終也是出資人的風(fēng)險。法律風(fēng)險給企業(yè)贊成的損失,最終也是出資人的損失�！辈⑶艺f(shuō):“從某種意義上講,加強企業(yè)法律風(fēng)險防范,本身就能創(chuàng )造經(jīng)濟效益�！眹歇氋Y公司現行的法律風(fēng)險防范體系是企業(yè)總法律顧問(wèn)制度。企業(yè)總法律顧問(wèn)位列總工程師、總經(jīng)濟師、總經(jīng)理助理系列,沒(méi)有行政職權,直接對企業(yè)法定代表人或總經(jīng)理負責。有的企業(yè)如河北冀中能源集團規定總法律顧問(wèn)參加黨政會(huì )議或經(jīng)理辦公會(huì ),這些規定一定程度上提高了總法律顧問(wèn)的地位,但仍然無(wú)法彌補其階位太低的先天不足。
簡(jiǎn)單的說(shuō),董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)理層構成了公司的全部。其中,董事會(huì )負責決策,經(jīng)理層負責執行,監事會(huì )負責監督。拋開(kāi)監事會(huì )的話(huà),一個(gè)公司的運行由董事會(huì )和經(jīng)理層完成,董事會(huì )的意志由經(jīng)理層體現和執行。從整個(gè)公司的角度,法律風(fēng)險防范體系必須涵蓋董事會(huì )和經(jīng)理層才視為完整。但現行法律風(fēng)險防范體系未納入董事會(huì )的范疇,出現了盲區。解決這個(gè)問(wèn)題可以有兩種方式,一是將企業(yè)總法律顧問(wèn)階位升格,進(jìn)入董事會(huì ),對決策及其過(guò)程予以法律風(fēng)險防范;二是在董事會(huì )中另行設立法律風(fēng)險防范的代言人。針對第一種,企業(yè)總法律顧問(wèn)制度主要任務(wù)是對企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施法律風(fēng)險防范,如果企業(yè)總法律顧問(wèn)由董事直接擔任的話(huà),勢必給經(jīng)理層的日常領(lǐng)導造成困難,不利于企業(yè)的正常運轉。而另立代言人的話(huà),則要求該董事必須具有法律專(zhuān)業(yè)水準和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗,否則,既不能達到法律風(fēng)險防范的目的,也不能領(lǐng)導和指導企業(yè)法律顧問(wèn)的工作,更不能成為合格的代言人。因此,從法律風(fēng)險防范體系的角度講,外部董事除了監督職能外,還應有法律風(fēng)險防范職能。由此看來(lái),在董事會(huì )中設立法律專(zhuān)業(yè)外部董事,不但是國有資產(chǎn)監管要求,也是法律風(fēng)險防范的客觀(guān)必然要求,而律師是實(shí)現這一職能的最合適人選。 四、律師外部董事與現行監防體系的合力
1.各具優(yōu)勢互不可替
�、磐獠慷率嵌聲�(huì )成員之一,直接參與企業(yè)的決策過(guò)程,能更好的起到事前防范的作用。這種作用是監事會(huì )、企業(yè)法律顧問(wèn)所無(wú)法替代的。正如趙旭東教授針對獨立董事所言:“第一,獨立董事具有某些特殊的、原來(lái)監事會(huì )成員所不具備的權利。比如,獨立董事有權對關(guān)聯(lián)交易獨立發(fā)表意見(jiàn),甚至可以說(shuō)是‘一票否決權’。第二,獨立董事的內部化。原來(lái)的監事會(huì )是在董事會(huì )之外的監督機構,而獨立董事是安插在董事會(huì )內部的,是董事會(huì )的一員,這樣就可以把獨立董事的監督過(guò)程與公司的經(jīng)營(yíng)決策行為密切地結合在一起,獨立董事因此就更容易發(fā)現問(wèn)題。第三,獨立董事的專(zhuān)業(yè)化。當前的獨立董事大多是由會(huì )計、法律領(lǐng)域的專(zhuān)家擔當,他們比一般工作人員擔任的監事更具優(yōu)勢�！蓖跣l國教授也認為:“獨立董事憑借責任心、法律知識和保守的傾向,能夠在一定程度上制約董事會(huì )為追求贏(yíng)利而過(guò)度冒險的傾向,其作用是原來(lái)監事會(huì )所不具備的�！倍浇淌谥毖�:“讓有實(shí)務(wù)經(jīng)驗的人士擔任獨立董事是可取的,從這個(gè)角度說(shuō),律師、會(huì )計師、經(jīng)濟師、工程師比學(xué)者更適合擔任獨立董事�！�
獨立董事是外部董事之一。律師作為外部董事所具備的專(zhuān)業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗,是一般外部董事甚至一些學(xué)者型法律專(zhuān)家所不具備的,因此,律師作為外部董事對法律風(fēng)險的事前防范具有相當的優(yōu)勢。
�、票O事會(huì )是法定的監督機構,是對公司整體活動(dòng)的客觀(guān)評判員和監督員。以財務(wù)監督為核心及對國有資產(chǎn)的監管,是外部董事和企業(yè)法律顧問(wèn)不具備的重要職能。國資委關(guān)于“在考核調整企業(yè)領(lǐng)導班子,擬訂制定國有資產(chǎn)監管的政策法規和規章制度,研究決定企業(yè)改制重組、產(chǎn)權變動(dòng)和業(yè)績(jì)考核等重大事項時(shí),要征求監事會(huì )或監事會(huì )主席意見(jiàn)并適時(shí)通報結果”的指導意見(jiàn),也體現了監事會(huì )的監督力度,尤其是對企業(yè)領(lǐng)導班子的監督。
�、瞧髽I(yè)法律顧問(wèn)是企業(yè)的內部工作人員,對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和實(shí)際情況比較了解,這是外部董事所不具備的條件。企業(yè)法律顧問(wèn)對企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律風(fēng)險防范和企業(yè)法律風(fēng)險防范機制的建立及落實(shí),具有不可替代的作用。國資委副主任黃淑和曾談到:“據統計,三年來(lái),各地省屬企業(yè)法律事務(wù)機構總共處理了各類(lèi)法律糾紛案件92000多件,避免和挽回經(jīng)濟損失570多億元�！逼髽I(yè)法律顧問(wèn)所起的作用不容忽視。
2.各司其職交叉不重
由前述分析可知,律師外部董事、監事會(huì )、企業(yè)總法律顧問(wèn)各有優(yōu)勢,所起的作用也各不相同。律師外部董事的職責范圍為董事會(huì ),通過(guò)參加董事會(huì )會(huì )議,對董事會(huì )所議事項的程序上的合法性、實(shí)體上的合法性予以法律監督并進(jìn)行投票表決。企業(yè)總法律顧問(wèn)的職責范圍是對企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策提出法律意見(jiàn)、完善企業(yè)重要規章制度、合同的審核及談判和起草工作等等,在企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中防范法律風(fēng)險。監事會(huì )是以財務(wù)監督為核心,對董事會(huì )的決策活動(dòng)和經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以監督。律師外部董事與監事會(huì )在監督職能上有交叉;律師外部董事與企業(yè)法律顧問(wèn)在法律風(fēng)險防范職能上有交叉,但決不是重疊,更不是簡(jiǎn)單的重復。
3.目標一致形成合力
無(wú)論是外部董事制度、監事會(huì )制度,還是企業(yè)法律顧問(wèn)制度,其根本的出發(fā)點(diǎn)和目的都是為了完善國有獨資公司的法人治理結構,確保國有資產(chǎn)不流失,加強企業(yè)應對法律風(fēng)險的能力。但正如前述所分析,每種制度單獨運行均各有優(yōu)缺。如能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢,使之形成合力,必能法網(wǎng)恢恢。加之實(shí)質(zhì)目標一致,形成合力,實(shí)有可能。關(guān)鍵是管理層必須清醒的認識,董事會(huì )是萬(wàn)險之源。對董事會(huì )不應僅限于財務(wù)監督,法律風(fēng)險防范也是必不可少。而要實(shí)現真正意義上的法律風(fēng)險防范,律師的作用無(wú)法替代,否則,將可能變成如江平教授所言,只是保障“文字上不違法,而不是實(shí)質(zhì)上的不違法”。同時(shí),如能將各種制度準確定位,互為補充,則形成合力,指日可待!
參考文獻:
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